從公平角度探討機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革

摘 要:隨著經(jīng)濟的發(fā)展，由于“退休金雙軌制”的存在，機關(guān)事業(yè)單位人員和城鎮(zhèn)企業(yè)職工之間的“養(yǎng)老收入鴻溝”越來越大。由此引發(fā)的社會公平，人才流動等問題引起公眾越來越多的關(guān)注。這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是多方面的，主要從制度設(shè)計，養(yǎng)老金的計發(fā)方法，工資的增長制度等方面進行了分析。同時提出了在解決過程中應(yīng)堅持的基本原則，和具體辦法。

關(guān)鍵詞:機關(guān)事業(yè)單位人員退休金制度;養(yǎng)老金收入鴻溝;退休金雙軌制;職業(yè)年金

中圖分類號:C9

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)12-0083-02

在2010年3月份召開的兩會中，社會保障體系中存在的公平問題再一次成為代表們和群眾關(guān)心的焦點。其中由城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度和機關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老保險制度并存的“退休金雙軌制”引起的“養(yǎng)老收入鴻溝”更是引起了多方的關(guān)注。

眾所周知，養(yǎng)老保險制度在社會保障體制中占據(jù)著重要地位，經(jīng)過二十多年的改革，我國養(yǎng)老保險基本建立了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本制度。隨著改革的不斷完善和推進，一些新的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。按社會地位和身份特征，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度可以劃分為四個層次，即機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。無論是待遇水平還是計發(fā)辦法，各種制度都存在著很大的不同，這些不同必然會導(dǎo)致不同人群養(yǎng)老收入的差距，而這種差距在近年有著不斷擴大的趨勢。所以，從社會公平的角度來看，糾正這種收入分配上的不公平，不僅是進一步完善我國社會保障體制的要求，也關(guān)系著人們的切身利益。本文探討的主要是“退休金雙軌制”所引起的一系列問題及解決意見。

“養(yǎng)老金收入鴻溝”的表現(xiàn)為:

“退休金雙軌制”，即城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度和機關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老保險制度并存。由于這一現(xiàn)象的長期存在，機關(guān)事業(yè)單位人員退休金與企業(yè)職工的養(yǎng)老金之間的差距已形成了一道鴻溝，而且這道鴻溝有著不斷加劇的趨勢。據(jù)資料顯示，1990年，企業(yè)、事業(yè)和政府機關(guān)退休人員的平均養(yǎng)老金分別為134元/月，148元/月和143元/月，三類群體的退休待遇比是l:1.10:1.06。此時，收入差距仍處于比較合理的范圍內(nèi)，但是隨著城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的建立，這一差距開始被拉大。2006年，企業(yè)、事業(yè)和政府機關(guān)退休人員的平均養(yǎng)老金分別為954元/月，1616元/月和1739元/月，三類群體的退休待遇比是l:1.69:1.82。從數(shù)據(jù)中可以看出，無論是絕對數(shù)額還是養(yǎng)老金的比值，兩個群體之間的收入差距都在不斷擴大。

另外，從替代率看，1995年，企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)三類退休人員養(yǎng)老金替代率分別為72.1%、92.1%和94.3%，2000年，三者的替代率分別為66.8%.100.2%和94.4%，2005年，三者的替代率分別是47.8%、86.3%和84.6%。從數(shù)據(jù)中，可以看出從1995年到2005年，這十年之間，三者替代率的差距也大致呈擴大的趨勢。

所以無論是從絕對數(shù)還是相對數(shù)的比較中，都可以發(fā)現(xiàn)，機關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工養(yǎng)老待遇差距是不斷被拉大的。

1 “養(yǎng)老金收入鴻溝”過大的危害

1.1 養(yǎng)老金收入鴻溝的過大不利于人才的合理流動

目前我國正處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特殊時期，而兩種經(jīng)濟體制的顯著特點之一就是人才流動的自由性。人才的自由合理流動是完善市場經(jīng)濟的重要條件之一。但是目前，由于“退休金雙軌制”現(xiàn)象的存在，人才在選擇變換工作的時候不得不考慮由此引起的機會成本問題，即養(yǎng)老金的待遇問題及養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。機關(guān)事業(yè)單位人員的退休金制度實行的是完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，工作人員沒有個人賬戶的積累，如若其轉(zhuǎn)入企業(yè)工作，必然會面臨個人賬戶部分的缺失，同時，若從企業(yè)進入公務(wù)員行列，其原先積累的個人賬戶部分如何處理也在制度上存在問題。這必然會扭曲勞動力市場的自由行和靈活性，損害國家經(jīng)濟發(fā)展的活力。

1.2 過大的養(yǎng)老待遇差距增加了社會不公平

由于歷史及制度設(shè)計等方面的原因，公務(wù)員，即機關(guān)事業(yè)單位人員的退休待遇普遍比較優(yōu)厚，甚至遠高于相同條件下的企業(yè)人員，這必然會增加社會成員的不公平感，從而影響社會的和諧發(fā)展，嚴重時甚至可能造成社會的不穩(wěn)定。

1.3 機關(guān)事業(yè)單位人員較高的退休金支出形成了嚴重的財政負擔(dān)

從嚴格意義上來說，我國機關(guān)事業(yè)單位人員的退休金制度并不是社會保險，而是一種“單位保險”或稱為“國家保險”，其實行完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制，工作人員的養(yǎng)老待遇支付由財政全額負擔(dān)。隨著公務(wù)員待遇的不斷提高，以及公務(wù)員隊伍的不斷壯大，這一支出也在不斷增長。有數(shù)據(jù)表明，1990年機關(guān)事業(yè)單位離退休總費用是81.8億元，到2005年增加到1827.7億元，16年間增加了21倍，年平均增長率為23.6%，1994年增長率則高達62.5%。并且由于工資和福利津貼本身具有的剛性，其待遇水平只能不斷提高，很難下降，這必然會帶來政府在這一方面支出的不斷擴大。同時由于制度設(shè)計本身的不完善，調(diào)整機制的任意性，使得財政負擔(dān)越來越重。

2 造成“養(yǎng)老金收入鴻溝”的原因

2.1 制度設(shè)計的原因

城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度實行的是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的形式，并且已基本實現(xiàn)了社會化的管理和發(fā)放。相比之下，由于歷史的沿革，機關(guān)事業(yè)單位人員的退休金制度仍是傳統(tǒng)意義上的“單位保險”，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，采用的是單位管理，單位發(fā)放的形式，并且離退休人員的生、老、病、死仍由原單位全權(quán)負責(zé)。這些都給機關(guān)事業(yè)單位帶來了嚴重的財政負擔(dān)。

2.2 養(yǎng)老金計發(fā)辦法的差異

城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險采用的是指數(shù)化的養(yǎng)老金激發(fā)方法，以社會平均工資為基數(shù)，與本人在職時的繳費水平掛鉤。在養(yǎng)老金待遇中，社會統(tǒng)籌和個人賬戶各占60%和40%。而目前，機關(guān)事業(yè)單位人員的退休金制度采用的仍是國發(fā)〔1978〕104號文件，即計發(fā)基數(shù)以本人退休時的檔案工資為基礎(chǔ)。這一基數(shù)往往在公務(wù)人員退休時達到最大值，而由于計發(fā)的養(yǎng)老金是按工作年限長短來確定比例的，按規(guī)定一般都可達到75%--90%，而根據(jù)1980年10月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》和1982年4月國務(wù)院頒布的《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)制度的幾項規(guī)定》，離休人員的離休金按離休時工資的100%計發(fā)。這顯然同企業(yè)職工的替代率形成了明顯差距，同時由于企業(yè)職工養(yǎng)老金還要承擔(dān)個人賬戶中基金的運營效率及通貨膨脹等因素的影響，兩種制度之間的替代率的差距顯得越發(fā)明顯。

2.3 工資增長制度的差異

1985年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于國營企業(yè)工資改革問題的通知》，規(guī)定了企業(yè)職工工資增長必須依靠企業(yè)自身經(jīng)濟效益的提高，同年開始試行企業(yè)工資總額同企業(yè)經(jīng)濟效益掛鉤的辦法，企業(yè)有了一定的自主分配權(quán)。而從1985年開始，機關(guān)事業(yè)單位開始實施以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制，1993年國家機關(guān)試行職級工資制，事業(yè)單位與國家機關(guān)工資制度脫鉤，實行技術(shù)等級工資加津貼制度。除此之外，機關(guān)事業(yè)單位還分別建立了獎勵制度和定期升級制度。從這些規(guī)定中可以看出，企業(yè)職工的工資主要與企業(yè)的經(jīng)濟效益有關(guān)，而從1989年開始國家對機關(guān)事業(yè)單位人員的工資待遇進行了多次調(diào)整，使其待遇不斷提高，由于工資福利剛性的存在，待遇水平只可能繼續(xù)提高而不會降低。由于工資增長制度的差異，企業(yè)職工和機關(guān)事業(yè)單位人員的工資收入也在逐漸拉開，而養(yǎng)老金的計發(fā)又與在職時的工資或社會平均工資存在一定的關(guān)聯(lián)，所以在職時工資的差距也必然會反映在退休后所享受的養(yǎng)老待遇上。

3 解決“養(yǎng)老收入鴻溝”的建議

3.1 改革過程中應(yīng)堅持的原則

在填平“養(yǎng)老收入鴻溝”的過程中，有兩個原則是必須堅持的:一是堅持“老人老辦法，新人新辦法，中人中辦法”的原則;二是堅持建立相對統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度的原則。

3.1.1 堅持“老人老辦法，新人新辦法，中人中辦法”的原則

1995年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》由此提出了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度.1997年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》從而確立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，在該文件中提出了\"老人老辦法，新人新辦法，中人中辦法\"。這一原則同樣可以應(yīng)用于機關(guān)事業(yè)單位人員退休金制度的改革中。即在改革實施以前已退休的人員仍按原規(guī)定計發(fā)養(yǎng)老金;在改革實施以后參加工作的“新人”按新規(guī)定享受養(yǎng)老待遇;對于在改革實施前已經(jīng)參加工作，但尚未退休的“中人”，應(yīng)制定相應(yīng)的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，并保證其待遇水平不會下降。

3.1.2 堅持建立相對統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度的原則

我國的養(yǎng)老保險體系存一個很明顯的特征——“碎片化”，即不同的群體享受不同的養(yǎng)老保險模式，如前所述，目前大致可分為四種模式。這一局面的形成與我國的歷史傳統(tǒng)和政治結(jié)構(gòu)以及“二元化”的社會結(jié)構(gòu)是分不開的，但是由于制度劃分過于細化，將會給人員的流動造成極大的不便，同時制度間的銜接成本也是不容忽視的。所以在改革過程中，應(yīng)將過于分散的制度盡量統(tǒng)一，但這并不是指要實行制度的絕對統(tǒng)一，在全國范圍內(nèi)推行唯一的養(yǎng)老保險制度，而應(yīng)注重制度設(shè)計的簡便化和靈活性。

3.2 改革的具體建議和辦法

3.2.1 改變機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金的計發(fā)辦法

公務(wù)員在退休時其在職工資一般都會達到最高值，以此為基數(shù)計發(fā)養(yǎng)老金不僅會拉大與企業(yè)職工的養(yǎng)老金差距，也會給政府帶來沉重的財政負擔(dān)。所以可以改變養(yǎng)老金的計發(fā)基數(shù)，如可以公務(wù)員的平均工資作為基數(shù)。

3.2.2 調(diào)整工資的增長制度

應(yīng)在不降低機關(guān)事業(yè)單位人員的待遇水平的基礎(chǔ)上，盡量完善企業(yè)職工待遇提高的方法，縮小兩個群體之間的差距。

3.2.3 建立職業(yè)年金制度

目前，我國機關(guān)事業(yè)單位人員退休金制度完全依賴于DB(待遇確定)型的現(xiàn)收現(xiàn)付制度。這一制度的弊端已經(jīng)是顯而易見的，所以將DC(繳費確定)型的基金積累制度引入機關(guān)事業(yè)單位人員退休金制度是必要的。建立自愿的職業(yè)年金制度，為公務(wù)員建立相應(yīng)的個人賬戶，對于基金的管理和運行可以借鑒企業(yè)年金的相應(yīng)模式。公務(wù)員的退休金同樣由社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分組成，這樣不僅可以緩解財政的壓力，同時可以彌補社會統(tǒng)籌部分退休金計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的改變造成的待遇下降的缺口，保證待遇的總體水平不下降，有利于激發(fā)公務(wù)員的工作積極性。同樣同企業(yè)年金一樣，在經(jīng)濟建設(shè)中，公務(wù)員的職業(yè)年金計劃也可以發(fā)揮重要的作用。

綜上，填平“養(yǎng)老收入鴻溝”是社會公平的要求，也是機關(guān)事業(yè)單位人員退休金制度改革的重要動因之一。實踐證明，單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制的“單位保險”已經(jīng)不能很好的履行其“養(yǎng)老保險”的職能，整合“碎片化”的養(yǎng)老保險制度刻不容緩。

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