我國基本公共服務均等化的現狀及對策探析

摘要:我國經濟與社會發展的區域非均衡性使得基本公共服務的配置亦呈現區域非均衡性特征，并已成為一個顯性社會問題。基本公共服務均等化是縮小城鄉差距，促進社會全面協調發展，構建和諧社會的必然要求。筆者從界定基本公共服務均等化的內涵入手，對我國基本公共服務均等化的現狀及依然存在非均等化現象的成因進行了剖析，并著重從完善公共財政制度，加快服務型政府建設，健全公共服務體系，完善城鄉協調發展制度等方面提出了促使我國基本公共服務均等化發展的對策。

關鍵詞:基本公共服務;均等化;公共財政體制

中圖分類號:G322文獻標示碼:A文章編號:1672-8122(2010)09-0172-04

隨著我國經濟持續發展和人民生活水平逐漸提高，社會對公共服務的需求呈全面增長趨勢。由于我國經濟和社會發展不夠協調，地區、城鄉發展不平衡，導致我國公共服務在地區之間、城鄉之間和不同群體之間的差距逐步拉大，公共服務非均等化已成為我國全面建設小康社會、促進社會公平公正、促進經濟協調發展和構建和諧社會進程中面臨的突出問題。2005年10月11日，中共十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，首次提出要“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟社會發展”。2006年10月11日，中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》進一步提出，“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”。2007年10月15日，黨的十七大也明確指出:“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化”。基本公共服務均等化問題已成為當前我國經濟社會發展中的一個熱點問題，也是促進我國社會公平正義，使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，縮小區域發展差距，推動建設和諧社會的重大舉措。

一、基本公共服務均等化的內涵

(一)基本公共服務的涵義

對“基本公共服務”概念，國內學術界有不同的理解。一種觀點認為，基本公共服務是指直接與民生問題密切相關的公共服務。中共十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，把教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等列為基本公共服務;另一種觀點認為，基本公共服務應是指純公共服務，因此不能籠統地講教育、衛生、文化、科學、社會保障等是基本公共服務，只能將其中的義務教育、公共衛生、基礎科學研究、公益性文化事業和社會救濟等，歸屬于基本公共服務范疇;還有一種觀點認為，基本公共服務是一定發展階段上最低范圍的公共服務;也有一種觀點直接認為公共服務是與公共產品相同的概念或是認為公共服務就是為公共產品提供的服務。本文認為，基本公共服務的內涵應包括以下幾點:一是“基本”，即基本公共服務是保障民眾最為基本的公共服務需求，體現在最為根本的生存、發展等方面，且“基本”的內涵應根據我國發展階段和政府能力的變化而調整;二是“公共”，即所提供的公共服務要體現出公共產品的屬性，應具有非競爭性和非排他性的特性;三是“服務”，即政府所體現的是一種職能性活動，主要通過財政支出來實現;四是基本公共服務重要任務是解決我國當前社會發展中面臨的主要問題和矛盾。

(二)基本公共服務均等化的涵義

目前，多數學者認可的“基本公共服務均等化”，是指在基本的公共服務領域應該盡可能地使全國人民享有同樣的權利;或者說，政府應該盡可能地滿足全國人民在公共服務領域的基本物質需求。具體而言，基本公共服務的均等化主要指在提供基本公共服務時應堅持以下原則:第一，在基本公共服務的供給上要有統一的制度;第二，全體公民享受基本公共服務的機會均等、結果大體相同，并尊重社會成員的自由選擇權;第三，要將基本公共服務的差距控制在社會可承受的范圍內;第四，要特別關注困難群體，優先保障弱勢群體的基本公共服務供給。公共服務均等化是緩解社會矛盾、促進社會公平正義的重要途徑，也是構建和諧社會的內在要求。國際經驗表明，當一個國家人均GDP達到1000至3000美元時，就進入了矛盾凸顯期，有可能出現貧富懸殊、失業增多、城鄉差距拉大和社會矛盾加劇等問題。對正處在這樣一個時期的中國來說，人民群眾公共服務需求不斷增長與公共產品和公共服務供給不足以及公共服務的不到位，已成為制約經濟社會協調發展的突出矛盾之一。因此，加快推進公共服務均等化，已經成為我國各級政府促進社會公平公正、維護社會和諧安定的當務之急。

二、我國基本公共服務均等化現狀及原因

(一)我國基本公共服務均等化現狀

近年來我國政府重視經濟和社會的協調發展，對基本公共服務的投入力度很大。但總體而言，地區間、城鄉間、群體間的基本公共服務差距仍在擴大，義務教育、公共衛生、社會保障、基礎設施建設等公共產品和公共服務供給非均等化現象嚴重。

1.基本公共服務供給的地區差異較大

資料來源:劉琳. 西部地區基本公共服務均等化戰略研究[J].廣西經濟管理干部學院學報，2008，(03).

基本公共服務的地區非均等主要表現在我國東西部之間存在著較大的差距。如表1所示，我國西部地區基礎教育、基本醫療和基本社會保障水平都明顯低于東部地區水平和全國總體水平。這種差異的主要原因是由于各地區的經濟水平差距過大直接影響了各地的財政收支能力，致使各地的基本公共服務的供給能力差距過大;而東西部基本公共服務過大的差距，又會造成各地區經濟社會發展的不平衡，這樣就形成惡性循環:富的越富，窮的越窮。

2.基本公共服務供給的城鄉差距明顯。我國城鄉差距不僅反映在經濟發展水平和居民收入方面，更體現在政府提供的基本公共服務方面。目前，我國名義城鄉收入差距為3.3∶1，若考慮義務教育、基本醫療等因素，城鄉實際收入差距已經達到5～6∶l，公共服務因素在城鄉收入差距中的影響為30%～40%左右。以教育為例，據“中國高等教育公平問題的研究”課題組發布的研究結果:農村人口低學歷比例遠遠高于城市人口，城市人口中高學歷人口比例明顯高于農村人口的比例。其中小學及小學以下文化程度的人口占農業人口比重與占非農業人口比重分別是51.5%和16.3%;而本科文化程度人群在農業人口與非農業人口中所占的比例分別是0.02%和5.63%，差距達280多倍。該研究表明，大量的小學及小學以下文化程度的人口集中在農村，而城市高學歷(本科)人口比率高出農業人口幾百倍。

3.基本公共服務供給的貧富差距突出。在很多地區，依然有相當多的低收入居民難以享受到基本的公共服務，最直接的表現是“上學難”、“看病難”、“住房難”等問題。近年來，不斷擴大的收入分配差距一直是政府力圖解決的社會問題，由于基本公共服務的個人承擔費用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，使窮人越來越窮。

資料來源:根據《中國統計年鑒》整理而來，(2007)

表2反映的是2006年城鎮居民按照收入等級人均全年在基本公共服務領域的消費性支出情況，我們可以從表中得知，最低收入戶在基本公共服務方面的消費明顯低于全國總平均數;在公共醫療、教育文化和住房消費方面，人均消費最高收入戶是最低收入戶的5倍、7倍和18倍。

4.基本公共服務的歧視性供給嚴重。這是我國群體間基本公共服務非均等的一個主要表現。當前我國基本公共服務的歧視性供給突出表現在農民、下崗職工、失業人員、民工子弟和農村地區的廣大居民所享受到的公共服務嚴重低于一般水平，特別是低于城市職工享受到的普遍水平。根據受歧視的程度，可以分為“無”和“缺乏”或“不足”和“差”兩個等級，總結如表3所示。(1)城鄉之間，基本公共服務歧視農村地區居民。當前基本公共服務均等化最突出的問題是廣大農村地區的居民享受到的基本公共服務數量最少、層次最低、種類最不齊全，出現了明顯的城鄉公共品供給失衡。

(2)在基本公共服務提供中，體制內歧視體制外就業群體。目前突出問題是體制內外收入差別過大，特別是資源性產業和壟斷企業職工、部分機關單位工作人員、領導干部收入遠遠高于全社會職工平均收入，造成體制內和體制外收入差別過大，引發基本公共服務享受程度不均等。

(3)基本公共服務歧視低收入社會群體。以打工群體、下崗職工、失業人員、國企早退休或被拖欠退休金人員為代表的低收入社會群體由于收入低，在基本醫療、居住環境、食品安全和公共安全等方面享受水平明顯低于社會其他群體。

資料來源:陳海威，田侃.我國基本公共服務均等化問題探討[J].中州學刊，2007，(05).

(二)我國基本公共服務非均等化原因分析

1.公共財政體制尚未完善。我國的財政政策長期以來重經濟建設輕基本公共服務，政府對于經濟活動的直接參與以及政績考核體系中對經濟發展類指標的過度關注導致了政府財政支出向經濟類項目的傾斜，相應的，政府用于基本公共服務領域的支出始終保持在較低的層面，在近幾年更呈現了逐年下降的趨勢。可以說我國的公共財政體制尚未真正建立與完善，沒有形成基本公共服務可持續發展的財政支持體制。加上行政體制改革滯后，行政管理費支出不斷增長，導致公共產品和基本公共服務方面的支出不足且嚴重不均等。

2.各級政府提供公共服務的職能不清。目前，我國各級政府之間的職責劃分不清，不規范，即事權不清。在此情況下，各級政府間事權層層下放，而財權和財力卻層層上收。目前基本公共服務的事權，主要由縣鄉基層財政來承擔，像義務教育、公共衛生、社會保障和福利救濟等支出大都由基層財政負擔。而在許多國家，這些基本公共服務大多由中央和省級財政負擔。另一方面，從財權和財力來看，基層政府沒有稅收立法權，沒有舉債權，也沒有獨立的主體稅種，收入主要依靠共享稅，使其掌控的收入極其有限，而轉移支付又不到位。可見，財力與事權的不匹配是基層財政困難的根本原因，也是基層政府提供公共服務能力不足的關鍵。

3.不同地區的經濟發展水平不一致。我國各地經濟發展不平衡，經濟發展水平差距直接影響了各地的財政收支能力，財政收支能力差異很大，致使財政提供基本公共服務的差距加大。由于各地之間先天的自然、歷史、地理和社會等差異性以及改革后所享有的政策差異性，導致出現經濟增長差異，而且這種差距越來越明顯。據研究資料表明，1980年我國東、中、西部地區人均GDP比是1.80:1.18:l[1]，到2005年擴大為2.66:1.25:1[2]。落后地區經濟基礎薄弱，財政收入增長乏力，勢必會在基本公共服務上財政投入不足，造成基本公共服務水平低。

4.城鄉分割的二元格局尚未消失。城鄉二元經濟體制和城市偏向型的公共服務供給制度，導致了我國城鄉間的公共服務供給的不均等。城鄉公共服務供給的主體分別為政府公共財政和鄉鎮集體財力。在分稅制財政制度下，由于基層政府掌握的財力非常有限，致使鄉村公共服務的供給處于非常低的水平。城市政府財力相對充足，政府將主要公共資源投放在城市，城市居民享受教育、衛生、社保在內的多項公共服務，而廣大農村居民卻沒有享受到經濟發展帶來的好處。

5.財政轉移支付制度不夠合理。我國政府提供的公共服務主要通過財政轉移支付制度來實現。而我國現行財政轉移支付制度還存在著一些問題:一是轉移支付形式過多，相互之間缺乏統一的協調機制。目前我國轉移支付形式過多，且各種形式的轉移支付在均等化的過程中有所交叉，管理混亂;二是稅收返還的制度設計不利于基本公共服務均等化的進行。中央對地方上劃的稅收按基期年如數返還，并逐年遞增，稅收額多的地區得到的返還額多，其財力充裕，而稅收額少的地區得到的返還額少，財力依舊不足;三是稅收返還占一般性轉移支付規模過小，且其制度設計也有待完善之處;四是專項轉移支付規模過大，且運行不規范。以上的幾點原因都致使中央財政調控權、均等化功能過弱，均等化作用有限，難以適應社會主義市場經濟發展和公共財政體制的要求。

三、實現我國公共服務均等化的對策建議

(一)改革和完善公共財政制度

1.完善公共財政體制。應從以經濟建設為主的全能型財政制度向公共財政體制轉變，財政支出結構要進行重大的調整，財政支出要退出長期處于“與民爭利”狀態的競爭性項目，加大對目前比較薄弱的基本公共服務領域的投入。要建立公共服務投入穩步增長機制，優化政府公共支出結構，把有限的公共財政資源優先用于基礎教育、基本醫療和公共衛生、基本社會保障、公共就業服務等基本公共服務領域;建立規范的轉移支付制度，確保全國各地城鄉居民無一例外地真正享有均等化的基本公共服務。

2.完善均等化的轉移支付制度。應當試行縱向轉移與橫向轉移相結合的模式，即在目前以中央財政對地方的縱向轉移為主的同時，試行東部發達省區支援中西部不發達地區的橫向轉移。完善轉移支付形式:第一，取消稅收返還和體制補助;第二，調整財力性轉移支付;第三，科學界定專項轉移支付標準，控制準入條件和規模[3]。

3.進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制。由于目前中央和地方財力與支出責任不對稱，權責不清，直接影響了政府公共服務和效率。因此，要依法規范中央和地方的職能和權限，科學界定各級政府的基本公共服務支出責任;要按照財力和事權相匹配的原則，適當調整和規范中央和地方的收入劃分。

(二)加快服務型政府的建設

這是實現基本公共服務均等化的關鍵所在。我國基本公共服務供給的缺乏與政府自身管理方面“缺位”、“越位”有關。“位”定在哪里?應該鎖定在“服務型政府”。因此，第一，政府職能要做重大調整或轉變。把“經濟管制型”政府轉變為“公共服務型”政府，建立一套完整的基本公共服務均等化的考核體系，在此基礎上強化中央對地方政府關于公共服務的行政問責制;第二，改革審批體制。尋求“釜底抽薪”式的制度安排，徹底清理、減少、規范行政審批項目;第三，推進政府機構改革。逐步解決層次過多的問題;第四，推進與政府機構緊密相關的社會事業單位改革。把事業機構改革置于整個公共服務體制建設的框架下統籌設計、安排，通過回歸事業單位公共服務本職，發揮基本社會功能，逐步達到完善公共服務體系的目的。

(三)健全惠及全民的基本公共服務體系

在我國現階段，必須從兩方面入手逐步建立惠及全民的基本公共服務體系:一是不斷增加基本公共服務的總量，向社會提供更多更好的基本公共服務;二是優化基本公共服務的結構和布局，提高基本公共服務供給水平和均等化程度。政府要堅持“政府主導，增加覆蓋，注重公平，提高效率”的原則，在保證最低生活保障、就業、基本醫療、義務教育的基礎上，以保護貧弱者為重點，注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，努力實現基本公共服務均等化。

(四)完善城鄉協調發展制度

1.加快建立有利于改變城鄉二元結構的體制機制。基本公共服務均等化最突出的問題是機會不均等，尤其是城鄉分割的體制使廣大農民和進城的農民工沒有享受到應有的“國民待遇”。為此，需要加快建立有利于改變城鄉二元結構的體制:一方面，繼續推進城鎮化進程，加快勞動力向城市轉移的步伐，并解決農民工的身份問題;另一方面，政府應把基礎設施和社會事業發展的重點轉向農村，逐步加大對農村基本公共服務的投入。

2.建立城鄉一體化的公共服務供給機制。要盡快消除實現城鄉公共服務均等化的體制和制度障礙，從根本上改變公共服務城鄉二元供給制度，需建立城鄉統籌的公共服務供給制度。按照公共服務均等化原則，向農村和城市居民提供均等的公共產品和服務，改變農村公共產品主要由農民自己供給、城市公共產品則由政府負擔的不合理現狀，逐步實現公共服務均等化。

(五)加快收入分配制度改革

要實現基本公共服務均等化，還需要在收入分配體制方面進行改革，具體思路:即“提低(保障并提高低收入者收入水平)”、“擴中(擴大中等收入比重)”、“控高(調控過高收入)”、“打非(打擊并取締非法收入)”。在此基礎上，通過“緩解”—“遏止”—“縮小”這樣一個漸進的過程，使收入差距擴大的趨勢得到根本性“扭轉”。這樣做可以緩解社會成員在獲取服務上的“流動性(貨幣)約束”，從而減輕政府實施基本公共服務均等化的壓力[4]。

(六)加快基本公共服務均等化的法治體系建設

首先，規范基本公共服務均等化的制度架構，確保廣大人民群眾在享有基本公共服務方面權利平等;其次，規范基本公共服務均等化的財政投入體制，從財政投入上確保廣大人民群眾在享有基本公共服務方面資源均等;再次，規范基本公共服務均等化的決策參與機制，從決策參與上確保廣大人民群眾在享有基本公共服務方面機會均等;最后，規范基本公共服務均等化的資源配置機制，從資源配置上確保廣大人民群眾在享有基本公共服務方面效果均等。

參考文獻:

[1]胡聯合，胡鞍鋼.我國地區間收入差距的兩極化趨勢[J].社會觀察，2005(6).

[2]財政部.地方財政分析資料，2005.

[3]安體富，任強.公共服務均等化:理論 問題與對策[J].財貿經濟，2007(8).

[4]常修澤.中國現階段基本公共服務均等化研究[J].中共天津市委黨校學報，2007(2).