地方政府最低生活保障績效評價指標體系研究

[摘 要]建立一套科學的績效評價體系，對新形勢下地方政府做好最低生活保障工作，發揮社會安全網的作用，起著至關重要的作用。本文設計了地方政府最低生活保障績效評價指標體系，并對其在實踐中的運用提出了一些看法。地方政府最低生活保障績效可以通過績效評價定量指標體系和定性指標體系來反映。定量指標體系從客觀的角度上反映地方政府最低生活保障績效程度，定性指標體系是用主觀指標體系來反映人們對地方政府最低生活保障的評價。我們可以將定量指標評價值和定性指標評價值進行比較分析，找出評價差距的原因，地方政府及時對最低生活保障的具體政策措施、財政投入、動態管理的思路進行改進、校正。

[關鍵詞]最低生活保障 政府績效 定量指標 定性指標

一、問題的提出

最低生活保障，是社會保障的“最后一道防線”，是社會保障制度中的重要組成部分，承擔著為社會成員提供最基本的生活保障的任務，發揮社會安全網的作用，并體現了政府承擔的基本社會保障的責任。地方政府直接負責最低生活保障的具體工作，在最低生活保障中發揮著不可替代的重要作用。在社會轉型的重要時期，尤其在世界金融危機的影響下，做好新形勢下的最低生活保障工作，已經顯得十分緊迫而重要。如何做好最低生活保障工作，使其全面、協調和可持續發展，實踐證明，只有建立一套科學的績效評價機制，才能有效促進這一目標的有效實現。

地方政府最低生活保障績效評價是指運用科學、規范的評價方法，依據公平與效率等原則，按照統一的評價指標和標準，對最低生活保障運行過程及其效果進行科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判，并通過績效評價找出地方政府最低生活保障決策和執行中的問題以及提出改進的方向，促使地方政府及時調整最低生活保障政策，調整資源的配置，優化最低生活保障工作。

目前，國內外學術界對政府績效評價有不少相關研究，并且已經相對成熟，但具體反映我國地方政府最低生活保障績效評價的理論研究，定性分析較多，定量分析較少，績效評估指標體系相對薄弱。鑒于此，本文試圖構建一個比較完整、合理的地方政府最低生活保障績效評估指標體系。

二、地方政府最低生活保障績效評價指標體系

根據政府社會保障績效評估的特點，績效評估指標體系可以分成定量指標體系模塊和定性指標體系模塊，兩者相互結合完成績效評價。

1.定量指標體系

定量指標指通過對收集的數據進行計算分析，以數量結果來說明評價對象的情況，包括基本指標和個性指標。基本指標是被廣泛應用在綜合性績效評價以及最低生活保障項目績效評價的指標，包括絕對貧困人口減少率、應保盡保率、應退盡退率、錯保率等。個性指標是在確定具體評價對象后，通過了解、收集相關信息、資料，結合評價對象不同特點和最低生活保障具體目標來設置的特定指標，可以劃分為財政投入指標、低保金發放指標、低保管理指標三大類指標。見表1。

表1地方政府最低生活保障績效評價定量指標體系

一級指標二級指標變量標識權重標準值實際值評價值

基本指標絕對貧困人口減少率X1≥1%

應保盡保率X2100%

應退盡退率X3100%

錯保率X4≤0.1%

財政投入指標地方政府財政投入率X5100%

資金按時到達率X6100%

最低生活保障金發放指標資金按時發放率X7100%

資金足額發放率X8100%

資金銀行發放率X9100%

最低生活保障管理指標家庭收入準確核算率X10100%

管理違規違章率X11≤0.1%

信息化管理普及率X12100%

(1)基本指標

基本指標主要評價最低生活保障績效的共性方面，它是每個評價對象都必須采用的指標。由絕對貧困人口減少率、應保盡保率、應退盡退率、錯保率等四項指標構成。

①絕對貧困人口減少率(X1)。這項指標反映各貧困人口地區在評價年度內減少絕對貧困人口的進度情況。以政府統計部門公布的數據為準計算各地區評價年度減少絕對貧困人口比例。近幾年專家測算我國貧困人口減少率的正常值應超過1%，因而可以將該項指標評估標準值確定為1%。

絕對貧困人口減少率=評價年度絕對貧困人口實際減少數量/上年底絕對貧困人口數量×100%

②應保盡保率(X2):這項指標反映按照最低生活保障有關規定，地方政府是否將符合低保條件的人員全部并及時地納入最低生活保障范圍。該項指標反映政府貧困救助的覆蓋面，理論上的低保人口應保盡保率應為100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

應保盡保率=評價年度得到最低生活保障人數/調查樣本數×100%

③應退盡退率(X3):按照最低生活保障有關規定，原有的最低生活保障對象生活狀況好轉，收入超過最低生活保障線的就不符合最低生活保障條件，這樣的人員就應當清退出最低生活保障范圍。應退盡退率就是反映應當退出最低生活保障的人員，是否全部并及時地退出最低生活保障范圍。該項指標反映政府貧困救助的準確性和動態管理狀況，理論上的應退盡退率為100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

應退盡退率=評價年度退出最低生活保障人數/上年底清查出的收入超過最低生活保障標準的最低生活保障人數×100%

④錯保率(X4):這項指標反映在最低生活保障管理過程中，有無將不符合保障條件的人員納入最低生活保障和人為提高補助標準的情況。理論上的應退盡退率為0.1%，因而可以將該項指標評估標準值確定為0.1%。該指標是逆向指標。

錯保率=家庭人均收入高于保障標準但享受了低保待遇的人數/調查樣本數×100%

(2)個性指標

個性指標是在確定具體評價對象后，通過了解、收集相關信息、資料，結合評價對象不同特點和最低生活保障具體目標來設置的特定指標，可以劃分為財政投入指標、最低生活保障金發放指標、最低生活保障管理指標三大類指標。

①反映地方政府政府最低生活保障財政投入的績效評估指標

a 地方財政投入率(X5):這項指標反映地方財政對低保工作的資金投入程度。理論上的地方財政投入率為100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

地方財政投入率=地方財政當年實際投入資金/地方財政當年應投入資金×100%

b 資金按時到達率(X6):這項指標反映地方財政實際投入的低保資金的及時性。理論上的資金按時到達率為100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

資金按時到達率=地方財政當期撥入最低生活保障專項賬戶資金總數/地方財政當期應撥入最低生活保障專項賬戶資金總數×100%。

②反映地方政府最低生活保障金發放的績效評估指標

a 資金按時發放率(X7):這項指標反映保障金發放給最低生活保障對象是否及時，每月最低生活保障金是否按規定日期發放到低保對象手中或劃撥到個人賬戶。理論上的資金按時發放率為100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

資金按時發放率=全年按時發放的最低生活保障資金總數/全年應發放的最低生活保障資金總數×100%

b 資金足額發放率(X8):這項指標反映地方政府是否按照標準將最低生活保障金足額發放給最低生活保障對象，每月低保金是否按規定日期足額發放到低保對象手中或劃撥到個人賬戶。理論上的資金足額發放率為100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

資金足額發放率=全年實際發放的資金/全年發放資金總數×100%。

c 資金銀行發放率(X9):這項指標反映最低生活保障資金社會化發放程度。理論上的低保資金銀行發放率為100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

資金銀行發放率=全年通過銀行等金融機構發放最低生活保障資金數額/全年發放最低生活保障資金總數×100%。

③反映地方政府最低生活保障管理的績效評估指標

a 家庭收入準確核算率(X10):這項指標反映地方政府在最低生活保障對象審批、管理過程中，是否按規定定期、逐戶對申請享受最低生活保障待遇和已經享受最低生活保障待遇的家庭進行收入核實。理論上的家庭收入準確核算率為100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

家庭收入準確核算率=調查核實家庭收入準確核算的數量/調查樣本數×100%

b 管理違規違章率(X11):這項指標反映在資金核算、財務管理、機構及人員設置等方面，地方政府的管理是否符合法律、法規和有關制度的規定，不符合規定即為違規違章。理論上的管理違規違章率為0.1，因而可以將該項指標評估標準值確定為0.1。該指標是逆向指標。

管理違規違章率=低保管理違規違章的數量/調查樣本數×100%

c 信息化管理普及率(X12):這項指標反映最低生活保障管理的現代化程度。理論上的信息化管理普及率為100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

信息化管理普及率=信息化管理普及地區的數量/調查樣本數×100%

(3)評價指標權重、標準值、評價值的確定

對各類、各項指標權重可以采取平均化的方法，也可以按照指標的重要性來確定。在本指標體系確定權重時，遵循這樣的思路:首先按照指標的重要性來確定。其次，在有的指標重要性差別不大時盡量采取將同一級指標權重平均化的辦法。

標準值確定采取三種方式:首先，根據國際國內公認的標準為標準值;其次，根據國內平均標準作為標準值;最后將某一指標理論上的標準值作為標準值。

對于每個定量指標評價值可以采用指數法來確定。

正向指標評價值=某指標的實際值/該指標的標準值

逆向指標評價值=某指標的標準值/該指標的實際值

對于地方政府最低生活保障績效的總體評價值，可以采用綜合評價方法。表1中的每個二級評估指標都從不同的側面反映地方政府最低生活保障績效狀況。但要反映地方政府最低生活保障績效的總體狀況，就需要對上述評估指標進行綜合評價。可以采用多目標線性加權函數法，即常用的綜合評分法，其函數公式為:

AL=∑(Bj×Wj)

Y=∑(AL×QL)

上式中，AL是某一級評估指標的評價值，Bj是某二級評估指標的評價值，Wj是某二級評估指標在層次下的權數;Y是總評估指標的評價值，QL是某一級評估指標在層次下的權數。

2. 定性指標體系

定量指標體系從客觀的角度上反映地方政府最低生活保障績效程度，定性指標體系是用主觀指標體系來反映人們對地方政府最低生活保障的評價。

定性評估指標體系可以根據表1中的4個一級指標、12個二級指標設置評價表，對地方政府最低生活保障工作的滿意度進行主觀評估。定性指標的設定可從以下方面取得判斷基礎或依據:第一，問卷測試。對于一些涉及公眾滿意度、應達到的目標指標，通過公眾評價的方式建立定性標準。調查時可以對每項指標量化成很滿意、滿意、基本滿意、不太滿意、非常不滿意五個層次，每個層次系數可以分別以100、80、60、40、20計量，以此來計量各分類指標和總體指標的公眾滿意度。定性指標評價值的計算，可以將公眾評價表評價結果按照一定分值加權平均進行計量。第二，專家評價。專家根據經驗，綜合當前社會經濟發展形勢，及以前年度同類項目的評價，對該項指標績效做出評價。第三，橫向比較。綜合比較同級地方政府最低生活保障績效作出評價。第四，“一票否決”法。通常運用在地方政府最低生活保障違法違規時，評價采取“一票否決”法，確認該地方政府最低生活保障績效為最差。

定性指標設定通常是上述四種方法的綜合運用，采取模糊學的隸屬因子賦予法對不同的等級賦予相應的等級參數，形成若干個從高到低有檔次的評語。

三、定量指標評價值與定性指標評價值的比較

在研究最低生活保障評價指標體系時，定量指標評價值和定性指標評價值是分別計算并得出結果的，而沒有將兩者設置權數合并計算總的績效評估結果。這樣做主要是考慮到定量評價指標數據來自于統計調查資料，是政府最低生活保障績效的客觀反映，而定性指標評價值由主觀判斷得到，其指標值或多或少受到個體的主觀因素影響，存在隨機性和不可控性，會對政府最低生活保障績效評估的整體結果產生較大的影響。

鑒于上述原因，我們可以將定量指標評價值和定性指標評價值進行比較分析。在比較過程中，一般會出現兩者不一致的情況，我們必須對存在的差距進行分析，找出評價差距的原因，政府及時對最低生活保障的具體政策措施、財政投入、動態管理的思路進行改進、校正。由于最低生活保障對象對地方政府的保障要求不斷提高，因而定性指標評價值一般會低于定量指標評價值。但是，一旦政府最低生活保障績效定量指標評價值、定性指標評價值都同時達到一個臨界點時，則反映政府最低生活保障已經失去其應有的功能，已經不能被公眾所認同。

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