地方政府投融資運作視角淺析

[摘 要]通過案例分析和文獻檢索，文章對改革開放后地方政府依托開發區平臺占用資源創造社會財富的內在機理進行了研究，解析了開發區如何通過投融資運作實現資源、資產、財產、資本、財富的轉換。文章闡述了開發區建設、經營、投融資的本質及運作機制，認為開發區投融資在善于占用資源的同時，也必須遵循客觀規律，既要善于拓寬渠道、用好多種方式，更要創新思路、打通資本市場財富通道。

[關鍵詞]地方政府 投融資 運作

回首改革開放三十年，開發區以“三為主、一致力”為指針，基礎設施先行、集聚二產、帶動三產的開發建設思路非常明晰:通過招商引資迅速集聚產業化項目，打造產業高地的模式，集聚人流、物流和資金流;在此基礎上進行人居和商業配套，迅速形成現代化工業區，進而再完善園區居住和商業配套，經營城市打造新城區。部分先進開發區還打通了資本市場通道，通過直接融資(IPO、企業債、公司債)方式募集區域發展資金。地方政府、企業和居民共同見證、分享了開發區經由產業集聚和土地溢價所形成的財富效應。

本文旨在通過揭示開發區財富路線圖:資源→資產→財產→資本→財富(見下表)，從土地和投融資兩個維度解析開發區政府投融資運作。當然，從特定的開發區主體來看，出于分期開發等現實選擇，以及外部形勢變化等因素，前述路線圖并非嚴格順序遞進的，會出現并行、跨越甚至倒退。

階段

內容資源→資產資產→財產財產→資本資本→財富

開發建設使命為企業構建平臺為開發匯聚財力為區域謀求福祉為社會創造財富

土地維度占用確權資本化社會化

投融資維度依托政府信用放大政府信用依托政府政策支持完全市場化配置

1、貸款政策性銀行貸款為主商業性銀行貸款為主通過土地資本化，將土地房產溢價、派生收益轉化為居民股權分紅，從特定區域范圍、財務角度看兼有貸款和自籌雙重屬性獲取全社會資源，為全社會創造財富

基礎設施成片開發貸款為支撐，短期流動資金貸款為輔助基礎設施項目貸款、土地房產抵押貸款、土地儲備貸款等多種融資方式

2、自籌土地批租、財產轉讓

3、其他園區引進企業自主投入，企業法人財產規模裂變式增長，多元主體開始介入園區綜合環境投入在繼續投資完善、優化、提升園區綜合環境進程中，政府引導、多元投入、市場運作、良性競爭格局形成

一、路線圖解析

1. 資源→資產:資源占用能力是決定招商引資競爭優勢的關鍵

在該階段，開發建設水平的差異主要體現在對以土地為核心的經濟資源的占用和開發上，基礎設施水平在很大程度上決定了招商引資的項目歸屬。由于財政實力弱小、直接融資渠道不暢，而短期流動資金貸款又無法滿足大規模、高水平基礎設施建設資金需求，依托政府信用向政策性銀行舉債支撐成片滾動開發就成為順理成章的選擇。環境迅速美化、產業開始集聚的同時，政府開發建設平臺公司(以下簡稱“政府開發公司”)資產規模呈現裂變式增長，但資產欄增加的是征地拆遷、土地平整和以“九通一平”為標準的高強度基礎設施投入，銀行貸款經由政府投資轉化沉淀為開發公司帳面會計意義上的資產。

2. 資產→財產:資產運作水平是決定開發區可持續發展能力的關鍵

在該階段，開發區的使命是為開發匯聚財力:一是完善用地手續和土地、房產資產權證，將政府開發公司賬面資產盤活為法律意義上的財產，通過確權、評估和包裝策劃，運用項目貸款、抵押貸款、土地儲備貸款等方式，放大融資能力、延長融資期限;二是突出土地經營，通過有計劃的推出土地、取得批租收入，再由政府以回購基礎設施或增加注冊資本方式，將土地批租收入注入政府開發公司，從根本上解決政府開發公司資金來源單一問題，而優化后的資產結構則可進一步拓寬融資空間。

3. 財產→資本:財產運作水平是開發區增強開發建設輻射力的關鍵

在該階段，開發區的使命拓展為區域謀求福祉，經由財產資本化，即將部分產權清晰無礙的土地、房產投資入股并量化到居民個人，以拓寬居民收入渠道，伴隨開發區發展壯大，逐步提升股權分紅在居民收入中的占比。土地入股涉及法律障礙的，則可通過土地合作社等變通操作。

4. 資本→財富:資本運作能力是決定開發區開發水平和層次的關鍵

在該階段，開發區實現蛻變和質的飛躍，肩負起為全社會創造財富的更高使命。具體路徑就是通過IPO、發行債券(企業債、公司債)等直接融資方式，一方面可以從根本上打通開發區和資本市場間的資金通道，開發區可以源源不斷地獲取社會資金，另一方面，開發區成為面向全社會的財富創造者，待開發區板塊形成較大規模后，全社會都可以通過資本市場分享開發區(不限于某特定開發區)的財富效應。

二、案例解析

1. 資源→資產:蘇州工業園國資和國企超強的資源占用能力成為支撐園區發展的主要動力之一。

作為名揚世界的高新技術產品跨國研發、制造基地和“全國水平最高、競爭力最強園區”，——蘇州工業園匯集了3000多家外資企業、11000多家內資企業、形成了半導體、光電、汽車及航空零部件等三大高新技術產業集群，每年創造的IT和IC產值分別約占全國的3%和16%。十幾年來，園區累計投入300多億元，基本完成70平方公里合作區主要基礎設施開發。在國資帶動下，環金雞湖中央商務區、陽澄湖生態旅游度假區、獨墅湖科教創新區“三大服務板塊”已初具規模;以圓融、商旅、地產、建屋、置地、酒店、科文等商業開發為主的國有企業，近年來成功打造了時代廣場、李公堤、摩天輪、國際大廈、湖濱新天地、金雞湖大酒店、高爾夫球場、科技文化藝術中心等園區地標性建筑及新城閃亮名片。

蘇州工業園區國資和國企超強的資源占用能力、使用效率和收益能力，使國有經濟和國有企業在園區發展中一直扮演著“排頭兵”角色，成為政府掌控的國有資源、開發抓手、融資平臺，是巨額投資背后真正的推手，也是許多城市和許多開發區可以學習卻無法復制、可以模仿卻無法超越的“公開秘密”。

2. 資產→財產:浦東新區所創造的“土地空轉”模式迅速籌集到開發建設所需資金，成為經營城市之濫觴。

在1990年開放之初，浦東發展所面臨的最大難題就是資金嚴重缺乏。為破解資金困局，浦東創造了“空轉啟動，滾動開發”的土地開發模式:由政府部門按照土地出讓價向開發公司開出支票，作為政府對企業的注冊資本投入;開發公司隨即將此支票背書后，作為土地出讓金支付，上交給土地管理部門，并簽訂土地使用權出讓合同;土地管理部門出讓土地使用權后，再將從開發公司得到的出讓金(支票)收入上繳財政部門。當時浦東新區政府組建成立陸家嘴、金橋、外高橋、張江四大開發公司，作為新區土地開發主體，由其根據區域功能性質編制規劃，劃分地塊，將“生地”轉化為“熟地”進入土地二級市場，并運用轉讓的收入進行再投入、再轉讓，直到區域建成。由此浦東帶來的巨大了財政收入。據統計，截至2001年土地空轉制度基本結束時，浦東共計空轉出讓土地88.6平方公里，占同時期土地出讓總面積近80%;政府實現資本投入61億元，并通過開發公司吸納200多億元土地合資開發資金和120多億元土地轉讓收入;此外吸引800多家中外資房地產公司400多億元的房地產開發資金。

浦東新區“土地空轉，滾動開發”主要意義在于使土地資源以國家資本形式轉化為國有開發公司最重要的公司財產，使之可憑借土地，以地合資、以地集股、以地融資、以地招商，成功破解了資金困局，國有開發公司也實現了自我積累、自我發展。這也成為時下經營城市之濫觴。時下依托于土地的基礎設施項目貸款、(房產、土地)抵押貸款、土地儲備貸款等方式，可視為“土地空轉”模式的升級換代，而且還將與時俱進，演化出新的融資方式。

3. 財產→資本:無錫新區通過新型富民合作社，使失地農民也發資本財，分享工業化、城鎮化的成果。

新安街道是無錫新區的一個重要板塊，其中心任務是開發建設太湖國際科技園。按照規劃，在短短幾年之內，新安8000多戶、2萬多農民都將集中居住到新型社區——新安花苑，安置房需求總量200多萬平方米，拆遷農戶平均能得到2.5套(250平方米)安置住房。居住條件得到極大改善的同時，也出現了富余住房。但從實際情況來看，普通住房出租存在以下兩方面問題:一是，新的科技園中“白領”替換了原工業園區的大部分“藍領”，富余住房滿足不了“白領”需求;二是農民一家一戶分散出租，不利于對外來人員的管理和服務，影響人居環境和社區和諧。而且，目前各地使用的征地補償計算方式為“產值倍數法”，沒有考慮土地對農民所具有的生產資料和社會保障的雙重功能，忽視了土地的潛在收益，往往導致土地征用價格偏低，容易形成社會矛盾。

在這種情況下，新安富民合作社接受和組織被拆遷農民以富余的安置房權折價入股組成合作社，投資建造、購置和經營政府為其優先規劃引導的公寓樓、社區超市鄰里中心、服務業設施等，所獲經營收益和增值收益按股權分配。

房權換股權的好處有:實現了對失地農民補償方式的創新，以現代工商業生產資料經營代替了過去利用土地生產資料生產;實現了對失地農民的補償既保值又增值的目的，保障了失地農民的財產性收入，增加了“新市民”收入新途徑;實現了集約節約利用土地資源，節約的土地可以更多地用于其他優質資產的開發建設;實現了資金的放大效應，房權換股權會大大減少安置房建設和相應配套設施投入，節約了資金機會成本;實現了政府和居民和諧雙贏，房權換股權直接縮短安置建設周期，顯著減輕安置壓力，并將通過政府和居民的合作共建，加快發展步伐。

土地是農民最重要的生產資料，也是基本的生活保障來源。在工業化、城鎮化過程中，從政策上和制度上研究和探索如何讓失地農民獲得新的生產資料，切實維護好被征地農民的利益，是擺在各級各個開發區面前的一個共同課題。無錫新區通過創新投融資思路、設立新型富民合作社的嘗試，值得借鑒和推廣，同時也需加強規范引導和政策扶持，并健全完善相關運行機制。

4. 資本→財富:浦東四大國資開發集團土地，利用資本市場，充分發揮一級開發商作用并不斷提升開發層次。

對于開發區來說，開發建設和投融資的主力軍是地方政府專門設立的區域開發類公司，主要功能在于平整土地，然后出售土地而獲得主營業務收入，這類公司即所謂政府開發建設平臺公司，也稱為土地一級開發商。作為浦東標志性的四大開發區，金橋、外高橋、張江和陸家嘴，分別由四大國有集團開發公司進行運營，各集團分別下設一個股份有限公司，即目前在A股等上市的浦東金橋、陸家嘴、張江高科和外高橋，四大國資開發公司成立之目的就是集中助力浦東區域開發。而浦東建設則承擔了浦東大部分基礎設施建設任務。借助于“資本魔方”，浦東匯聚了大量社會資本，經濟被激活，城市建設和交通設施得到前所未有的發展，社會財富也爆發性增加。

簡而言之，開發區投融資工作的水平和層次的差異最終將集中體現在資本運作上，先進開發區的資本運作水平，或體現在政府平臺公司本身，或體現在園區企業，而浦東作為最頂級的開發區則是全方位領先于各級各類開發區。近幾年來，土地一級開發商(上市公司)表現出向兩大方向轉型的趨勢，一是即從一級土地開發向二級土地開發轉型，步入商品房開發，較為典型的有蘇州高新、津濱發展等;二是從招商引資功能向高新技術孵化器轉移或者向工業房地產商轉型，比如張江高科、海泰發展、空港股份等。把握趨勢，順應趨勢，對開發區提升資本運作水平是非常重要的。

三、對策建議

馬克思在《資本論》中指出:“勞動和土地，是財富兩個原始的形成要素。”威廉#8226;配第則表述為:“土地是財富之母，勞動是財富之父。”因此，從本質上講，區域間競爭力的差異，最終體現在土地和勞動的結合程度以及結合效率。開發區的開發建設和經營，實質是依托土地資源、以投融資為手段、匯聚資金作為紐帶，實現勞動力向經濟學意義上勞動的轉換，并最終實現區域范圍內資源向財富的轉換升級，相對于單個投資項目而言，這是一種更高層面、更廣范圍的投融資。

1. 要善于占用資源，營造一流投資環境

在土地和勞動結合過程中，作為工業血液的資本必不可少。對于土地和勞動具有整合能力的產業資本，是發展中國家最為稀缺的資源之一，因此，區域之間特別是開發區之間，競爭首先集中于招商引資領域。如果說全球化、國際化的趨勢不會停步，那么改革開放不會停步，開發區之間招商引資的競爭也不會停步。這就要求開發區在初始開發階段，投融資工作要著力于投，要善于占用資源，將有限投資集中于整理開發土地和完善基礎設施，通過綜合土地資源、基礎設施、優惠政策、廉價勞動力等多種因素，打造優良投資環境，增強對產業投資者的吸引力，迅速形成產業集聚。

隨著市場經濟發展和世界經濟全球化、一體化發展，招商引資概念也在升級拓展，投資環境早已突破土地資源和基礎設施，不僅包括知識產權、優惠政策、廉價勞動力，還包括當地的歷史文化、人文環境、民風民俗、政府部門的服務質量等投資軟環境。這也為開發區新時期政府投融資指明了方向。特別是各方面針歷史文化、人文環境、民風民俗等軟環境的認識還不到位，軟環境建設投入機制還有待建立健全。開發區要將國際小區建設、名勝古跡保護開發、自然景觀整理養護等上升到優化開發區投資環境的高度，解放思想，引導全社會資金(含外資)來共同投資打造優質的軟環境

2. 資產運作必須遵循客觀規律、把握六項原則。

開發區投融資工作，全面整合政企資源是基礎，專業化運作是關鍵。由于開發區投融資既具有企業投融資共性特征，又具有政府投融資個性特色，往往集中于市政基礎設施，投資大、任務重、周期長、回報低。投融資工作可以綜合調度的資源固然較多，但對專業化運作的要求也更高，在實務層面要把握好六大原則:1)主體多元。要積極運用項目區分理論，根據項目屬性決定項目的投資主體、運作模式、資金渠道及權益歸屬等，適時引入民間投資，實現投資主體多元化;2)延時投入。投融資方案的設計，應盡量延遲建設資金現金流出，改為在建成后的較長期限內的逐年支出;3)降低成本。由于在整個開發建設周期內，財務狀況在較長時期內很難達到平衡，降低融資成本刻不容緩;4)簡便可行。開發區投融資要兼顧投融資主體資格、融資渠道、時間進度等多方面因素，確保所設計投融資品種簡便可行;5)持續創新。開發區是改革開放前沿陣地，社會影響極大，加之投融資金額巨大，必須要在融資模式、融資渠道等方面不斷探索創新;6)適度前瞻。開發區的開發和建設是一個滾動開發的漫長過程，隨著全球一體化和金融自由化進程加快，金融政策將更加寬松，國外先進的融資理念和融資品種在開發區應用將成為可能。

3. 資產運作要善于拓寬渠道、用好多種方式。

開發區的建設投入大、周期長，還可能遭遇“投入≠發展≠增長≠增收≠增用”困境，實踐中具體表現為土地開發成本投入與出讓收入實現及資金回籠不同步、產業招商及企業投資開工建設與投產達產形成稅源財源不同步、商貿開發前期投入與土地級差收入不同步、以及產業稅收實現及政策優惠兌現與可用財力實現不同步等矛盾。為切實化解上述矛盾，開發區投融資必須“五源”齊抓，稅源(稅收收入)、費源(非稅收入)、資源(土地出讓收入)、利源(國資收益)、外源(對上爭取收入)都不能偏廢，但在不同建設發展階段要有所側重。

具體到項目融資，在成片基礎設施綜合開發項目融資方式已遭遇政策限制的背景下，開發區必須立足開發區特點，重點用好國有土地使用權出讓合同抵押、國有土地使用權抵押、委托開發或代理工程合同抵押、房屋及建筑物抵押、標準廠房或商品房出租(售)合同抵押五種籌資方式，同時探索嘗試土地儲備專項貸款、票據融資、個人和集合委托貸款、過橋貸款、銀團貸款等多種融資品種，以及BOT或BT等融資方式。

4. 資本運作必須要創新思路、打通財富通道。

作為改革開放先行軍，開發區肩負著為全社會創造財富的崇高使命。這就要求開發區投融資工作必須搞好資本運作、打通財富通道。首先是著眼于區內，要解放思想、創新思路，通過合作社等多種方式，使農民也發資本財，分享工業化、城鎮化的成果。另外還要著眼國內、國際兩個資本市場，園區開發建設相關國控公司(尤其是政府平臺公司)、園區所有進駐企業，都要用好IPO、發行債券(企業債、公司債)、信托計劃、短期融資券、中期票據等直接融資方式，在開發建設園區的同時造福居民、造福社會，將更多的園區企業、更多的開發區打造成為面向全社會的財富創造者。

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