淺談地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險的防范

摘要：地方政府融資平臺在2009年的經(jīng)濟刺激政策的背景下出現(xiàn)井噴式發(fā)展，隨之而來的是巨大的政府性債務(wù)的隱患。本文研究了地方政府融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀和債務(wù)風(fēng)險，并提出了應(yīng)從完善制度著手，通過適當(dāng)?shù)母母锎胧┘訌妼θ谫Y平臺的監(jiān)管，以化解債務(wù)風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺；政府性債務(wù)；城投債

一、地方政府融資平臺興起的背景

地方政府融資平臺90年代開始在上海、重慶等地設(shè)立，這些融資平臺為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出重要貢獻(xiàn)，2009年開始，全國的地方政府融資平臺開始出現(xiàn)井噴式增長，這與中國經(jīng)濟形勢和中央宏觀調(diào)控政策的變動密不可分，在保八的壓力下，各地大規(guī)模加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，地方融資平臺成為大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資渠道。

1994年分稅制改革以來，地方政府和中央政府間的收入分配發(fā)生巨大變化。改革后，地方財力顯著下降，然而大量的公共事務(wù)仍需地方政府負(fù)責(zé)。2008年，地方財政支出占全國財政支出78，7％，比1994年提高11個百分點，而地方財政收入占全國財政收入的46.7％，比1994年下降31.3個百分點，雖然通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，地方政府可用財力有所增加，但財權(quán)與事權(quán)相比仍捉襟見肘。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的壓力下，地方政府不得不拓寬融資渠道，廣泛吸收社會資金，地方政府融資平臺便應(yīng)運而生。

央行的調(diào)研顯示，2009年5月末，全國共有地方政府融資平臺有3800多家，而全國人大財經(jīng)委員會副主任委員尹中卿則估計為8000多家。截至2005年，我國共有省級政府34個，地級政府333個，縣級政府2862個，筆者認(rèn)為如果以此保守估計，目前地方政府融資平臺至少有4800多家。

二 地方政府融資平臺債務(wù)現(xiàn)狀

根據(jù)央行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2009年5月末，全國地方政府負(fù)債超過5萬億元，財政部財政科學(xué)研究所所長賈康的估算為超過6萬億元，中金公司研究報告預(yù)計09年末地方政府融資平臺貸款余額(不含票據(jù))約為7.2萬億元。

除了貸款，融資平臺的另一個資金來源就是發(fā)行債券。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌措上，國外多采用發(fā)行市政債券的模式。由于《預(yù)算法》明確規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，地方政府要想通過債券融資只有兩種選擇：一是由財政部代理地方政府發(fā)債，如2009年財政部代理發(fā)行的2000億元地方債，二是通過地方政府融資平臺來發(fā)行企業(yè)債券即城投債，

值得注意的是，這兩種債券都“名不副實”。財政部代理發(fā)行的地方債雖然名為地方債，因為是財政部擔(dān)保發(fā)行，實際上更接近于國債。各種城投債雖然名義上是企業(yè)債，但是發(fā)行城投債的發(fā)行帶有明顯的政府融資的背景。很多地方政府為了發(fā)行城投債將大量政府持有的國有資產(chǎn)注入城投公司以增加其資本金。提升其信用評級。可以說城投債實際上是一種“準(zhǔn)市政債”。根據(jù)2009年12月2日中央國債登記結(jié)算有限公司的一份統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2009年1-11月，全國共發(fā)行地方企業(yè)債券共計1971.33億元，這其中絕大部分是被稱為“準(zhǔn)市政債”的城投債，其發(fā)行量已與財政部代理發(fā)行的地方債數(shù)量相當(dāng)。

地方融資平臺普遍存在高負(fù)債率的現(xiàn)象。以天津城投為例，截至2009年6月30日，天津城投集團(tuán)總資產(chǎn)為319，776，882，816.43元，總負(fù)債為223，406，727，658.07元，負(fù)債率達(dá)到69.86％。

三、地方融資平臺債務(wù)的成因

筆者認(rèn)為，目前地方融資平臺的債務(wù)急劇增加是由以下原因造成的。

1 地方融資平臺經(jīng)營模式的先天不足。城投類企業(yè)的經(jīng)營項目的先天特點導(dǎo)致其債務(wù)風(fēng)險較高。各地的城投類公司募集資金主要用于供水、供熱、污水處理等市政工程的建設(shè)方面。這些市政工程項目除了部分可以用項目建成后產(chǎn)生的收益來償還銀行貸款的本息外，大多完全沒有或只有部分經(jīng)營性收入，因而需要依靠當(dāng)?shù)卣斄韮斶€銀行貸款，這正是其貸款風(fēng)險所在。

2 官員考核評價機制不合理導(dǎo)致地方政府行為短期化，存在過度負(fù)債沖動。不合理的政績評價機制可能導(dǎo)致地方政府官員行為短期化，即在本屆任期過度負(fù)債進(jìn)行“政績”建設(shè)。地方融資平臺的貸款通常在項目建設(shè)期只需付息，項目建成后才開始還本。如果按項目建設(shè)期為三年計算，地方政府債務(wù)壓力將在在2012年顯現(xiàn)。2012年是地方政府換屆年，政府行為的短期化將造成負(fù)債的屆間轉(zhuǎn)移。一旦出現(xiàn)“新官不認(rèn)老賬”的情形，銀行將面臨嚴(yán)峻的信貸風(fēng)險。

3 地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的不合理導(dǎo)致大量重復(fù)建設(shè)。很多地方政府的發(fā)展規(guī)劃盲目追求大而全，追求不符合地方經(jīng)濟發(fā)展實際的目標(biāo)。同一地區(qū)的不同城市發(fā)展規(guī)劃不相容，大量基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)造成資源浪費和產(chǎn)能過剩，同時也產(chǎn)生巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

4 地方政府信息披露機制缺乏，缺少對地方政府的信用評估機制，由于政府預(yù)算的不公開和缺乏地方政府信用評估機制，財力不足的地方政府也可能從銀行獲得大量貸款。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身很難帶來收益，投入其中的貸款很可能面臨償債風(fēng)險，對于財力不足的地方政府更是如此。

四、地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險惡化的危害

1 間接加劇了房地產(chǎn)市場的過熱。由于地方融資平臺多以政府土地收益金作為還債保證，在地方政府融資平臺巨大的償債壓力下，地方政府有更大激勵推高地價，進(jìn)而可能加劇房地產(chǎn)市場的泡沫，從而危害宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行。

2 地方政府的過度負(fù)債可能導(dǎo)致政府信用擠出市場信用。目前大量貸款投向國有企業(yè)及地方政府融資平臺，而投向民營企業(yè)的貸款相對受到擠壓。如果以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主業(yè)融資平臺占據(jù)了過多的貸款會對大量中小企業(yè)的發(fā)展不利。

3 巨額負(fù)債拖累地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。本屆政府的負(fù)債很可能成為下屆政府的沉重財政負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)債務(wù)的屆間轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。這種“前人借錢，后人還債”的情況如果不加約束，將導(dǎo)致地方政府性債務(wù)膨脹，嚴(yán)重透支地方的后續(xù)發(fā)展能力，拖累地方經(jīng)濟發(fā)展。

4 增加銀行系統(tǒng)壞賬風(fēng)險。地方政府性債務(wù)過多，如果趨出地方的償債能力，不能及時還款，將造成數(shù)額巨大的銀行呆賬壞賬。金融業(yè)發(fā)展受影響又會反過來影響實體經(jīng)濟運行。

5 如果債務(wù)危機爆發(fā)，地方政府無力還款，將影響地方政府公信力。而其，地方政府信用的下降將對未來地方政府債券發(fā)行的改革造成困難。

五、化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險的措施

通過地方融資平臺融資用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身是一種有效的手段，但是在制度缺陷、監(jiān)督缺位的情況下又會導(dǎo)致地方政府因過度負(fù)債而引發(fā)巨大償債風(fēng)險，化解地方政府融資平臺的債務(wù)危機關(guān)鍵是從制度角度入手，以可持續(xù)性為原則。

1 全面清理各類地方政府融資平臺。自身財力地區(qū)的融資平臺尤其需要清理。目前各種融資平臺約有70％集中于縣一級政府，應(yīng)當(dāng)減少區(qū)縣一級政府融資平臺的數(shù)量。筆者的建議是把下級政府融資平臺整合到上一級政府的融資平臺以便于統(tǒng)籌規(guī)劃。這樣既可以增加融資平臺的資金實力從而擴大融資能力，又可以統(tǒng)一進(jìn)行項目規(guī)劃從而避免重復(fù)建設(shè)。

2 建立對于地方政府融資平臺的長效審計制度和債務(wù)預(yù)警機制。應(yīng)將事前監(jiān)督和事后審計相結(jié)合，尤其應(yīng)當(dāng)防范地方融資平臺運作中出現(xiàn)的違規(guī)挪用資金、違規(guī)征地批地和違規(guī)放貸行為，應(yīng)定期對地方融資平臺進(jìn)行審計，天津市政府公布《天津市城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)開發(fā)企業(yè)發(fā)展和風(fēng)險防控規(guī)定》限制融資平臺風(fēng)險的做法值得借鑒。另外，地方政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置債務(wù)預(yù)警機制，對融資平臺設(shè)定負(fù)債率紅線，嚴(yán)控城投的過度舉債。

3 改變目前的中央地方財政收入分配格局，增加地方政府可支配財力。可以適時推行稅制改革，增加地方政府稅收收入的種類，擴大地方政府的財源。與此同時，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大中央對地方的財政補貼和轉(zhuǎn)移支付以減輕地方政府的償債壓力。從根本上克服“土地財政”的痼疾，避免地方政府為擴大財源而推高地價，造成房地產(chǎn)市場泡沫化加劇。

4 修改現(xiàn)行《預(yù)算法》，長期內(nèi)應(yīng)當(dāng)允許經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)政府發(fā)行地方債券。短期內(nèi)，可以加大財政部代理發(fā)行地方債券的力度，擴大地方債券的發(fā)行規(guī)模，逐步過渡劍地方政府經(jīng)由中央審批后自行發(fā)行地方債券。可以嘗試在天津濱海新區(qū)等熱點地區(qū)率先試點市政債券的發(fā)行。

5 改善地方政府行政管理體制約束和激勵機制，防止地方政府行為短期化。應(yīng)當(dāng)建立一套地方政府融資決策責(zé)任制度，并與地方官員政績考核相結(jié)合。應(yīng)當(dāng)把政府的不良債務(wù)情況納入到政府官員的政績考核中，通過決策責(zé)仟制限制官員任期內(nèi)過度舉債，造成下屆政府的財政負(fù)擔(dān)。