淺談地方政府投融資平臺現狀及對策

[摘 要] 在經歷了2009年的信貸大潮和“4萬億”的投資刺激之后，2010年初，一場規范和排查地方融資平臺風險的行動日期而至。2010年1月19日，在國務院第四次全體會議上，國務院總理溫家寶公開提出把“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”列入今年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。地方融資平臺是否合理規范是關系到地方經濟建設能否順利進行的重要問題。文章就我國地方政府融資平臺的現狀進行了論述，并且結合地方融資平臺存在的風險提出了相應的對策。

[關鍵詞] 地方政府 投融資平臺 貸款風險

一、地方政府投融資平臺存在的必要性

所謂地方政府投融資平臺，實際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等不同類型的公司。這些公司通過劃撥土地等資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設、公用事業等項目之中。地方政府投融資平臺的建立是經濟發展的必然要求。地方政府投融資平臺的作用是為地方建設籌集發展的資金，主要用于提供公共品和準公共產品。建立地方政府投融資平臺的現實原因在于公共財政的有限性，由于地方基礎設施的建設一般需要巨大的投資，僅僅依靠公共財政投資無法滿足需要。因此，建立地方政府投融資平臺具有必要性。 首先，從融資用途來看，地方政府投融資平臺代表政府提供公共產品和準公共產品，以解決“市場失靈”，它能夠突破經濟建設中資金不足的“瓶頸”，在政府的指導之下，完成項目的融資、建設乃至經營，為我國很多項目建設提供了便利的途徑。其次，從償債來源來看，地方政府投融資平臺一般是以地方財政作為償債擔保，盡管修建基礎設施和社會公益項目所形成的都是非經營性資產，在融資平臺內部無法形成償債來源，但是地方市政設施和投資環境改善后，周邊土地的增值收入和招商引資帶來的地方財政增收可以作為償債來源。最后，全球金融危機爆發以后，地方政府投融資平臺在促進經濟增長中也發揮了十分重要的作用。在高速信貸投放的主體中，地方政府的投融資平臺是最為活躍和最為引人注目，地方投融資平臺通過大規模貸款推動城市化建設，迅速啟動內需和扭轉經濟過快下滑趨勢，其積極作用應當肯定。

二、地方政府投融資平臺的現存問題

為了應對全球金融危機，提振市場信心，中央政府于2008年11月提出了“4萬億”的振興投資規劃，按照計劃，在這4萬億元的投資中，中央財政將承擔其中的1.18萬億元，而剩余的2.82萬億元則需要由地方財政來承擔。雖然上述計劃有力地推動了中國經濟率先走出低谷，卻帶來一個極為現實的問題:如此巨大的投資，其資金來源何處?根據一般的基礎設施投資測算，銀行信貸大致占總投資金額的50%一70%左右。如果按平均水平60%從銀行信貸融資計算，仍會存在1.12萬億元的資金缺口。根據國家發改委測算，2009年地方政府須為中央投資項目提供配套資金約6000億元人民幣，而目前靠地方政府自身僅能提不共一半左右的資金，資金缺口近3000億元。在這種情況下，地方政府不得不加大融資力度，大量建立融資平臺。但是由于融資平臺過多、資金來源單一化、負債過度所帶來的風險應該引起我們的高度重視。

1.融資平臺過多，融資規模過大。截至2009年10月，全國有8000家以上的地方政府投融資平臺，其中70%以上為縣區級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負債總計為1萬多億元，到2009年，銀行貸款余額超過6萬億元。2009年銀監會的調研數據顯示，在09年新增信貸中，有超過60%投向了各種類型的地方政府融資平臺公司。由于融資平臺過多，融資額度過大，必然會出現違規擔保，管理不規范，存在還款風險，同時，如此大的融資額度也會出現資金沒有相對應的項目等問題。

2.地方政府投融資平臺的融金來源過度單一。政府投融資平臺的融資來源過度集中于銀行。融資來源過度依賴于銀行會導致資本成本剛性化。銀行為承擔對企業貸款的主渠道作用，在自身資產負債比例嚴重失調的情況下，不得不用高成本融通資金，以滿足地方經濟發展的資金需求。融資渠道單一化導致融資風險最大化。由于融資渠道單一化，當企業經營不善時，到期不能還本付息的風險必然導致企業變賣資產以至破產，企業難以借助改善融資結構分散和轉移風險負擔。實際上企業風險已轉化為銀行負擔，這不僅弱化了企業融資的風險感，使企業缺乏進行融資風險結構調整的內在動力，而且使銀行成為融資風險的承擔者，阻礙銀行的商業化進程。

3.過度負債現象普遍存在。從2009年中報的數據來看，工行、建行、中行、交行等上市銀行人民幣貸款余額總額約為18.9萬億元，占貸款余額總量的57%左右。根據上市公司報表推算全部貸款與政府融資平臺直接相關的水利環境以及公共設施貸款規模約為3.8萬億元，部分和政府融資平臺相關的交通運輸物流、電力燃氣水務等公用事業合計為8.8萬億元。并且，地方政府投融資平臺是各類金融機構普遍追逐的目標，中小金融機構由于在大項目、省級平臺項目上的信貸優勢不足，于是在09年的下半年普遍加大對縣級政府的授信投放，這種信貸結構很容易放大銀行體系風險。上述現象意味著地方政府在過度負債壓力下有可能出現償債困境和違約現象，一部分貸款最終將有可能成為銀行的不良資產。之所以我們目前還沒有看到這種風險變為現實，是因為地方政府投融資平臺的貸款期限一般比較長，地方政府的財政收入來源暫時沒有出現問題，這種風險不會很快暴露。

三、應對地方政府投融資平臺存在風險的對策

針對以上地方政府投融資平臺在融資過程中存在的風險，迫切需要建立相應的融資約束機制，以規范地方政府投融資平臺的建設，加強對資金的管理力度，防控地方政府融資平臺貸款風險。

1.面對目前我國西方政府投融資平臺過多，融資額過大，資金用途管理不規范的情況，要根據需要適當壓縮投融資平臺數量，并且，銀監會應要求銀行機構對存量融資平臺貸款逐筆梳理，所有平臺貸款必須打開，按項目逐個評審，包括報批手續，環評結果，用地審批，項目資本金以及擔保落實情況等，對項目不合規，手續不齊全，風險緩釋不足等有瑕疵的存量貸款及時采取有效資產保全和補救措施，無法補救的堅決收回該項貸款。同時，對平臺公司貸款“項目包”逐項開包檢查，一旦發現貸款資金沒有對應相應的項目，原則上也應該收回該筆貸款。這就要求地方政府投融資平臺要使其財務狀況透明化，以保證每筆融金的來源和去向清晰明了，這樣也化解了大規模的融資來帶的管理不規范的風險。

2.為解決地方政府投融資平臺的融金來源單一的問題，應該加強融資渠道的建設，使融資渠道多樣化。使來自銀行系統的融資額與其他渠道的融資額大致持平。如果地方政府投融資平臺下面有上市公司，可以考慮多利用資本市場，進行定向增發或者配股，或以平臺下面的公司作為主體，在中央給定范圍內發行公司債或企業債，通過評級、承銷以及發債的擔保，使得若干部門對平臺公司同時負起監管責任。另外，地方政府投融資平臺還可以通過信托方式、股權融資方式、產權交易方式等多渠道募集資金。上述舉措，不僅能最大限度地降低政府融資平臺風險，而且往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴格的自我約束，促進了項目投融資行為的規范化。

3.為了規避高負債帶來的還債風險，銀行和政府兩方都要做出相應的對策。銀行應重點考慮政府信用好及實力較強的政府融資平臺，選擇具有明確財政補貼、確定的土地出讓收益返回機制、獲得的經營特許權等等的平臺公司。在項目選擇上，重點關注能夠產生現金流、能夠自求平衡的項目。建立項目監管制，監控信貸資金流向。建立銀行間溝通機制，共同防范貸款風險。一個政府投融資平臺往往同時與多家銀行有業務往來，銀行之間缺乏溝通機制，不能全面了解企業狀況。因此，各個銀行之間應加強溝通和聯系，共同防范地方政府融資平臺授信和業務風險。地方政府也要對融資項目進行充分的可行性研究，確?；貓舐瘦^高的項目才可以融得資金。對于那些有良好社會回報，但經營回報不足的大項目，還可以考慮用地方財政收入直接補貼。同時，地方政府還要針對自己的財務狀況做到“量入為出”， 防止財政風險和金融風險的發生。

四、結束語

地方政府作為區域財政政策的執行和落實者，在國家擴大內需，加大地方基礎建設的過程中，通過建立有效的投融資平臺突破資金短缺問題，推動地方經濟的繁榮和發展，成為當前地方政府共同的需要。但是應該看到地方政府投融資平臺現存的各種問題以及潛在的風險，把溫家寶總理在今年“兩會”政府工作報告中提出的“切實加強政府性債務管理，增強內外部約束力，有效防范和化解潛在的財政風險”的工作要求作為地方政府投融資平臺建設的最高指示，以保證我國地方政府投融資平臺在以后的經濟發展中起到更重要的作用。

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