論政府機(jī)構(gòu)改革與中國(guó)行政體制改革

摘 要:行政體制從實(shí)質(zhì)上而言，是行政職能、行政權(quán)力和行政責(zé)任三者之間的結(jié)構(gòu)配置。而行政體制改革主要地解決的問題之一就是在實(shí)踐中使三者達(dá)到均衡的狀態(tài)。現(xiàn)今世界的行政體制改革實(shí)踐大多受西方行政管理理論的思潮，最主要的則是治理理論、公共選擇理論、新公共管理理論。中國(guó)政府進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)三十年的改革實(shí)踐，取得的成就是有目共睹的，但是仍然有新舊問題尚未得到解決，任重而道遠(yuǎn)。

關(guān)鍵詞:政府機(jī)構(gòu)改革行政體制改革;治理理論;公共選擇理論;新公共管理理論

中圖分類號(hào):C9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)12-0075-02

一個(gè)有效的政府對(duì)于一國(guó)的政治地位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有決定性的作用，這一點(diǎn)不言而喻。同樣是模仿西方的模式，東亞的日本能崛起，而同一起跑線上的加納卻愈差愈遠(yuǎn)。雖然差異是由諸多因素不同結(jié)構(gòu)的影響結(jié)果，然而政府在其中起到的主導(dǎo)性作用也是顯而易見的。可以說，只要政府存在，就必定會(huì)有行政體制的改革，因?yàn)槊恳粫r(shí)期存在的問題都需要改革來解決，而隨著改革的深入和時(shí)代的推進(jìn)，新的問題又會(huì)引發(fā)后續(xù)的改革，所以說，行政體制改革是一個(gè)持續(xù)不斷的過程。促使中國(guó)社會(huì)真正從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變，是三十年來改革開放的成果，不僅是經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展和國(guó)力上的強(qiáng)大，從實(shí)質(zhì)上而言，是文明的一種飛躍。文明的飛躍包括公民精神、文明程度、文化思想等等，但本文里主要講的是國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行和使用。政府將國(guó)家權(quán)力劃入到理性、可控且高效的軌道之中，使行政體制朝著公眾利益為核心的進(jìn)程發(fā)展，這就是文明飛躍的一種體現(xiàn)。

我們可以看到，行政體制實(shí)質(zhì)上而言是行政職能、行政權(quán)力和行政責(zé)任的結(jié)構(gòu)配置。行政職能是行政主體存在的根源，行政權(quán)力是行政體制的核心，行政責(zé)任是對(duì)行政主體的約束，是行政體制的保障。這三者之間既相互聯(lián)系、又相互獨(dú)立，一般而言應(yīng)該平衡相稱，這是合理的行政體制的本質(zhì)要求。要求三者之間的平衡完全是不可能的事情，走極端必然導(dǎo)致短板效應(yīng)，所以至少是一個(gè)平衡擺，擺動(dòng)的幅度要在可接受的范圍之內(nèi)。既然行政實(shí)踐中三者并非一如既往的均衡配置，故而行政體制改革主要解決的問題之一就在此。

1 理論綜述

目前，西方的行政改革主要是受治理理論、公共選擇、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和新公共管理理論等的影響。

2 治理理論

治理理論是21世紀(jì)國(guó)際社會(huì)科學(xué)的前沿理論之一，它所提倡的一些價(jià)值日益具有普遍性。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和政治民主化，已經(jīng)成為當(dāng)今世界潮流。經(jīng)濟(jì)全球化和世界多極化，也在曲折中向前發(fā)展。治理和善治理論正是這種世界性潮流和發(fā)展趨勢(shì)的產(chǎn)物。

治理理論中的公私部門之間以及公私部門各自內(nèi)部的界限均趨于模糊。筆者認(rèn)為，治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不單純地依靠政府的權(quán)威或制裁，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或者秩序不能由外部強(qiáng)加，之所以能發(fā)揮作用，是要領(lǐng)先多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)。在公共管理領(lǐng)域里，私營(yíng)部門、社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)組織等，都依靠自身的資源和能力作為參與性主體，解決公共問題。

3 公共選擇理論

公共選擇理論主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析政府的管理活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由和市場(chǎng)作用，打破政府壟斷，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而使公眾獲得自由選擇機(jī)會(huì)，并認(rèn)為這是解決政府困境的根本出路。

該理論主要倡導(dǎo)增加服務(wù)主體，讓私人企業(yè)、非營(yíng)利公共組織等，與政府機(jī)構(gòu)一道來參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。其次，創(chuàng)造市場(chǎng)機(jī)制和形成競(jìng)爭(zhēng)格局，用公私組織之間和公共組織之間的競(jìng)爭(zhēng)服務(wù)來為公眾提供“用腳投票”的機(jī)會(huì)。再次，還要破除壟斷，允許不同組織之間在職能和管轄范圍上重疊交叉。

4 新公共管理理論

新公共管理理論是當(dāng)代國(guó)外行政改革的主要理論基礎(chǔ)，影響很大。綜合各學(xué)者的觀點(diǎn)，可以認(rèn)為，新公共管理的基本主張是將政府治理和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，把私人企業(yè)的各種管理方式引入公共部門，依靠先進(jìn)的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，通過組織與管理的重新調(diào)整來增強(qiáng)政府的活力，提升公共服務(wù)的品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)政府治理的效率和效能。

5 政府機(jī)構(gòu)改革歷程

改革開放以來，我國(guó)行政改革已走過了三十年的歷程。從內(nèi)容上看，主要是調(diào)整政府職能、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和改進(jìn)管理方式，設(shè)計(jì)政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革、權(quán)力下放、中央與地方關(guān)系調(diào)整、法治交涉，以及運(yùn)行機(jī)制、管理方式、干部人事制度改革等。從過程上看，改革是一個(gè)不斷推進(jìn)的過程，需要按任務(wù)分階段進(jìn)行，其中大約每隔5年進(jìn)行一次，至今已有6次的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，標(biāo)志著中國(guó)行政改革的各重要階段。2008年的大部制改革，是最近一期的改革，也是備受矚目的一期改革，對(duì)一些職能相近的部門進(jìn)行整合，實(shí)行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系，涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)共15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)。

中央機(jī)構(gòu)改革取得了一定的成就，但我們也應(yīng)該看到，中央機(jī)構(gòu)從來都沒有成功地精簡(jiǎn)下來，裁汰的人員總是處于總體整張的狀態(tài)。即使是最近的兩次改革，都是下了大決心、花了大力氣、動(dòng)了大手術(shù)，但并沒有解決“有效有限政府”的社會(huì)發(fā)展需求，也沒有將政府落定在成本低下、績(jī)效高企的格局之中。相反，由于沒有有效劃分政府、市場(chǎng)和社會(huì)各自的空間界限，確認(rèn)三者相互不能替代的獨(dú)立功能，在后備勞動(dòng)力選擇服務(wù)單位的時(shí)候出現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)“這邊風(fēng)景獨(dú)好”的景象。所以，中國(guó)的改革反倒有了例行公事的趨勢(shì)，那么民眾究竟還能不能信任政府?

6 政治改革主導(dǎo)行政改革

中國(guó)的行政體制改革有一個(gè)好處，就是將經(jīng)濟(jì)改革和行政體制改革密切的聯(lián)系起來，而行政體制改革也正在不斷地為經(jīng)濟(jì)提供更好的效率和服務(wù)。但是它有一個(gè)誤區(qū)，即將政治改革和行政改革截然地割裂開來。但是，行政體制改革確確實(shí)實(shí)是坐落在政治體制改革的基點(diǎn)之上的。古德諾的政治行政兩分法的精神本也不是將兩者完全割裂，而是為了更高效地推行才作出的區(qū)分。

人們之所以將中國(guó)政府體制改革進(jìn)行單純行政化的處理，是因?yàn)檫@種處理回避了在中國(guó)目前政治狀況中難以處理的政治難題。對(duì)于目前中國(guó)來講，難以處理的政治問題既體現(xiàn)為政黨意識(shí)形態(tài)與社會(huì)運(yùn)行狀況的直接對(duì)峙，又體現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力的合法性重建與社會(huì)權(quán)利訴求的正面沖突，還體現(xiàn)為國(guó)家的倫理資源虧空與社會(huì)普遍的怨恨情緒集結(jié)相形而在。因此，這些暫時(shí)難以處理或者解決的問題則不得不被排除在討論或者研究的范圍之外，人們則不必花大力氣去推翻重來。

單純的行政視野中的中國(guó)行政體制改革，從狹義來說就是相對(duì)簡(jiǎn)單的技術(shù)層面的操作行為。為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為了提供效率，大多數(shù)的文章都圍繞著政府行政人力資源管理、審批制度管理、公共服務(wù)改革、行政績(jī)效等這些相對(duì)技術(shù)層面的問題上闡釋中國(guó)目前行政體制改革存在的問題，他們大多都忽視了作為行政體制改革的出發(fā)基點(diǎn)的政治問題。舍棄政治前提談?wù)撜弑撞。秃盟粕釛壏治龉颈旧淼挠芰Χ苯友芯科涠唐谧邉?shì)。從另一個(gè)角度來講，就是因?yàn)槿藗內(nèi)狈@個(gè)能力去解決暫時(shí)無法解決的政治問題而被迫適應(yīng)只研究行政體制改革的理論途徑。這是無奈之舉，同樣也是危險(xiǎn)之舉。

因此，我們不得不從政治主導(dǎo)行政的視角重新審視中國(guó)政府體制改革問題。作為政治問題的中國(guó)行政體制改革，需要我們?cè)谡蔚慕Y(jié)構(gòu)要素上具體分析中國(guó)行政體制改革問題。這意味著我們必須從政治體如何提供行政體以存在理由和運(yùn)行機(jī)制的角度分析行政體制的問題;從政治的結(jié)構(gòu)要素上分析中國(guó)行政體制改革問題，意味著我們必須清楚中國(guó)行政體制改革的諸政治要素對(duì)于行政體制改革的具體作用與實(shí)際影響。

7 行政體制改革的合法性保證

現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)的合理劃分，政府環(huán)境而言，是政府、社會(huì)與市場(chǎng)的三分結(jié)構(gòu)，三者各司其職，交叉影響，從內(nèi)部而言，是一個(gè)國(guó)家權(quán)力內(nèi)部分工合作的關(guān)聯(lián)性結(jié)構(gòu)，其中又包括橫向和縱向的結(jié)構(gòu)。

我們知道，國(guó)家權(quán)力必須在暴力機(jī)關(guān)的支撐下才能起到有效的作用，但是這不代表其有無上的權(quán)威，也不代表其就是萬能的。政府不能越出權(quán)力領(lǐng)域進(jìn)入市場(chǎng)-價(jià)格領(lǐng)域和公民-社會(huì)的自治領(lǐng)域。三個(gè)領(lǐng)域都有其自己的治理原理，都有其自身的運(yùn)行規(guī)律，而政府扮演的角色不是劃槳者，而是掌舵者，供給社會(huì)和市場(chǎng)需要的法律法規(guī)章程，因勢(shì)利導(dǎo)，使三者處于良好運(yùn)行、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的良好環(huán)境之中。

作為行使行政權(quán)力的政府部門絕對(duì)不能是一個(gè)自說自話自己自為的機(jī)構(gòu)，為了阻止像前幾次改革中精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)后卻反彈膨脹的現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，行政機(jī)構(gòu)如果需要變更其設(shè)置，無論是機(jī)構(gòu)稱謂的變化，還是機(jī)構(gòu)數(shù)量增減、行政人員的招募與行政預(yù)算的審批，都需要經(jīng)過國(guó)家立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。我國(guó)的權(quán)力是人民的，人大就是代表人民的權(quán)力機(jī)關(guān)，政府的行政權(quán)是人民授予的權(quán)力，就必須要受到人民的監(jiān)督和制約，否則其改革就喪失了合法性，浪費(fèi)了社會(huì)資源，如何讓人民再對(duì)其信任?

大部制的改革從另外一種角度而言，是要集中和統(tǒng)一權(quán)力，這就消除了原本存在的各部門之間的競(jìng)爭(zhēng)。也許我們考慮到了降低行政成本、提高行政效率云云，但是，當(dāng)國(guó)家權(quán)力習(xí)慣在建立規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則與捍衛(wèi)規(guī)則嚴(yán)肅性上的權(quán)力分割制衡尚未落實(shí)的時(shí)候，合并成大部制后，權(quán)力集中，反正更加難以制約。原本部門間的競(jìng)爭(zhēng)或許還能讓消費(fèi)者受益，而統(tǒng)一后的權(quán)力便隨時(shí)可以野馬脫韁。

8 核心職能的轉(zhuǎn)變

《意見》將轉(zhuǎn)變政府職能作為深化行政體制改革的核心，這是相當(dāng)智慧的。這次改革將轉(zhuǎn)變政府職能概括為四個(gè)分開，“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開”。這是一個(gè)很好的提法，但是真正實(shí)施起來還需要將思想和理論更加細(xì)化，更加具象，才能徹底有效地解決政府缺位和越位的問題。

政企要分開和政資要分開，其實(shí)歸根到底是一碼事——權(quán)力和利益要分開，其原因就在于現(xiàn)在的體制負(fù)載不了原有體制需要而制造出的利益格局。類似于中石油和中石化，這樣的利益集團(tuán)是原有的體制需要應(yīng)運(yùn)而生的。國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍然被認(rèn)為是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)卻需要市場(chǎng)力量來推動(dòng)和發(fā)展，兩股力量的矛盾和沖突之下，某些畸形的就被制造出來。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家的主權(quán)，國(guó)家所有的東西和個(gè)人所有的東西完全是兩碼事。修一條路，地底下是國(guó)家的，但不值錢，值錢的是路兩旁的房地產(chǎn)。主權(quán)是沒有得到錢的，得到錢的是業(yè)主。主權(quán)不是收漲的錢，而是收土地稅。

在這里，尤其強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家一社會(huì)一市場(chǎng)三者分立以及各自遵循不同運(yùn)作的規(guī)范。此前我們是由一個(gè)行政邏輯讓市場(chǎng)和社會(huì)分離，打著國(guó)家名義強(qiáng)力推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形式，對(duì)市場(chǎng)造成高度壟斷，市場(chǎng)是畸形的，這叫市場(chǎng)的國(guó)家邏輯。社會(huì)的處境也是如此，中國(guó)的社會(huì)實(shí)際上是高度行政化的社會(huì)，并不存在真正自治意義上的“社會(huì)”。政府不能越出權(quán)力領(lǐng)域進(jìn)入市場(chǎng)—價(jià)格領(lǐng)域和公民—社會(huì)的自治領(lǐng)域。政府應(yīng)該提供給社會(huì)和市場(chǎng)需要的法律法規(guī)章程，因勢(shì)利導(dǎo)，使三者處于良好運(yùn)行、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的良好環(huán)境之中。這才是政府職能所在。

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