喬治•弗雷德里克森思想述評

摘 要:喬治#8226;弗雷德里克森教授是新公共行政學(xué)派的主要代表人物，他提出的公共行政正義觀具有非常典型的特征，他認(rèn)為社會正義是效率和經(jīng)濟(jì)之外，公共行政學(xué)的第三個(gè)原則，促使“社會公平成為公共行政的精神”。對喬治#8226;弗雷德里克森的行政學(xué)思想及影響進(jìn)行概述和討論，并就我國的行政價(jià)值取向變革提出了一些看法。

關(guān)鍵詞:喬治#8226;弗雷德里克森;公平;行政

中圖分類號:C9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)12-0068-01

1 相關(guān)背景

20世紀(jì)60年代末70年代初，西方資本主義國家出了一系列社會危機(jī)，社會要求改革的呼聲不斷，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)說面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對此，西方行政學(xué)界的一些有識之士對此作出了積極有力的回應(yīng)。1968年在美國行政學(xué)家沃爾多的倡導(dǎo)下，32位年輕的行政學(xué)者聚集在美國紐約州雪城大學(xué)的明諾布魯克會議中心，試圖通過反思和總結(jié)公共行政學(xué)的發(fā)展歷程，探討公共行政學(xué)發(fā)展所面臨的問題，尋求公共行政的未來發(fā)展方向。會議提出了“新公共行政學(xué)”。新公共行政學(xué)提出了政府在公共行政過程中除了追求經(jīng)濟(jì)，效率外，更要考慮社會公平與社會責(zé)任。

2 喬治.弗雷德里克森的行政思想

2.1 主張入世的公共行政

傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論缺乏活力，完全脫離實(shí)際，完全建立在技術(shù)理性的基礎(chǔ)之上，這樣就使得行政學(xué)的視野十分狹窄，新公共行政學(xué)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把研究的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向與社會現(xiàn)實(shí)相關(guān)的問題上來，而不是那些理論與學(xué)術(shù)相關(guān)的問題。其名言是“關(guān)心國防部，更關(guān)心國防”。公共行政學(xué)的目的是改善民眾的生活質(zhì)量。

2.2 對傳統(tǒng)政治——行政二分法的突破

十九世紀(jì)末，公共行政學(xué)的創(chuàng)始人、美國著名行政學(xué)家伍德羅.威爾遜提出將行政學(xué)從政治學(xué)中剝離出來，成立一門獨(dú)立的學(xué)科。他認(rèn)為政治的職能是制定政策，行政的職能是執(zhí)行政策，首次提出了政治行政二分的思想。隨后，另一位著名行政學(xué)家古德諾將威爾遜思想系統(tǒng)化。對于建立政治行政兩分的公共行政學(xué)科的發(fā)展?fàn)顩r，以喬治.弗雷德里克森教授為代表的新公共行政學(xué)派是極其不滿，他們認(rèn)為傳統(tǒng)的兩分法觀念把公共行政學(xué)研究局限在非常狹窄的領(lǐng)域內(nèi)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足解決社會問題、處理社會危機(jī)的需要。喬治.弗雷德里克森教授認(rèn)為新公共行政學(xué)應(yīng)該深入社會與政治，行政學(xué)者不僅僅是學(xué)術(shù)的研究者，更應(yīng)該是推動社會發(fā)改革，促進(jìn)社會進(jìn)步的倡導(dǎo)者。

2.3 適應(yīng)動蕩的環(huán)境，主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)

傳統(tǒng)的行政官僚組織機(jī)構(gòu)過過于追求穩(wěn)定和效率功能，政府官員因此失去了應(yīng)有的社會同情心與責(zé)任敏感性，同時(shí)也疏遠(yuǎn)了社會公眾，新公共行政學(xué)派認(rèn)為這就需要一種能不斷更新的組織來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的僵硬組織機(jī)構(gòu)。他們認(rèn)為政府的內(nèi)部行政管理應(yīng)該置于次要地位，行政組織通過重新定義分配過程、整合過程、邊際交換過程和社會情感過程的運(yùn)作，構(gòu)建新型動態(tài)的行政組織來適應(yīng)社會的發(fā)展。

2.4 社會公平價(jià)值觀的提倡，受益者導(dǎo)向的公共行政

傳統(tǒng)的公共行政學(xué)把經(jīng)濟(jì)和效率作為公共行政的兩個(gè)基本原則，喬治.弗雷德里克森教授為代表的新公共學(xué)派則強(qiáng)調(diào)，公民社會中社會公平乃是公共管理的最核心的價(jià)值。喬治.弗雷德里克森教授明確指出:“公平乃是人與人之間的一種正當(dāng)、公道和公正的習(xí)性或精神……它與正義或自然權(quán)利同義”在《新公共行政學(xué)》一書中，他認(rèn)為:“社會公平包括管理模式和組織設(shè)計(jì)在內(nèi)的一系列價(jià)值取向的選擇，社會公平就是要求政府服務(wù)的平等性……總之，提倡政府公共行政的社會公平就是要推動政治資源以及經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)社會中那些政治、經(jīng)濟(jì)資源缺乏，處于弱勢群體的人們。”同時(shí)喬治.弗雷德里克森教授提出要關(guān)注公共利益，要更多的關(guān)注弱勢群體和少數(shù)群體的利益。公共行政要重點(diǎn)關(guān)注和長期致力于實(shí)現(xiàn)社會的正義和公平。

3 我國公共行政價(jià)值取向的理性選擇

三十年的改革開放使我國發(fā)生了翻天覆地的巨大變化。與此同時(shí)隨著社會的發(fā)展、不同文化的沖擊、貧富差距的擴(kuò)大，中國的傳統(tǒng)文化在市場化改革浪潮中受到巨大撞擊。拜金主義、享樂主義等思想盛行，由此滋生了大量不利市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的社會失范現(xiàn)象。因此，整個(gè)社會的價(jià)值觀扭曲必然對公共管理領(lǐng)域帶來嚴(yán)重影響。以權(quán)力為中心、追求效率最大化、市場化取向長期以來一直伴隨著我國公共行政管理發(fā)展的進(jìn)程，由此帶來的不利影響主要集中在以下幾點(diǎn):首先，直接導(dǎo)致政府行政能力下降。權(quán)力價(jià)值取向下一味強(qiáng)調(diào)官本位思想不可避免得形成“官僚主義”，政府官員在追逐權(quán)力的過程中，必然會造成政府組織內(nèi)部運(yùn)行的低效率。其次，導(dǎo)致公共政策的不平衡。過度的強(qiáng)調(diào)市場化的作用已經(jīng)給公共政策帶來了很多歪曲，政府在政策選擇中往往只考慮自身利益和顧客利益最大化。這必然會導(dǎo)致真正能成為公共政策的顧客往往是那些在社會上占據(jù)權(quán)力、知識和財(cái)富的精英強(qiáng)勢人群，而社會上的低收入人群、弱勢人群則被社會淘汰，這與社會主義國家為人民服務(wù)的本質(zhì)相悖。第三、導(dǎo)致政府公共權(quán)力的腐敗。喬治#8226;弗雷德里克森教授在分析政府腐敗時(shí)曾指出:“當(dāng)組織從政府模式轉(zhuǎn)向企業(yè)模式時(shí)，不道德行為和腐敗有增加的傾向;當(dāng)我們逐漸加強(qiáng)政府活動的民營化，把本應(yīng)該由政府直接提供的服務(wù)全部外包給企業(yè)的時(shí)候，我們事實(shí)上是在增加不道德行為和腐敗行為的傾向。”因此，政府市場化運(yùn)作模式更有可能為腐敗提供溫床，而嚴(yán)重的腐敗問題可能影響政府在人們?nèi)罕娭械耐帕Α２糠终賳T以權(quán)謀私、參與不正當(dāng)利益分配，甚至尋租受賄等;所有這些公共權(quán)力的濫用情景都有會對國家利益和人民利益產(chǎn)生嚴(yán)重的破壞力。

作為一個(gè)發(fā)展中大國，我國正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型、由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期。公共行政過程的公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)不是短時(shí)間內(nèi)就可實(shí)現(xiàn)的，再加上我國傳統(tǒng)公共行政價(jià)值取向的根深蒂固，轉(zhuǎn)型期我國公共行政的價(jià)值目標(biāo)與公民認(rèn)同、法律環(huán)境等理想狀態(tài)還存在一定的距離，政府在尋求公共價(jià)值過程中容易走向歧路。我國的公共行政價(jià)值變革必須借鑒新公共行政學(xué)派的思想，朝著公正、公平、為人民服務(wù)和以人為本等方向發(fā)展。

首先，轉(zhuǎn)變過去以GDP為綱的政策目標(biāo)，應(yīng)該把社會公平的實(shí)現(xiàn)程度作為重要指標(biāo)。按照喬治.弗雷德里克森教授的觀點(diǎn)，社會公平是公共行政的核心價(jià)值，只有社會公平的政府才能具有合法性。所以社會公平的實(shí)現(xiàn)程度應(yīng)該成為各級政府政績考核的基本指標(biāo)。因此，提高政府執(zhí)政能力，需要改變過去的經(jīng)濟(jì)效率中心觀，讓政府成為最廣大人民根本利益的保護(hù)者。讓公平真正成為公共管理者的職業(yè)追求。

其次，加強(qiáng)我國各級政府工作人員的的社會責(zé)任意識。我國傳統(tǒng)社會就重視政府官員的道德修養(yǎng)，在國家的官員選拔和考核時(shí)，注重德才兼?zhèn)洹Ｐ轮袊闪⒁詠恚覈罅霌P(yáng)為人民服務(wù)，加強(qiáng)勤政廉政建設(shè)，增強(qiáng)公仆意識。國家對公務(wù)員的考核與選拔依然強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的政治性和道德修養(yǎng)能力。而沒用采取西方慣用的政治中立原則。改革開放以來，市場化和民營化也在我國公共服務(wù)領(lǐng)域中不斷展開。改革一定程度上帶來社會不公和腐敗現(xiàn)象。根據(jù)喬治.弗雷德里克森教授的社會公平觀點(diǎn)。公共管理者要打破官本位思想，不僅需要提高職業(yè)技能，更重要的是堅(jiān)守公民道德價(jià)值觀，具有樂于施善的情懷，具有為人民服務(wù)的精神。要加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。要通過合理設(shè)置機(jī)構(gòu)、崗位輪換、定崗定編競爭上崗等方式，形成政府公務(wù)員能上能下、有進(jìn)有出的體制，要通過依法行政教育，塑造自覺接受人民監(jiān)督，追求公平的政府形象。

第三，公共管理者在政策制定或重大決策過程中，要維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會真正意義上的公平與正義，通過合理的財(cái)富分配制度，把社會成員的收入差距控制在適度的區(qū)間內(nèi)，防止社會成員收入差距的無限擴(kuò)大而導(dǎo)致兩極分化。要充分考慮到弱勢群體的利益。然而，社會公平的公共行政精神絕不僅僅是合理的財(cái)富分配，還包括公民的政治、文化、社會、司法等方面的公平。必須要從政策、制度、法律上努力營造正義公平的社會大環(huán)境，保證全體社會成員特別是弱勢成員能夠平等地享有醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等，接受法律保護(hù)，參與社會政治活動等權(quán)力。公平正義是衡量社會文明的重要尺度。以喬治.弗雷德里克森教授為代表的新公共行政學(xué)派理論上開拓了公共行政的研究領(lǐng)域，實(shí)踐上為公共行政改革提供了新的思路，對于我國政府改革有著很大的借鑒和啟示作用。

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