土地流轉制度及其問題思考

摘 要:中國農業問題一直制約著中國經濟的發展，如何更好的解放和發展農業生產力關系到中國未來的經濟發展。傳統的土地制度是阻礙農業生產力提高的重要因素，要想充分發揮農業生產積極性必須進行土地制度的改革和創新。土地流轉制度可以提高土地利用率，促進農業水平的發展。從分析土地流轉制度的積極意義出發，指出在土地流轉制度實施的過程中存在的一些問題，就這些問題提出了一些意見和建議，并希望土地流轉制度能夠促進農業的發展，為中國經濟的騰飛提供物質保障。

關鍵詞:土地流轉;土地承包經營權;農業生產

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)12-0071-02

1 引言

中國的農業問題一直是制約中國發展的一個重要問題，自改革開放以來，中國經濟不斷發展，但農業發展的速度卻異常緩慢，其中最主要的因素就是農村土地制度不健全，不能適應生產力的發展要求。關于農村土地制度的改革由來已久，三十年前，安徽小崗村農民自發的包干到戶，揭開了我國農村土地制度改革的序幕。隨著家庭聯產承包責任制的推行，極大地調動了農民的生產積極性，促進了農業生產力的提高和整個農村經濟的繁榮。隨著時間的推移以及經濟的不斷發展，原有的家庭聯產承包責任制已不能有效促進農業的發展，土地制度又開始制約農村經濟的進一步發展，實行農村土地制度創新迫在眉睫。在黨的十七屆三中全會上，審議并通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，新一輪的農村土地制度改革由此拉開了帷幕。

中國經濟正處于由傳統的農業經濟轉變為以工業為主的現代經濟的關鍵時期，而要發展以工業為主的現代經濟就必須以農業為基礎。按發展經濟學的觀點，農村不僅僅為城市工業的發展提供剩余勞動力，更重要的是農村為城市工業的發展提供了大量的農業剩余。城市的發展需要糧食作為保障，一旦農業生產水平跟不上經濟增長的步伐，糧食短缺點即將出現，農村向城市提供的每一個勞動力都將導致農業生產水平的下降。城市化和工業化的發展將嚴重受阻，經濟增長放緩。因此，必須要提高農業的生產水平，提高生產效率才能保證經濟的持續增長。

長久以來，我國農業水平的發展速度十分緩慢，其中最主要的一個因素就是現有的土地制度不能適應農業生產力的發展要求。我國采取的是人均分配土地的辦法，由于人多地少，導致了土地經營規模小，在加上實行好壞搭配以及定期調整等，使我國農業形成了分散、細碎的小規模土地經營模式。這種生產模式既不利于合理利用農業機械和采用先進的農業生產技術，又造成農業的粗放經營導致低效率，與現代農業所提倡的大規模，集約化經營相違背。因此，完善現有的農村土地制度是提高農業生產水平的關鍵。從現實來看，實施土地流轉是完善農村土地制度的最佳選擇。所謂土地流轉，從廣義上說，包括土地權利流轉和土地功能的轉變;從狹義上說，土地流轉就是土地的各種權利在不同權利主體之間轉移。通常所說的土地流轉主要指通過承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉給另一方。

2 土地流轉的意義

2.1 合理配置資源，提高農業生產水平

在從農業社會轉變為現代社會的過程中，農業生產力水平的發展至關重要，農業生產為工業化的實現提供重要的物質保障。現行的土地制度使得現代化的耕作方式難以運用，只能單純的通過增大生產要素的投入來增加產量，這樣既不能提高農業的生產效率，又造成資源的浪費。同時，土地的大量閑置、撂荒嚴重等現象極大地阻礙了農業生產力的提高，導致了我國農業生產成本的高昂和商品率的低下。提高農業生產水平，必須實現農業的規?；?、機械化經營。實施土地流轉，可以使土地資源有效集中，有利于規模化生產，便于使用農業機械和先進的農業生產技術，采取集約化的土地利用方式，提高農業生產效率，促進農業生產水平的提高。

2.2 促進農業經濟結構優化，提高農民收入水平

土地向生產大戶手中集中，由市場機制來合理調節和配置土地資源，有利于資本進入農業領域，提升農業效益。土地的相對集中，便于新品種的推廣和高效經濟作物的開發，促進農業經濟結構的優化。農業效益的提高和經濟結構的優化使得務農農民的收入隨之提高，而另外一些農民可以自由轉出土地使用權，發揮自己的優勢，向非農產業轉移，使得農民的非農產業收入也得到增加。

2.3 加快農村剩余勞動力的轉移

農村剩余勞動力為城市的發展提供大量的勞動力，是促進經濟發展的重要因素之一。土地承包經營權是農民的重要財產權，只有通過允許其自由流轉，使農民從土地流轉中獲得收益，才能將農民從農村解放出來，使那些無心從事農業經營的農民更好的利用這一資本收益放心進城務工。這樣才能使農村剩余勞動力不斷向城市轉移，推進工業發展，加快城市化的進程。

盡管土地流轉對于我國經濟的發展有著十分重要的意義，但從目前的情況看，土地資源的流轉總量依然很低，究其原因是因為現行的土地流轉制度還存在著一些問題。

3 土地流轉制度存在的問題

3.1 土地產權不明晰

根據新制度學派的觀點，產權的不明晰會造成資源配置效率的低下。現階段土地流轉總量的低下很大程度上是由于產權的不明晰所造成的。產權不同于傳統意義上的所有權，所有權是表明物的所屬，是人與物之間的關系，而產權是指基于物的存在及其使用時引起的人與人之間的關系，產權包括了所有權、使用權、占有權和收益權。只有當產權的權能可以分開行使時，才能夠優化資源配置以達到帕累托最優狀態。從目前的法律規定來看，我國的土地歸國家和集體所有，那么產權之中的所有權的享有者是可以確定的，因此，產權問題的關鍵在于土地的使用權，明晰了土地的使用權也就能使土地的產權明晰。土地的使用權主要來源于土地的承包經營權，法律明確規定土地承包經營權流轉的主體是承包方，但不少地方卻打著“結構調整”“招商引資”“規模經營”等旗號，在不經農戶同意，甚至農戶根本不知情的情況下，由鄉鎮政府代訂代簽流轉合同，把農民排斥在流轉程序之外。這種行為導致了土地產權的不明晰，剝奪了農戶的流轉主體地位，造成了土地流轉主體的多元化。土地產權的不明晰導致了在土地流轉的過程中引發大量的糾紛和爭議，既損害了作為土地轉出方的農戶的利益，又導致想得到土地使用權的一方因擔心違約等因素不愿意通過土地流轉方式獲得土地使用權。因此，土地產權的不明晰造成土地流轉效率低下。

3.2 土地流轉的市場體系不健全

目前，土地流轉大多處于自發和無序的階段。土地承包經營權的小規模流轉占主導地位，多為親戚朋友和農戶間的流轉。之所以采取土地流轉制度，目的在于促進土地集中到一起，實現農業規?；洜I，以提高農業生產水平。小規模的土地流轉顯然不符合土地流轉制度的要求，而出現這種問題的關鍵在于土地流轉缺乏完整的一套市場體系，導致土地流轉存在高昂的交易費用。交易費用是指完成一筆交易時，交易雙方在買賣前后所產生的各種與此交易相關的成本。土地流轉的交易成本很高主要是因為:首先，土地流轉沒有一個統一的市場，缺乏市場的引導使得土地承包經營權的流轉價格不穩定;其次，土地流轉的交易雙方需要獲取信息，而當前各個地方都沒能建立起有效的信息平臺，由此導致土地流轉的信息成本增加;第三，流轉服務質量差，流轉程序復雜。另外，土地流轉存在高昂的交易成本最關鍵的一個因素在于相關的法律法規的滯后，交易雙方利益缺乏法律保護，為以后產生一些不必要的糾紛留下隱患，并且解決糾紛時無法可依。

3.3 土地的社會保障功能過強

在中國仍有大約70%的人口生活在農村，由于農村社會保障制度不健全，土地承擔著農民就業保障和傷病養老的保險功能。特別是在土地日漸升值的情況下，放棄承包地就意味著放棄自己的利益。因此，盡管農民就業范圍越來越廣，農民收入中農業所占比例逐年下降，但大多數農民寧可粗放經營，甚至荒蕪棄耕，也不愿意轉包。土地對于農民的社會保障功能過強，使得許多本可以將自己的土地流轉出去的農民不愿意流轉土地，減少了土地資源的供給，造成土地資源的浪費。

3.4 缺乏金融信貸支持

農村金融信貸管理制度與農村土地流轉資金借貸需求不匹配，無法滿足土地流轉的需要，使得想投資農業生產的企業和農戶，由于缺乏適當擔保抵押物無法取得信貸資金，難于擴大和發展。農業面臨著來自市場和自然的雙重風險，而現有農村保險服務除了僅有的農用車輛險、能繁母豬險以及人身險外，農業保險品種極少，農戶及企業發展現代農業信心不足，農村保險保障機制欠缺影響土地流轉。同時，農業企業在爭取資金和立項的過程中，由于農戶及涉農企業固有的抵押物匱乏、信用等級不高等弱質性因素，加之專業擔保機構業務拓展緩慢，導致農村貸款難問題無法妥善解決。

3.5 土地流轉的監管體系不健全

糧食安全一直是一個保證中國經濟健康發展的重要因素，作為人口大國，中國不能把糧食供給完全甚至大部分交給國際市場，否則，不僅會造成國內糧食短缺，還會加劇世界糧食供應緊張。目前的國際經濟環境已經發生并且還將發生重大變化。在這種情況下，中國更要把糧食安全的主動權掌握在自己手上。要保證糧食安全，首先是要有足夠的耕地用于糧食種植，并且農民具有種糧的積極性。建立土地流轉制度正是為了更好地發展農業生產水平，提高農業生產效率，保證我國的糧食安全。這就要求土地流轉后，應該是主要用于發展農業生產，提高糧食產量。但是，由于現階段土地流轉的監管體系不健全，同時由于經濟的不斷發展，地價不斷上升，不少土地被用來從事房地產開發，這與土地流轉制度的初衷背道而馳。為了維護和規范土地的使用，必須建立健全土地流轉的監管系統。

4 關于土地流轉的幾點建議

由于農業生產水平的發展對于我國經濟至關重要，而提高農業生產水平的關鍵在于制度創新。實施土地流轉制度可以解放農業生產力，促進我國農業的發展，有著十分積極的作用。但從目前來看，土地流轉制度還存在一些問題，針對這些問題，提出以下幾點建議;

4.1 建立維護土地流轉主體利益的機制

首先，保護農民的土地流轉主體地位。農民作為土地流轉的主體應該享有更為充分的權利，各級政府都應該充分尊重農民意愿，尊重農民處置土地的權利。決定土地承包經營權之流轉的權利在農戶手中，土地是否需要流轉、如何流轉、流轉給誰，只能由享有承包經營權的農戶自己決定，任何人和機構都不能以任何理由強迫農民作出流轉的決定，哪怕是這一決定表面看來可能提高土地利用率，甚至可能給農戶帶來不少好處，也同樣是不能接受的。土地流轉的前提是農戶是否愿意，只有這樣，在土地流轉制度中農民的主體地位才能得到顯現，農民對土地的權利才能增強，從而才能保證農民獲得長久的利益;其次，延長農民對土地的承包期限。土地流轉制度是對家庭聯產承包責任制的創新?，F實生活中存在土地頻繁調整的現象，因而土地對農民而言缺乏歸屬感、穩定感。解決這個問題，就要延長農民對土地的承包期限，只有在土地產權明晰的前提下，農民才會自覺地協調好與土地的關系，從而不斷提高土地的產出率和加大對土地資源的保護力度。只有使農民的利益得到保障，才能解決農民的后顧之憂，使其能夠放心地離開農業生產從事非農生產。促進農村剩余勞動力的轉移，推動城市化的進程。

4.2 建立健全土地流轉市場體系

從經濟學的視角看，完善的市場體系是優化資源配置的必經途徑。要使土地流轉制度充分發揮其合理配置土地資源的作用，需要建立一個完整的土地流轉市場體系。首先，由于我國各地區經濟發展不平衡，土地承包經營權的供給和需求呈現出明顯的不平衡狀態，因此，必須要建立一個統一的土地流轉市場，充分發揮市場機制的作用，加上宏觀調控政策的引導，完善土地流轉市場，使土地承包經營權的流轉價格由市場的供給和需求量來決定，穩定土地承包經營權的流轉價格;其次，土地流轉交易雙方獲取土地流轉市場信息的成本太高，所以各地方都應該建立一個土地流轉市場信息的信息平臺，將各自區域內的關于土地承包經營權的信息納入其中，減少交易雙方為獲取信息所造成的不必要的成本;再次，簡化土地流轉的行政程序，提高行政效率;最后，為了降低土地流轉交易雙方在交易過程中引發的道德風險，應該建立起完善的法律機制，保護交易雙方的利益，讓雙方在交易過程中產生糾紛時有法可依。建立完善的土地流轉市場體系將為不同地區之間的土地承包經營權流轉提供良好的平臺，從而更加有效地實現土地資源的優化配置。同時，建立健全土地承包經營權流轉市場體系也是降低交易成本、提高土地承包經營權流轉效率的需要。

4.3 完善農村社會保障體系

社會保障制度不健全，農民離開土地就會產生不安全感。因此，為了消除農民的后顧之憂，安心將土地承包經營權轉移出去，必須建立多層次的農村保障體系，包括農村社會保險、社會救濟、社會安撫、社會互助，以及發展和完善農村合作醫療等，逐步弱化土地的社會保障功能。只有這樣，土地流轉制度才能真正發揮其作用，既滿足發展規模化農業種植的需要，又能使農民放心地進城從事非農產業，加快剩余勞動力的轉移，促進工業的發展。

4.4 完善農村金融服務體系

土地流轉、集約化經營，都需要足夠的農村信貸支持和資金投入。因此，要完善農村金融服務體系，加強信貸資源的支持力度，為土地流轉和集約化經營能提供保障。完善農村金融服務體系主要有以下三個方面:第一，切實解決農村貸款難題。積極引導涉農金融機構實施信貸政策傾斜，支持現代農業的快速發展，同時，構建政策性、商業性、互助性擔保機構并存的農村信貸擔保體系，解決農村擔保難的問題，滿足企業及農戶流轉土地需求，最大限度發揮金融支農功能;第二，完善農村保險體系。推動制定和完善農業保險相關法規，將大規模種植、養殖業納入強制性保險范疇，并對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼，此外，還應積極推動政府落實財政補貼、稅收優惠政策，調動經營農業保險的保險公司的積極性，擴大農業保險的品種和參保范圍;第三，適時推廣合適的農村理財產品。土地是農民的根，土地流轉后農民所獲得的報酬需要保值增值，要針對這一特性，積極開發風險小、可增值的金融產品，大力宣傳推廣國債產品、理財性保險產品等，滿足農戶的理財要求，使農民可以得到長久利益。

4.5 建立健全土地流轉的監管系統

當今經濟發展迅速，土地資源日益緊缺，不少地區將流轉后的土地用于非農產業，造成耕地面積的下降，進而將會引發糧食安全問題。糧食安全問題一直是一個重要的問題，關系到我國的發展，過度將土地用于非農產業將會威脅到我國的糧食安全。因此，土地使用流轉之后的用途必須納入到監管系統中。土地流轉制度是為了充分解放農業生產力而建立的，流轉后的土地理應主要用于農業生產。建立土地流轉監管系統，就是要監督流轉后的土地的使用情況，保證流轉后的土地大部分用于農業生產，保護我國的糧食安全。

綜上所述，農村土地流轉制度前景廣闊，但是不可避免的會出現很多問題，這個過程需要結合實際情況，提前考慮到這一制度在實行過程中可能碰到的問題，循序漸進，謹慎操作。中國的發展離不開農業生產的穩定進步和農村經濟的發展。因此，只有正確實施土地流轉制度，提高農業生產水平，才能促進中國經濟的健康發展。

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