世界各地促進農民增收經驗研究

摘要：發達國家在促進農業發展、促進農民增收方面、縮小農村和城市差距方面，不同國家有著不同的以公共財政措施為主的農業支持政策體系，本文總結了世界幾個發達的國家在這方面的做法和經驗。

關鍵詞：農業；農村；農民；政策

在全面建設小康社會的新時期，我國要縮小城鄉差距，解決“三農”問題和實現農民小康，關鍵是要實現農民增收。這是擺在我們面前的一個重大課題。研究和總結世界其他國家促進農民增收的經驗，對于現階段我國尋找和探索促進農民增收的有效途徑，具有十分重要的參考價值。

發達國家形成了一整套以公共財政措施為主的農業支持政策體系，這些政策措施不僅促進了農民收入的穩定增長，而且對農業和農村地區的發展起到了積極的作用。農業支持政策體系的主要目標是穩定農產品價格、實現供需平衡、增加農民收入、縮小農村和城市的差距，其中增加農民收入是發達國家農業支持政策的核心目標之一。

一 價格支持和收入補貼制度

通過價格支持穩定或提高農民收入，是美國、歐盟、日本等發達國家在20世紀運用時間最長和應用范圍最廣的支持政策。但價格支持政策直接影響農戶生產決策，對農產品生產和貿易產生扭曲。因此，在WTO農業協議框架下，大多數發達國家又將對農民的支持和保護政策重點轉向了收入補貼制度。收入補貼的范圍和方式多種多樣，其中主要有：一是對農業的間接補貼。發達國家為穩定農業生產者的收入水平，鼓勵其生產積極性，大都制定了農產品價格保護制度，當農產品市場價格低于政府規定的保護價是，政府就按保護價格收購農產品或直接向農業生產者支付差價補貼。二是對農民的直接補貼。歐盟從1992年開始將對農業的價格支持調整為直接收入補貼。主要目標就是對因目標價格降低所減少的農民收入，通過直接補貼方式予以彌補。日本的收入支付政策主要針對山區、半山區農民進行，目的是平衡山區、半山區農民和平原地區農民收入與成本的差距，韓國自1998年起，主要通過環境農業直接支付、退休農民直接支付、稻田直接支付3種形式對農民進行直接補貼，最大限度的增加農民所得，直接支付已成為現階段韓國對農民收入支持最重要的政策。三是其他的收入補貼措施，包括生產費用補貼、信貸補貼、投資補貼、災害補貼、休耕補貼等。

二、農業及相關行業的稅收優惠

發達國家的涉農稅制不對農業另設稅種，而是將主體稅種延伸到農業，在城鄉統一稅制的前提下，對農業及相關行業制定了特殊的稅收優惠政策，以減輕農民負擔，促進農民增收。在所得稅方面，發達國家對農業收入或所得做各種額外的扣除，實行優惠稅率或特別結算方式，以及稅收減免等措施。在財產稅方面，發達國家普遍對農業用地和非農業用地進行區分，并對農業用地及其它不動產實施稅收優惠。

三、為農業和農村地區提供完善的基礎設施和公共服務

發達國家在收入和稅收負擔兩個方面直接增加農民收入的同時，還采取政府直接投資的方式為農業和農村地區提供完善的基礎設施和公共服務，通過生產生活條件的改善和農業勞動生產率的提高增加農民收入，比如在農業基礎設施建設方面，歐盟規定，凡是購置大型農業機械、土地改良、興建水利等，歐盟提供25％的資金，其余75％由各國政府自行決定予以再次補貼。英國對田界圍欄、農場建筑、農業機械、農田排水設施及農村道路修建提供2／3以上的費用。日本政府對農田基本建設改造項目，只要達到審核標準，各級政府的可以的達到項目費用的90％。此外，發達國家普遍重視農業科技研究和推廣服務，建立了完善的農業教育和信息網絡。美國政府為農民提供的農產品供求狀況、價格行情及預測信息是免費的。歐盟通過合作社組織為農民提供市場信息、銷售及技術服務大部分也是免費的。

四、對落后地區的農業開發

發達國家采取了一系列有針對性的區域補貼政策，支持落后地區的農業開發，使不同地區的農民收入大體持平，有效地保護了地區間農業生產的持續、均衡發展。如挪威政府向相對不發達的北部挪威實施傾斜的“北挪威發展計劃”，解決區域發展不平衡問題。

五、發展非農產業，增加農民收入

隨著國際農產品貿易的競爭加劇，農產品價格不斷下降。為扭轉農民收入下降的困境，發達國家政府致力于發展非農產業。

六、促進農業保險與農村合作組織的發展

為了保障農民收入的穩定，發達國家在對農業災害進行財政補貼的同時，積極發展農業保險。為促進農業生產的發展，加速農業現代化進程，充分保護農民的利益，發達國家通過一系列的措施扶持為農民服務的各種農村合作組織的發展。如給予辦社投資津貼、享受優厚的納稅待遇、提供信貸補貼等。法國對服務于農民的合作社，給予25％的投資補貼，并免交利潤稅、營業稅和地產稅。日本農協的經營活動免交所得稅、收益稅和營業稅，農協等組織在建設倉庫、增加固定投資方面，還可以得到政府80％的補貼。

除了上述政策之外，發達國家還普遍通過增加對農村地區的大量投資和建立公共財政轉移支付的制度，平抑或縮小城鄉、區域之間的差距，改善農民生產、生活條件，致力于創造城鄉、區域、工農之間協調發展的機制和環境。挪威人均GDP接近4萬美元，是當前世界上最發達的國家之一。但是在20世紀70年代以前，也有過城鄉、區域發展失衡的階段。為解決這個問題，從1973年開始，挪威政府實施向農業部門投資傾斜政策，當年向農業投資29億克朗(挪威貨幣單位)，而向其他產業的總投資只有19億克朗。通過大量向農業的投資，很好的解決了呈現居民收入差距問題。

韓國是后發國家實施工業化成功的典范。在推進國家工業化過程中，同樣有過國民經濟高速增長，但工農、城鄉發展嚴重失調的問題。針對工農發展失衡問題，韓國政府于1970年啟動了“新村運動”，強調農村地區的綜合發展，并且將工農業均衡發展和農業開發作為經濟發展三大目標之首，納入第三個五年計劃。“新村運動”一方面通過農民以“勤勉、自助、合作”精神，依靠自身力量建設新農村，另一方面政府投入巨資，在1971—1978年財政預算中，農村開發費用增加7.8倍，中央和地方財政投資合計增加8.2倍。支持修建包括農村用水系統，擴大農村供電系統和網絡、改建村莊、擴建鄉村道路，為增加農民收入創造良好環境。

法國是歐盟成員國中農業人口最多的國家，現在是世界上第三大農產品凈出口國。第二次世界大后，法國農業發展滯緩，不得不進口了大量的糧食和食品。但是，自從20世紀70年代以來，法國一躍成為農產品出口國。目前法國的農業人口占全國總人口的比例不到3％。而其農業產值占歐共體農業產值中的24％左右，居第一位。法國農業在如此短的時間內是如何取得這么大的成就呢?究其原因，法國的興農政策發揮了至關重要的作用。首先，加快興農政策和法規的立法工作。1960年頒布了《農業指導法》；為了鼓勵土地向年輕的農民流動，1974年，法國開始實行“離農終身津貼”(IVD)制度。1995年，法國政府制度并批準實施了農業現代法，并根據農業現代法制定了涉及22個方面的一整套適合國情的國內獨立農業政策措施。1999年7月，法國頒布了新的《農業指導法》，鼓勵青年從事農業經營，規定了改善農民生產條件、提高農民生活水平、改進農民社會保障體制以及保證并逐步提高農民養老金金額等目標。2000年，法國又制定并實施了《1000—2006全國農村發展計劃》，加強了執行興農扶農政策的力度。其次，重視農業研究和提高農民素質，實行科技興農。法國國家農業研究院現有工作人員進一萬人，年度預算達5億多歐元，它在全國共設有116個分支機構，共有職工7750人，年度預算為5，33億歐元。法國政府還重視對農民的技術技能培訓，鼓勵農民參加職業培訓，并規定只有獲得農業職業培訓證書，才能成為合格的農業經營者。其三，政府支持并資助農民成立興農組織。 法國有龐大的農民組織，主要有五大范疇：農民工會、農民協會、農民會議、農民合作組織、農民專業(行業)組織，這些組織按照不同的目標、功能和行業組建而成，向農民提供技術服務、金融資助等等，它們在促進法國農業快速發展、增加農民收入和保護農民利益方面都發揮了重大作用。為了幫助農民成立各種組織，政府對不同的農民組織給予相應的優惠政策或資金資助，其四，從歐盟層面維護農民的權益。自1962年歐共體實施共同農業政策，無論是初期按農產品價格給予補貼，還是隨后的按照生產規模直接補貼政策，法國都是凈受益國，法國農業收入1／3以上來自歐盟的補貼。即使后來歐盟通過了農業政策改革決議，將原來與生產直接掛鉤的藍箱支持轉變為與生產不掛鉤的單一的農場補貼即綠箱支持，但因直接補貼額調減而節省下來的支出，全部用于促進農村發展計劃，法國農民盡管獲得的直接補貼減少，但是，這些減少的資金絕大部分仍然留在了當地農村并用于農村建設。

當然，各國在工業化過程中為增加農民收入做出的政府行為選擇，其動因是不同的。美國1933年出臺《農業調整法》，確定對農民收入的價格支持政策的背景，主要源于1929—1933年的經濟危機，為避免幾百萬農民遭遇破產的威脅。而日本1961年出臺《農業基本法》，縮小工農收入差別的目標設置，主要源于在戰后日本經濟迅速恢復和高速增長的同時，城鄉居民的差距也曾有過3：1左右的嚴重失衡，曾經引發國民嚴重不安。但是，認真總結各國政府行為選擇，無論是基于經濟發展的階段性，為避免城鄉、工農、區域之間不平衡發展的主動選擇，還是基于克服經濟危機的被動選擇，在工業化后期幾十年的發展過程中，經濟發達國家對農業和農民無一不是予以了高度重視的。

目前我國農民收入增長緩慢，是城鄉經濟發展失衡，農村和農業經濟發展滯后于我國城市和工業發展造成的。要在新時期促進農民增收，從世界其他發達國家的經驗來看，關鍵還是在于中央政府要加大對農業和農村的政策支持。財政要向農村傾斜，以工補農，要對農業生產制定各項政策予以保護和扶持。只有中央進行宏觀調控，加大對農業和農村的支持力度，從政策和機制上保證中央關于促進農民增收的各項措施落到實處，才能把農民增收真正變為現實。