地方政府融資平臺(tái)改革探討

摘要：商業(yè)銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)的貸款余額已達(dá)7.1萬億。以地方政府負(fù)債中85％來源于銀行信貸來粗略計(jì)算，當(dāng)前地方政府負(fù)債余額已超8.3萬億。決策層目前正緊急遏制地方政府非理性融資沖動(dòng)，而政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)或已出現(xiàn)。本文對(duì)地方政府融資平臺(tái)舉債現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并提出對(duì)為來改革的一點(diǎn)看法。

關(guān)鍵詞：政府平臺(tái)融資；改革方向

銀監(jiān)會(huì)、央行等多部委聯(lián)合出手之下，如脫韁之勢(shì)的地方政府融資狂潮終于放緩了腳步。此時(shí)，2009年大規(guī)模“造殼”舉債的政府融資平臺(tái)身后，是一個(gè)累計(jì)超過8萬億的巨額負(fù)債包袱。而其中，銀行負(fù)債已高達(dá)7萬億左右。

一、地方政府平臺(tái)融資現(xiàn)狀分析

如果泡沫破滅，2009年迅速膨脹的地方債務(wù)將對(duì)商業(yè)銀行帶來致命一擊。來自監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)顯示，截至目前，商業(yè)銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)的貸款余額已達(dá)7萬億左右，而7萬億左右的貸款占我國商業(yè)銀行人民幣貸款余額39.97萬億的18％，商業(yè)銀行2009年信貸擴(kuò)張沖動(dòng)為自己埋下了巨大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

如果“融資平臺(tái)”這塊出現(xiàn)問題，后果會(huì)非常嚴(yán)重，到時(shí)候地方政府的財(cái)政擔(dān)保無效，人大出具的“擔(dān)保函”無效，銀行只能自己為償債風(fēng)險(xiǎn)買單。很多地方政府，本身并不懂經(jīng)濟(jì)運(yùn)營，政府作為經(jīng)濟(jì)主體的商業(yè)行為必須要注意。為突破融資障礙，各地政府都設(shè)立了一系列的專業(yè)投融資公司，以政府信用和土地出讓金為依托，承接銀行或信托資金，用于市政建設(shè)、發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。商業(yè)銀行多將其當(dāng)成與政府合作的橋梁或空間，爭相進(jìn)入。而缺乏經(jīng)濟(jì)運(yùn)營能力的地方政府往往將這些平臺(tái)發(fā)展成單純?nèi)﹀X的工具，有些縣級(jí)平臺(tái)幾年來都不盈利，項(xiàng)目資金卻可以源源不斷。

銀監(jiān)會(huì)已將監(jiān)控融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)作為今年監(jiān)管工作的重點(diǎn)，今年將進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的全面排查。該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管控內(nèi)容還包括，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)分類、資產(chǎn)保全措施、抵押擔(dān)保和償債資金安排，提高對(duì)融資平臺(tái)新增貸款審查標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格準(zhǔn)入，要求商業(yè)銀行建立中長期有效保全資產(chǎn)或處置不良資產(chǎn)的具體計(jì)劃。

早在去年1季度，銀監(jiān)會(huì)由監(jiān)管一部開始牽頭，首先從五大國有商業(yè)銀行人手，開展了地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查，檢查結(jié)果令人大吃一驚。發(fā)現(xiàn)的問題包括，平臺(tái)融資貸款對(duì)各項(xiàng)貸款的占比過高；一些在建項(xiàng)目缺乏規(guī)定的程序和審批標(biāo)準(zhǔn)；項(xiàng)目資本金不到位，或資本金占比過低；政府城投公司多頭借貸，負(fù)債比例過高，等等。而縣級(jí)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)尤為突出。縣級(jí)平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)比省級(jí)、地市、中央級(jí)平臺(tái)公司要高幾倍，中、西部等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府融資50％左右依靠銀行信貸，而有的縣級(jí)平臺(tái)對(duì)銀行的債務(wù)比例高達(dá)90％，而貸款金額超過地方政府可支配財(cái)政收入，最高可達(dá)財(cái)政收入的二三倍。來自監(jiān)管部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年6月末，全國各省、區(qū)、直轄市臺(tái)計(jì)設(shè)立8221家平臺(tái)公司，其中縣級(jí)平臺(tái)高達(dá)4907家。

二、平臺(tái)融資改革方向

1.遏制政府圈錢沖動(dòng)

2009年年末，有關(guān)部門專門下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止財(cái)政違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資行為的通知》，緊急叫停了地方財(cái)政為融資平臺(tái)違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資，向市場(chǎng)釋放出強(qiáng)烈信號(hào)：官方正在緊急遏制地方政府非理性融資沖動(dòng)，而政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)或已出現(xiàn)。

即使是對(duì)國家4萬億投資確定的政府項(xiàng)目，目前也應(yīng)該是“保續(xù)建，停新建”。保續(xù)建是指保證重點(diǎn)工程項(xiàng)目的續(xù)建，但對(duì)于不符合國家產(chǎn)能過剩控制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求的續(xù)建項(xiàng)目，必須退出。項(xiàng)目資本金是掌握信貸門檻的關(guān)鍵。首先看項(xiàng)目的合法性，其次看項(xiàng)目資本金的到位情況，資本金的比例是否符合規(guī)定，有沒有先于信貸資金投入，是否符合環(huán)保和國家產(chǎn)業(yè)政策，等等。

2.為地方融資欲開正門——地方發(fā)債

對(duì)于地方的融資需求，思路是“開正門”，即允許省級(jí)地方政府發(fā)債。經(jīng)國務(wù)院同意后，可以在批準(zhǔn)額度內(nèi)由省級(jí)政府發(fā)行地方債，市縣政府不得發(fā)行，市縣政府如有發(fā)債需要，須在省級(jí)安排發(fā)行額度中進(jìn)行統(tǒng)籌安排。對(duì)于經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、財(cái)政專項(xiàng)收入為主要收入來源的事業(yè)單位，如供水、供暖、供氣等單位的發(fā)債問題，由有關(guān)部門研究具體管理辦法。計(jì)劃單列市的發(fā)債管理工作，視同省級(jí)政府管理。但是操作起來還有一定難度，目前地方政府的資產(chǎn)負(fù)債水平還很不透明，難以衡量地方債的信用等級(jí)，債券市場(chǎng)也難以對(duì)地方債進(jìn)行定價(jià)。

3.清查處置問題資產(chǎn)

地方融資平臺(tái)負(fù)債的存量部分，將面臨著全面的清查和規(guī)范。政府融資平臺(tái)公司與政府直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)，都在這次清查之列。對(duì)于地方負(fù)債進(jìn)行清查時(shí)，要采取分類核實(shí)的辦法：地方政府、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的事業(yè)單位負(fù)債情況；融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉債，依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)，以及項(xiàng)目自身穩(wěn)定收入并依靠自身償還的債務(wù)項(xiàng)目；融資平臺(tái)公司因承擔(dān)競(jìng)爭性項(xiàng)目建設(shè)舉債。公益性無現(xiàn)金來源的涉及債務(wù)資金的在建項(xiàng)目，無疑是風(fēng)險(xiǎn)最大的一類。地方政府將在審核后通過財(cái)政預(yù)算資金、地方政府債券資金等多種渠道，安排相關(guān)資金。

對(duì)風(fēng)險(xiǎn)比較集中的問題資產(chǎn)，可以通過打包方式交由四大資產(chǎn)管理公司處置，地方政府及相關(guān)銀行給予適當(dāng)不太。在四大行股份制轉(zhuǎn)型中，四大資產(chǎn)管理公司積累了相當(dāng)?shù)奶幹貌涣假Y產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，在資產(chǎn)保全，合法清收，債務(wù)重組方面比較專業(yè)，能夠較好控制處置成本。