500億萬州與5個法治機制

[摘 要] 中共重慶市委、重慶市政府2007年決定把萬州建設成為重慶市的第二大城市，萬州區委、區政府、區級各部門、萬州區人民正在為實現500億萬州目標沖刺。建設500億萬州除了政治、經濟、社會、文化、教育、城鄉等多方面的統籌協調發展外，著力構建“法治意識創新機制、法治政績考核機制、法治環境保障機制、司法權威運行機制、法律專家顧問機制” ，為500億萬州目標早日實現保駕護航。

[關 鍵 詞] 500億萬州 第二大城市 法治機制

萬州地處三峽庫區腹地，承擔了重慶市最繁重的移民任務，是渝東北溝通鄂西、陜南、湘西的重要交通樞紐和物資集散地，是長江開埠最早的工商業城市之一，在重慶市區域發展格局中具有特殊重要地位。更好地發揮萬州在“一圈兩翼”發展新格局中的重要支撐、區域性經濟中心的輻射帶動作用，重慶市委、市政府要求萬州區委、區政府帶領全區人民珍惜機遇、銳意進取、爭創一流，市級各部門按照市委、市府決定要求，及時完善和落實相關配套措施，共同為早日把萬州建成重慶城鄉統籌發展的第二大城市、渝東北及三峽庫區的經濟中心、和諧穩定新庫區的示范區、全市“一圈兩翼”發展格局中的重要增長極而努力奮斗!法治如何保障“500億萬州” 目標的實現——構建“五個法治機制”是500億萬州目標不可缺少的重要內容。

一、構建“500億萬州” 法治意識創新機制

構建500億萬州法治意識創新機制，能使萬州社會經濟發展具有生機與活力。解決的重點是在現實問題中創新，在推進法治文化中創新，從而帶動萬州整體法治意識的躍升。

第一，在解決重點難點問題中深化創新。依據樹立法治意識和現代化法治建設的要求:一是要努力增強萬州團隊法治意識效能。這里的關鍵就是在500億萬州目標實現過程中，要著力提高依法辦事的整體團隊效能，要優化行政流程，簡化辦事環節，切實提高行政執法效率，克服和防止行政“不作為”、“緩作為”問題而耽誤500億萬州目標的發展大局;要加強機關團隊效能建設，積極開展政府工作績效評估，完善限時辦結、首問責任、部門協作、績效考核、服務承諾等制度，著力解決職責交叉、權責脫節、有權無責、有責無權、權責不對稱等影響行政效能的突出問題;要進一步改進公共服務方式，公開辦事依據，簡化辦事流程，擴大服務范圍，強化直接服務，加強和改善直接面向基層、面向群眾的“窗口”服務與管理，真正使廣大人民群眾享受到高效便捷的政府公共服務;要采取切實有效的措施，改進行政監督方式，實行行政執法過錯追究制，努力構建結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的政府行政監督機制，充分發揮人民群眾和社會各方面對政府行政的監督作用;二是能不能真正推進500億萬州創新發展，關鍵取決于能否抓住和解決阻礙萬州發展的“瓶頸”問題。現在有的單位抓工作、搞建設，往往避難就易，喜歡把功夫下在費力小、見效快的工作上，不愿意花氣力去解決那些影響萬州全局的重點難點問題;有的單位組織大項活動、完成大項任務不注意發現問題、找出差距、總結教訓，而是滿足于單純完成任務，甚至熱衷于爭彩頭、出經驗。這些做法不僅不能有效地解決500億萬州目標中的問題而推動發展，而且也無助于干部能力素質的提高。

第二，在推進整體法治文化中深化創新。按照法制文化的重要性，依據法制與文化的語言、邏輯、結構、內容、主題、形式、載體并結合萬州實際:一是著力把萬州一些經過實踐檢驗的成功做法上升為制度，健全領導責任、市場運作、表彰激勵等機制，以機制創新推進法治文化建設。建設500億萬州要進一步創新工作理念，實現工作載體的“由虛變實”，工作機制的“由軟變硬”，工作內容的“由淺及深”，努力提升法治文化建設的水平，為“推動科學發展、建設美好新萬州”營造更加優良的法治環境;二是建立領導責任機制。要構筑推進法治文化建設的制度化、規范化框架，單位“一把手”可簽訂相關開展法治文化活動的責任書，從而實行項目化、經常化和規范化管理;三是建立經費保障機制。推進法治文化建設必須要有強有力的經費保障。應采用財政支持與社會化、市場化運作相結合的方式保障法治文化建設所需費用，積極鼓勵運用社會化、市場化辦法籌集法治文化活動經費，將法治文化宣傳過程自然生成的各種產業化資源充分開發利用起來，以此彌補經費的不足，實現500億萬州法治文化社會效益和經濟效益的最大統一;四是建立資源整合機制。推進法治文化建設須發揮各行各業的資源優勢開展工作，整合各部門開展法治文化活動應在建立和完善科學的法治文化建設工作考核評價機制上下功夫，將參與支持法治文化活動等作為考核和評比先進的一項重要內容，從而強化“凝聚力”和“向心力”，實現由一兩個部門“主演”到“導演”，由“獨唱”到“合唱”的轉變。

二、構建“500億萬州” 法治政績考核機制

重慶市委、市政府《決定》希望:萬州按照“加快、率先”總體要求，實施工業強區、城市帶動、開放創新、軟實力提升、生態文明和固本強基六大戰略，努力把萬州建成重慶城鄉統籌發展的第二大城市。到2011年經濟社會發展主要指標達到或超過全市平均水平，到2020年經濟社會發展主要指標達到或超過“一小時經濟圈”的平均水平。萬州要達到兩個全市平均水平，黨政官員的法治政績考核機制是必需的環境依托，是納入法治軌道必然要求。

1. 黨政官員政績考核做到四個解決好。依據《黨政領導干部選拔任用工作條例》必須遵循的基本規章，黨政官員要講實話、求實效，反對形式主義，依法辦事、勤政為民，反對官僚主義:一是解決好怎樣看待政績的問題。500億萬州目標的實現，各級官員的政績考核目標要有正確的導向，要重點考核官員主要心思用到抓工作、搞建設上，積極推動萬州的改革與發展，處理好近期效益與長遠效益的關系，以前人栽樹后人乘涼的寬闊胸懷，下大力抓好那些投入大、周期長、管長遠的基礎性工作;二是解決好創造什么樣的政績問題。考核的主要內容是始終把工作的著力點放在提高隊伍戰斗力上，強化使命意識和憂患意識，加強各級黨政官員的戰斗力建設、把提高打硬仗的能力作為最高追求，把戰斗力建設標準貫徹到具體工作中，落實到具體崗位上，創造出令人信服的政績;三是解決好創造政績的思路問題。考核的主要原則是把求真務實思想貫穿于工作的全過程，創造出經得起實踐檢驗、群眾檢驗和歷史檢驗的政績;堅持對上負責與對下負責的有機統一，把執行上級指示與本單位實際結合起來，既不對上級指示生搬硬套，也不為了本單位的小團體利益另搞一套;堅持重實際、說實話、辦實事、求實效，大力精簡會議、文件，嚴格規范和控制各種檢查、評比、考試等活動;四是解決好創造政績的方法問題。建設500億萬州，要善于吸取萬州以前的失敗教訓，牢固樹立發現問題是能力、揭露問題是黨性、解決問題是政績的觀念。做到這一點，各級官員既需要智慧，也需要勇氣，關鍵是勇氣，核心是克服怕丟面子的心理，重點是勇于正視那些不可回避的矛盾和問題，從而在戰勝自我、否定自我中提升能力。

2. 黨政官員實績考核不能僅用GDP衡量。依據《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《公務員法》全面考察黨政官員的德、能、勤、績、廉，注重考察工作實績:一是要將法治考核納入政績考核的標準之中來衡量各級黨政官員的政績，將法治建設這個軟任務變為硬指標，在建設500億萬州過程中極大地推進法治政府建設。如果官員只顧經濟發展，忽略其他方面的發展其惡果就會導致社會不公等現象的出現。法治不僅僅能促進經濟發展，還能保障人的自由和人格尊嚴，保障社會公平公正。500億萬州目標的實現，法治的作用不容忽視。但是要將“法治、GDP”同時納入“新政績觀的指標體系”可能還需要一個過程，但是萬州人應該樹立這種意識，要把法治建設和經濟發展放在同等重要的地位，不能脫離法治搞經濟，也不能脫離經濟談法治，既要發揮法律的規范作用，又要服務于經濟發展。二是牢固樹立政府依法辦事就是最好的投資環境的觀念。行政執法與群眾工作、市民生活密切相關，與市場主體經營活動密切相關，對群眾、對投資環境的影響最大、最直接。行政執法水平的高低，直接關系到500億萬州發展環境的好壞和法治化管理水平的高低。執法機關必須確立自覺守法、依法行政的觀念，不斷完善依法行政機制，健全依法行政制度，嚴格依法行政程序，強化行政行為監督，促進法治政府建設。特別是要健全和完善執法責任制、執法公示制和執法過錯責任追究制，開展執法質量考核評議，把嚴格執法及執法成效納入考評范圍。建設“500億萬州”，是認真貫徹重慶市委、市政府《關于加快萬州經濟社會發展的決定》的決定，是實現“135”目標任務的關鍵之舉和必由之路，是當前和今后一個時期萬州改革發展的重要任務。

三、構建“500億萬州” 法治環境保障機制

構建500億萬州法治環境保障機制，能使500億萬州目標盡早步入快車道。政府部門要抓住西部大開發、城鄉統籌發展試驗區、庫區移民等發展機遇，有針對性地制定更加符合萬州現實特點的政策措施，最大限度地滿足500億萬州經濟社會全面發展的需求。

1. 合力推進依法執政行政的法治黨政。依據十五大以來提出的依法執政、依法行政的要求和行政法的內容并結合萬州實際:一是萬州各級黨委、政府應在認真落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于進一步加強市縣政府依法行政的決定》為主線的基礎上，全面落實工作措施，合力推進法治黨委和法治政府建設;二是推動綜合行政執法改革，加強行政執法監督檢查，在指導開展全區行政執法隊伍建設方面，要營造良好的500億萬州執法服務環境;三是推進和諧行政法治環境建設。要在加強行政爭議協調和行政執法爭議協調的基礎上，努力改進和加強行政復議工作，積極主動化解內部行政爭議，進一步為500億萬州構建和諧行政法治環境;四是全面落實領導干部真正過好法治考試關措施。500億萬州，領導干部是關鍵，特別是對新提任的領導干部必須先過法治考試關，這是重慶市對領導干部任用的一條“硬杠桿”，萬州應該把新提任領導干部是否最終過法律關作為任用的真正檢驗標準，不能走過場。對過不了法律關的不能提任或者一次考試不合格可補考一次，補考仍不過關的要免去新提任的領導職務。

2. 實施科技興萬信息法治三大功能。 為了更好地公開政府信息，提高政府法制工作的透明度，依據《中華人民共和國政府信息公開條例》和《國務院法制辦公室政府信息公開管理辦法》的有關規定實施好三大功能。一是重大決策監控法治功能。這種功能主要是建立遠程實時瀏覽、現場實時監控的法治管理新模式，進一步開發、建立以實時動態圖像監控為主的法治監控系統:如區委、政府決策執行監督系統、行政執法公開系統、政府辦公基礎呈報系統、黨政事業單位辦公系統、城鎮交通車輛河道定位系統等等，都應納入信息法治的軌道，形成交互式資源共享監控體系。這種功能的主要目的在于為重點實施實時監控，對重大科技源選取若干點作為實時監控點，為實行遠程封閉式監控自動報警，時勢地消除信息安全隱患，為實現500億萬州掃清障礙;二是重特大事項應急處理指揮系統功能。這種功能主要是使用數據管理方式，利用電子地圖直觀、真實的特點，提供基于以上系統的數據查詢、分布定位、定級評價、分析處理、環境影響的分析與處理，形成重特大事項的應急救援與處理空間數據、應急預案計算機的輔助制定、重大事項后果模擬與分析等各種應急救援處理的基本資料;三是生產生活管理網站和網絡系統功能。這種功能主要是根據電子政務信息系統建設需要，使黨委、政府掌握黨政事業部門、企業發展狀況而建立的可靠辦公自動化系統。這種功能的主要目的是在現有黨政辦公網絡平臺的基礎上，以科技數據交換和處理分析為中樞，開發建立數據交換體系和電路交換通路，形成一個既封閉又相對獨立、既高端又可靠的數據庫域網而防止不必要的事態發生而影響500億萬州目標的實現。

四、構建“500億萬州”司法權威運行機制

司法權威運行機制不要局限于設置孤立、短期的措施，而必須重視程序與制度的作用，利用程序規范性與制度剛性來完善司法權威運行機制。

1. 建立多渠道法檢官鍛煉機制。以《檢察官法》《法官官》和《公務員法》為依據正確理解法檢官的專業化水平，不能僅理解為狹隘的法律適用水平，還應包括處理社會矛盾與糾紛的水平、通過個案感知社會現狀變化發展的水平。要提高法檢官的專業化水平，就必須跳出“培訓教育——取得學歷”的單純思維，走“教學培訓——社會鍛煉”的綜合途徑，建立多渠道法檢官鍛煉機制，全方位地對法檢官進行培養。具體說來，首先要有計劃有步驟地選派法檢官到基層政府及部門進行鍛煉，通過識民情、知民意來提高法檢官處理社會矛盾與糾紛的能力;其次是加強法檢官在系統內部的交流，不僅有上下層級的法檢官流動，同時發達地區與不發達地區之間的法檢官也要進行交流;再次要使法檢官每年得到相應的知識培訓以適應法律不斷更新的需要。形成機制是一個系統性工程，牽涉到方方面面，如選派法檢官鍛煉的年限、選派部門的選定、選派職級的對應、鍛煉期間工作績效的考評、激勵手段與方式的選擇、與相關地方政府的協作等都需要一一加以落實。因此，加大對現有法檢官的培訓鍛煉力度，提高業務技能，提高隊伍整體素質，是實現500億萬州目標司法保障的關鍵所在。

2. 建立涉訴信訪案件化解機制。按照法院涉訴信訪工作同國務院《信訪條例》中規定的范圍和要求，涉訴信訪案件往往能深刻影響到司法權威的樹立。涉訴信訪案件化解機制，核心在于主動接訪、定期查訪、暢通異議渠道、限期反饋幾個方面:主動接訪，要做到眼睛往下看，主動到那些矛盾突出、糾紛復雜的地區和行業，如庫區房屋拆遷地、自然災害發生地等去接訪，力爭以主動的姿態化解500億萬州建設中的矛盾。定期查訪，建立在主動接訪的基礎上，萬州各級法院要圍繞“定期”二字改變日常工作安排，將定期落到實處，做到基層法院(法庭)每月、中級法院每季度定期到矛盾突出的地區和行業查訪，積極為庫區群眾提供法律問題咨詢解答服務，并充分引導群眾將矛盾糾紛轉入司法渠道解決;暢通異議渠道，要讓接訪、查訪發現的涉訴信訪案件中當事人的對判決、裁定的異議得以順利進入正常司法審查監督程序，以便于展開復核復查工作，暢通異議渠道不僅是正確處理涉訴信訪案件的基礎，更是疏通群眾怨氣的制度載體。群眾感覺自己的異議已被接收，就會耐心等待制度內的解決結果，就不會尋求其他制度外的解決方式，這對于維護庫區社會穩定具有重要意義;限期反饋是涉訴信訪案件處理機制的關鍵，及時將處理階段、結果反饋要給當事人有利于穩定的情緒，撫平因案件久拖不決而產生的不滿，有助于司法公信力的提高。

五、構建“500億萬州”法律專家顧問機制

按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》的要求，認真開展法律顧問工作，為依法決策、行政提供法律服務。政府部門應實實在在地組建法律專家顧問團，對相關法律及國家優惠政策進行專項研究，并結合萬州經濟社會發展實際提出合理化建議，盡早實現500億萬州可持續發展的戰略目標任務。

1. 推行內行專家支持引領機制。一是加強政策法規和技術標準的研究，推進500億萬州法治化進程。特別是讓專家在法規規章的起草、制定過程中，發揮專家各自的專業優勢，積極參與、充分論證，讓專家提出具有權威性和現實性的寶貴意見和建議，并能得到人大、政府、法制辦等機關的重視與采納; 二是注重崗位職業工作，提升崗位職業健康水平。要建立信息法治監管中心，要從以控制崗位職業道德、崗位辦公健康、依法行政、依法執政等方面為主，逐步轉向全面監控崗位、職業、健康辦公，把崗位、職業的引領工作作為一個完整的概念和統一的工作來抓，形成科學的、合理的崗位職業氛圍。特別是讓專家在這個機制中多進行有益的探索和研究，用科技的力量進行有效的崗位、職業健康管理系統化、規范化，為實現500億萬州提速;三是有效發揮政府法律顧問的作用。具體做法:其一，法律顧問應為政府部門出臺一些規范性文件從法律的角度把關，建立健全重大決策前法律咨詢審核制度，積極推進政府法律顧問制度，促進領導干部決策方式和管理方式的轉變;其二，法律顧問應參與信訪接待，樂為百姓釋法，盡量避免少數老百姓信“訪”不信“法”，“唯上崇上”，“越級上訪”等問題的出現，讓法律專家參與，主要是從法律層面為百姓指路，為百姓釋疑解惑，為政府排憂解難，真正體現法律顧問的社會價值;其三，糾正違法行政，當好法律參謀，政府法律顧問應擁有一項特殊的權力——對政府擬發布的規范性文件提出修改意見，并審查其是否合法，要有機會參加黨委、政府重大決策的法律論證，提供法律咨詢，糾正與法律法規相抵觸的文件內容等;其四，不要等出現了問題再找法律顧問，政府請顧問是法治社會的進步，但現在普遍存在一種現象，一些政府部門對法律顧問是“顧”而不“問”，等出現上訪甚至群體事件后才想到法律顧問，這是要不得的，讓法律顧問提前介入，可以節約行政成本，可以避免法律風險。

2. 配套實施萬州法律顧問機制。一是有效推行法律顧問村村通制度。萬州區委法建辦、區司法局已經發出通知，在全區推行“村村(社區)有法律顧問”的制度:村(社區)法律顧問主要由司法所、基層法律服務所和律師事務所按照任職條件，經村(居)委會同意后，雙方簽訂法律顧問合同;村(社區)法律顧問主要的工作是草擬、審查、修改民事、經濟合同等法律文書;指導、協助村(居)調解民間糾紛，解答有關法律問題;代理村(居)委會及居民參加民事、行政訴訟活動和非訴訟活動;代書各類涉法文書;接受當事人申請，為內容單一、權責明確、標的額小、履行期短的協議或合同作居中見證;定期到村(居)開展法制宣傳教育，根據需要舉辦法制培訓班、法制講座;為村(居)委會涉及重大事項的決策提供法律意見;指導村(居)開展“民主法治村”和“民主法治社區”創建活動。等等這些制度不能留于形式，要落實到為“500億萬州”目標服務的具體環節上。二是有效建立公司企業法律顧問服務制度。這些主要制度包括:協助公司建立健全合同管理制度，防范、化解法律風險;及時提供合同法律法規最新資訊，根據客戶需要，列席重大會議，現場提供法律咨詢;為客戶保管合同、協議等法律文件檔案，根據客戶需要，以法律顧問的名義對外簽發法律顧問函;為客戶量身定做各類不同用途的合同范本，根據顧問單位需要，提前介入公司各項投資活動，并提供法律意見;起草、審查、修改協議、合同、章程、競業禁止(保密)協議等法律文書;應邀代表公司進行合同簽約談判，合同違約索賠，合同價款催收，債權清收;出具法律顧問函、法律意見書、辦理法律顧問見證;接受公司法務部門外包服務，派駐常駐法律顧問，與公司共建法務部門;代理公司合同訴訟、仲裁、資信調查、法律顧問盡職調查，處理非訴訟法律事務;設置信用賬戶，合同履約監管法律服務。

參考文獻:

[1]中共重慶市委、市政府:關于加快萬州經濟社會發展的決定[N]. 2007.11.30

[2]中國共產黨重慶市萬州區第三屆委員會第五次全體會議關于《中共重慶市萬州區委關于進一步擴大開放建設“500億萬州”的決定》[o].(2)(4)

[3]河北省高院研究室:督促程序適用中的問題及對策探討[J].法律適用，2005.5

[4]陳桂明:督促程序理論問題之探討[J].政法論壇，1992.2

[5]萬州區司法局:萬州區推行“村村有法律顧問”制度[o] . 2008.4.25