“小產(chǎn)權(quán)”中的大問題

摘要：本文以西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理和研究方法，在前人研究的基礎(chǔ)上，介紹了小產(chǎn)權(quán)房的基本概念和其發(fā)展現(xiàn)狀，簡要闡述了小產(chǎn)權(quán)房的存在給各方帶來的利弊。重點(diǎn)分析了小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的原因，并以問題產(chǎn)生的原因?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，從改革土地制度、改進(jìn)國家法律政策、擴(kuò)大保障性住房供給以及規(guī)范房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展等方面對(duì)解決方案進(jìn)行了探索，為我國妥善解決小產(chǎn)權(quán)房問題提供了可能的依據(jù)。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；住房保障；二元化土地制度

一、引言

自我國進(jìn)行住房制度改革以來，房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，房價(jià)飛速增長，于此同時(shí)也出現(xiàn)了一種產(chǎn)權(quán)不完整的商品房——小產(chǎn)權(quán)房。由于產(chǎn)權(quán)的不完整性，買賣小產(chǎn)權(quán)房及小產(chǎn)權(quán)房本身而產(chǎn)生的法律糾紛日漸增多，買賣雙方的利益均受到不同程度的侵犯和威脅，2010年1月31日，國土資源部發(fā)布將重點(diǎn)清理小產(chǎn)權(quán)房的消息，力圖在城市化進(jìn)程加快之前及時(shí)遏制此問題。

小產(chǎn)權(quán)房并非嚴(yán)格的法律概念，而是在實(shí)際操作當(dāng)中約定俗成的一種說法。目前所說的“小產(chǎn)權(quán)房”即部分產(chǎn)權(quán)房，也稱“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，是一些村集體組織者、開發(fā)商或者農(nóng)民個(gè)人在農(nóng)村集體用地或者非法占用耕地建設(shè)并出售的房屋，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而非國家房管部門頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。因此，“小產(chǎn)權(quán)”實(shí)為集體產(chǎn)權(quán)，并不構(gòu)成法律層面上真正意義的產(chǎn)權(quán)。

目前的小產(chǎn)權(quán)房有兩種：一種是在集體所有土地，即“宅基地”上建設(shè)的住房，這種住房屬于農(nóng)村集體內(nèi)部成員。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，這種小產(chǎn)權(quán)房并不是違法建筑，它可以在集體內(nèi)部成員之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和出售。但是，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。因此，在宅基地上建設(shè)的住房出售給城鎮(zhèn)居民是違法的行為，城鎮(zhèn)購房者的權(quán)益也不被法律保護(hù)。另一種小產(chǎn)權(quán)房是占用農(nóng)村耕地而建造的違法建筑，這樣的小產(chǎn)權(quán)房自然不受法律保護(hù)，應(yīng)該被嚴(yán)厲取締。

二、我國的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀分析

由于小產(chǎn)權(quán)房的交易沒有正式和完善的銷售手續(xù)，因此實(shí)際精確的數(shù)量很難進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。但根據(jù)國土部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前中國的小產(chǎn)權(quán)房總建設(shè)面積達(dá)66億m2，相當(dāng)于中國房地產(chǎn)業(yè)近十年來的開發(fā)總量。

小產(chǎn)權(quán)房的存在給兩方面主體帶來了切實(shí)利益：一方面，對(duì)于賣房者，這里主要指的是在閑置的宅基地即耕地上建造并出售住房的農(nóng)村居民和農(nóng)村集體組織，他們可以通過這種方法使農(nóng)村土地進(jìn)入流通市場，分亭整個(gè)社會(huì)平均的土地增值收益，增加個(gè)人收入，提高農(nóng)村人口的生活水平。另一方面，對(duì)于買房者，即城鎮(zhèn)中低收入人群來說，小產(chǎn)權(quán)房雖然沒有完善的產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，但價(jià)格大大低于同等的商品房，他們可以通過這種途徑滿足基本的住房需求，這也是許多城鎮(zhèn)居民甘愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)購買小產(chǎn)權(quán)房的主要原因。

但與此同時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房也觸動(dòng)了兩個(gè)方面的利益。第一，是房地產(chǎn)開發(fā)商。由于小產(chǎn)權(quán)房建造者不需支付高昂的土地使用權(quán)出讓金，人人節(jié)約了開發(fā)成本，從客觀上講，確實(shí)與房地產(chǎn)開發(fā)商之間形成了不公平競爭。因此，房地產(chǎn)開發(fā)商大力呼吁政府出臺(tái)相關(guān)政策嚴(yán)厲打擊小產(chǎn)權(quán)房，更甚者，有砦房地產(chǎn)開發(fā)商在農(nóng)村大片圈地開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行銷售。第二，是政府。對(duì)于地方政府來說，房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收，如房產(chǎn)稅等，構(gòu)成了預(yù)算內(nèi)收入的重要組成部分，而高額土地出讓金更是重要的預(yù)算外收入來源。因此，一些嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”的地區(qū)開始正面限制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。

三、小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象出現(xiàn)的原因分析

小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的原因豐要有以下三類：

1.我國有限的土地資源和現(xiàn)代化建設(shè)之間的矛盾是小產(chǎn)權(quán)房問題的深層背景

我國國土面積雖然有960萬km2，但山地和丘陵等居多，耕地只占總面積的約八分之一。13億人口要生存，就必須要保證一定數(shù)量的耕地面積；而國家要發(fā)展，也要占用土地進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，這兩者之間就形成了矛盾，并且越來越尖銳。我國幾乎將同時(shí)迎來人口高峰、城鎮(zhèn)化高峰和工業(yè)化高峰，同時(shí)帶來的是建設(shè)用地的需求高峰，而18億畝耕地又是必須堅(jiān)守的生命紅線。正是由于這強(qiáng)勁的需求和有限的土地供給，使得土地超過石油、煤炭成為建國以來增值最快的稀缺資源，而且增值是必然的趨勢(shì)。這是推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房供給的巨大利益動(dòng)機(jī)，也是推高房價(jià)的深層因素。

2.二元化的土地制度是造成小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的根本原因

在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，土地增值產(chǎn)生的財(cái)富是全社會(huì)共同生產(chǎn)進(jìn)步的結(jié)果。但是，根據(jù)國研中心課題組的調(diào)查，在現(xiàn)有的房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值的收益實(shí)實(shí)在在分配到農(nóng)民個(gè)人手中的只有5％～10％左右。地方政府獲得十：地增值收益的20％～30％，房地產(chǎn)開發(fā)商則拿走土地增值收益的大部分，占到40％～50％。由于我國的土地分為城市國有土地和農(nóng)村集體所有土地，城市土地使用權(quán)可以通過招、拍、掛等方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入流通市場，卻只能通過政府征收這一途徑，而農(nóng)村通過國家征收得到的補(bǔ)償要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府將其轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)丌發(fā)商時(shí)獲得的土地出讓金。因此，對(duì)于村鎮(zhèn)集體組織來說，上地使用權(quán)和完整的實(shí)際收益權(quán)是相分離的。實(shí)際上，政府成為了土地增值收益的壟斷者。可觀的增值收益和其不公平的分配使農(nóng)村建設(shè)用地使用者也想在城鎮(zhèn)化帶來的效益中分一杯羹，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)就成為了必然。

3.商品房價(jià)高漲不卜是推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的需求動(dòng)力

從2002年至2007年，我國房價(jià)連續(xù)五年只漲小跌，2006年和2007年更是經(jīng)歷了一次全國性的價(jià)格上漲。根據(jù)因家統(tǒng)計(jì)局和發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)，2007年全國平均房價(jià)12月時(shí)比1月上漲了3.81％，其中北京和深圳位居漲幅前列。2010年3月份，全國70個(gè)人中城市房屋銷售價(jià)格更是同比(與去年同期相比)上漲11.7％，創(chuàng)下紀(jì)錄新高。

如此之高的房價(jià)，使得許多城市人口無法滿足基本住房需求，甚至由此引發(fā)出“蝸居”、“蟻?zhàn)濉钡纫幌盗猩鐣?huì)問題。而小產(chǎn)權(quán)房略過了土地出讓這一環(huán)節(jié)，大大降低了開發(fā)成本，銷售價(jià)格約為同等商品房的40％～60％。如此具有誘惑力的價(jià)格，使小產(chǎn)權(quán)房有了巨大的市場需求。盡管明知小產(chǎn)權(quán)房的“無產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”會(huì)給購房者帶來各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，但在無法負(fù)擔(dān)商品房，又很難得到保障性住房的情況下，購房者寧愿選擇小產(chǎn)權(quán)房，至少實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。

4.保障性住房供給嚴(yán)重不足是促使小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的促成因素

《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中明確提出了“加快經(jīng)濟(jì)適用住房的開發(fā)建設(shè)”，但與現(xiàn)在的需求量相比保障性住房的供給仍嚴(yán)重不足。此外，目前我國的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的適用對(duì)象僅僅針對(duì)具有本市城鎮(zhèn)戶口，住房困難，且低于一定收入水平的居民。相對(duì)來說，條件還是比較嚴(yán)格的。而在城市工作的農(nóng)民工已經(jīng)成為實(shí)際城鎮(zhèn)居住人口的重要組成部分，以北京為例，2009年，外來人口數(shù)量已占到常住人口的近1／3。而這部分人口的收入并不高，他們的住房問題不能得到滿足必然會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問題。

我國的住房供應(yīng)體系和房地產(chǎn)市場還不完善，本應(yīng)成為基礎(chǔ)的保障性住房處于匱乏的狀況，而本應(yīng)建立在保障性住房之上的商品房市場卻成為了住房供給的主要來源。價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)使得住房供給增多，中低收入人群的住房壓力得到了有效的緩解。從這個(gè)角度來說，小產(chǎn)權(quán)房有其存在的合理性。

四、解決小產(chǎn)權(quán)房問題的途徑

1.重視糧食安全，堅(jiān)守耕地紅線

有一部分小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)是占用耕地違法進(jìn)行的，對(duì)于這部分的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)給予嚴(yán)厲處理。但是在處理過程中，不應(yīng)盲目地強(qiáng)行拆除，因?yàn)檫@樣不僅不利于維護(hù)公眾利益，引起社會(huì)不安定，更是對(duì)整體社會(huì)資源的浪費(fèi)。在解決小產(chǎn)權(quán)房問題的過程中，應(yīng)始終堅(jiān)持保護(hù)耕地的原則，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，確保我國糧食安全，在這一點(diǎn)上不能有絲毫地動(dòng)搖和退縮，因?yàn)檫@關(guān)系著我國所有國民的生存和安全，以及國家的尊嚴(yán)和信譽(yù)。同時(shí)應(yīng)提高土地的利用效率，對(duì)建設(shè)用地的利用途徑進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督管理，充分體現(xiàn)資源的利用價(jià)值。在此基礎(chǔ)上，對(duì)不同情形下的小產(chǎn)權(quán)房區(qū)別對(duì)待，妥善處理。

2.改革現(xiàn)有二元化土地制度

小產(chǎn)權(quán)房存在的根本原因是二元化的土地制度。因此，要從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房的問題，就要必須解決農(nóng)村土地制度的問題，否則小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)就只能是必然。

《土地管理法》第十條對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)作了如下規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理。”

從上述規(guī)定中可以看出，農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體分成三層，和城市土地產(chǎn)權(quán)相比，產(chǎn)權(quán)主體不清晰成為主要問題。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)從立法人手，對(duì)《土地管理法》進(jìn)行修改，在保證耕地?cái)?shù)量的基礎(chǔ)上將其余農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地納入土地流轉(zhuǎn)市場，使其與城市土地?fù)碛衅降鹊臋?quán)利，享受平等的土地增值收益，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)和實(shí)際收益權(quán)的統(tǒng)一。這樣一方面可以通過合法途徑增加農(nóng)民收入，一方面使所有土地資源同等進(jìn)入供給市場，形成與現(xiàn)有的土地價(jià)格相比更加合理和真實(shí)的土地價(jià)格，同時(shí)也有助于緩和房價(jià)增長，確保公平競爭。城鄉(xiāng)土地實(shí)現(xiàn)“同權(quán)同價(jià)”后，就不會(huì)存在產(chǎn)權(quán)的差異問題，進(jìn)而保障了農(nóng)民和集體外購房者的利益。

3.建立完善的住房供應(yīng)體系，規(guī)范房地產(chǎn)市場發(fā)展

保障性住房的缺乏是小產(chǎn)權(quán)房需求推動(dòng)力量，因此，要解決小產(chǎn)權(quán)房的問題，政府就必須加大投入，大力建設(shè)保障性質(zhì)的住房，如廉租房，經(jīng)濟(jì)適用房等。在這一過程中可以參照中國香港、新加坡的成功典范及經(jīng)驗(yàn)。香港的房價(jià)盡管非常高，但卻沒有出現(xiàn)老百姓的住房需求得不到滿足的現(xiàn)象。究其原因，就是香港有一套完善的住房保障制度。在完善住房保障制度的過程中，不僅要大力增加保障性住房的供給，更要保證這一分配過程的公平、公正和透明，建立嚴(yán)格的進(jìn)入和退出機(jī)制，保證這些房屋能夠滿足真正需要它們的居民的需求。否則可能在這一過程中產(chǎn)生再次尋租的機(jī)會(huì)，造成國家資源的浪費(fèi)。

與此同時(shí)，應(yīng)該規(guī)范我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展，通過宏觀調(diào)控手段抑制商品房價(jià)格繼續(xù)上漲，回歸合理的水平，使普通公眾有能力購買普通商品房，不再將需求投向小產(chǎn)權(quán)房市場。因?yàn)樯婕白》康牟粌H是經(jīng)濟(jì)問題，更是社會(huì)問題，應(yīng)以公眾的利益為出發(fā)點(diǎn)去設(shè)計(jì)和思考合理的解決方案。可以看到，在這一方面，政府已經(jīng)開始了行動(dòng)，出臺(tái)了新一輪的房地產(chǎn)調(diào)控政策，并且對(duì)房價(jià)已經(jīng)產(chǎn)生了一定的抑制作用。這對(duì)解決小產(chǎn)權(quán)房問題必將產(chǎn)生積極作用。

五、結(jié)論

小產(chǎn)權(quán)房問題的形成非一日之寒，也并非簡單的違法建筑或違法轉(zhuǎn)讓的問題，而是由于我國復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)狀、歷史原因、制度設(shè)計(jì)而形成的涉及多方的社會(huì)問題和經(jīng)濟(jì)問題。因此，這個(gè)問題也不可能在短期內(nèi)迅速解決，必須配合短期和長期政策，雙管齊下，配合市場供求的調(diào)節(jié)，運(yùn)用“看不見的手”進(jìn)行逐步治理。

關(guān)于土地制度改革，更是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，如何使農(nóng)村居民和城市居民能夠平等地分享土地收益，如何在確保耕地?cái)?shù)量的基礎(chǔ)上進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，解決土地資源和用地需求的矛盾，還需要進(jìn)一步地研究。對(duì)于現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的處理，更是廣泛涉及公眾利益的行動(dòng)，是拆除，是直接合法化，或是轉(zhuǎn)為保障性住房，以及如何制定具體政策，更需要謹(jǐn)慎地討論和執(zhí)行。

看到兩會(huì)代表對(duì)此問題的熱烈討論以及我國相繼出臺(tái)的相關(guān)房地產(chǎn)調(diào)控政策，相信在不久的將來小產(chǎn)權(quán)房的問題終會(huì)得到圓滿的解決。