論財政轉移支付制度操作層面的創新

摘 要:當前中國正處于經濟發展的重要時期，如何處理好中西部區域經濟發展問題已經成為中國能否保持經濟全面持續穩定健康發展，全面實現和諧富裕小康社會的關鍵性任務。如此一來財政轉移支付制度在調整財政資源促進經濟發展中的獨特作用就被彰顯出來。但是當前財政轉移支付制度在實際操作層面上缺乏必要的創新已經使得這一發揮不可替代作用的制度的功效極大的被削弱，因此財政轉移支付制度進行必要的創新就顯得尤為的重要。

關鍵詞:財政轉移支付制度;區域發展;制度創新

中圖分類號:F8

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)12-0179-01

1 財政轉移支付概念

財政轉移支付也稱財政轉移支出，本意是財政資金轉移或轉讓，主要是指上下級預算主體之間按照法定的標準進行的財政資金的相互轉移。轉移支付制度是分級預算體制的重要組成部分。根據分級預算管理體制，上下級預算主體間、同級預算主體間的收支規模是不對稱，轉移支付制度就是均衡各級預算主體間收支規模不對稱的預算調節制度。它既有政府對家庭的轉移支付如養老金、住房補貼等，又有政府對國有企業提供的補貼，還有政府間的財政資金的轉移。但是一般我們稱的財政轉移支付，是指政府間的財政資金轉移，是中央政府支出的一個重要部分，是地方政府重要的預算收入。

2 財政轉移支付制度產生的原因及其存在的意義

“地理上的二元結構”理論認為，發展過程是一個不平衡的過程，如果聽其自然，由于“循環積累因果關系”的作用，將會出現富的更富、貧者更貧的“馬太效應”。政府不應消極地等待發達地區產生“擴散效應”來消除這種差別，而應采取一定的特殊措施給予不發達地區一定的補助或刺激其經濟發展，以縮小差距。財政轉移支付制度的產生正是基于該原因，以積極態度去彌補“擴散效應”遲延所導致的不利后果。

作為國家職能重要組成部分的財政轉移支付制度之所以成為任何歷史類型國家都不能舍棄的制度形式之一，其存在意義不言而喻。正如上面提到的“地理上的二元結構”理論，它的研究成果表明這種二元結構并不是永續存在的，在“擴散效應”的作用下這種結構將會解體并最終呈現出均勻分布。但是“擴散效應”效果顯現必須以一方結構的飽和為基礎，而在這個相對漫長的過程中間“馬太效應”的出現會使得社會各種矛盾得到激化，導致國家的各方面的紊亂。此時國家必須有所作為，他必須運用自己的職能去防止“馬太效應”的產生。財政轉移支付制度的意義就在于此，一方面國家通過該制度替代“擴散效應”提早發揮作用，另一方面國家又通過該制度避免了“馬太效應”的影響。正是財政轉移支付制度這種雙重功效的發揮才能保證國家的長期穩定發展。

3 財政轉移支付在當前實際操作過程中存在的突出問題

財政轉移支付制度雖然在國家的經濟發展中發揮著巨大的作用，但就目前我國情況而言，財政轉移支付制度雖說并不完善，但更多是在實際操作過程中缺乏有效的手段保證調控資源的合理有效的利用，突出的問題主要有以下幾點:

3.1 財政轉移支付的金額不公開使得資金流向無章可循容易被尋租

現在普遍存在現象是上級政府只管給不管監督，只要賬面沒有大的差錯基本就不會有專門人員到轉移支付地進行相應的項目核實。地方主管部門忽視專項資金管理，對事先申請轉移支付資金的項目評估失誤、審批不嚴，未堅持專款專用、專人管理、專戶核算，使有限的資金未能發揮應有的效益。另外財政部門對資金的檢查監督力度不夠，對轉移支付資金的事前、事中、事后工作缺乏檢查監督。 再者轉移支付的金額并不公開，資金流向哪里政府說了算，使得資金的流向無章可循帶有很大的肆意性，這就給他人的尋租和政府官員的腐敗創造了機會。

3.2 各級政府的層層克扣使得轉移支付資金實際使用率低

在現有的權力構建格局下，財政轉移支付資金的撥付還是主要通過省級市級政府再最終撥付到作為轉移支付對象的縣級地域，在這種層層撥付的過程中各級政府都試圖轉移部分資金用以支持本身發展，使得作為受支付對象的縣級地域真正拿到的資金相當少，最終使得真正需要轉移支付資金加以扶持的產業缺資金甚至無資金可用。各級地方政府雁過拔毛式的克扣以往不勝枚舉的例子早就得到證明，不少地方政府不僅未能對中央財政轉移支付或者扶持專項資金依法依規予以配套，相反，由于常常層層克扣，每每落實到基層時已寥寥無幾，造成“中央傾盆大雨、地方和風細雨、基層久旱無雨”的局面。

3.3 財政轉移支付制度模式不利于實現均衡地方財力的目標

規范的轉移支付制度有兩種目標模式:一是單一的縱向轉移支付模式，二是縱向轉移與橫向轉移相結合的模式。在中央可支配財力充裕的情況下，實行單一的縱向轉移支付既可均衡公共服務水平，又可體現中央的政策意圖。在中央財力有限的情況下，實行縱橫結合的轉移支付制度，更有利于調節地區間的利益分配格局，促進地區間公共服務水平均等化。我國目前實行的轉移支付制度是一種單一的縱向轉移支付制度，還沒有建立地區之間的橫向轉移支付制度。在中央財力比較有限的情況下，僅僅依靠中央對地方的轉移支付難以實現均衡地方財力的目標。這是導致我國轉移支付制度在均衡地方財力方面效率低下的一個重要制度因素。

4 財政轉移支付在實際操作層面的改進建議

4.1 完善財政轉移支付法律制度

我國財政轉移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監督機制不健全，主要表現在如下四方面:一是相關的法律法規體系的建設滯后，我國現行的政府間財政轉移支付制度依據的主要是政府規章，還沒有專門的或者相關的規定財政轉移支付的法律。缺乏法律權威性和統一性，客觀上降低了財政轉移支付制度決策和運作的民主性和規范性。二是沒有專門機構對財政轉移支付進行統一安排和管理，標準不合理，政策功能相互沖突，政策目標實現難以保證。三是財政轉移支付的決定與支付缺乏明確的程序規范。四是對財政轉移支付違規違法行為責任的認定和處罰缺少全面、明確的規定。 以上幾點完全可以通過加強財政立法，制定中央級《財政轉移支付法》來加以解決。因此，建議有關部門借鑒發達國家財政轉移支付經驗，對財政轉移支付制度的內容、具體用途、監督形式、處罰規則等，以立法的形式明確下來。

4.2 對政府撥付方式進行創新

以往都是政府對政府式的申請，各級地方政府通過對該地域產業的了解確定需要的資金并向上級政府部門進行申請，主動權完全掌握在地方政府手中，是否真正反映需要援助產業的要求卻是次要的。在這種制度下，一方面使得尋租盛行并且得不到應有的監督，另一方面使得轉移支付資金被低質低效的使用。因此應建立這樣一種制度，其核心就是把轉移支付資金的申請權還給真正具有發言權的單位。也就是說讓這些真正懂得自己需要的單位能夠直接跨過受轉移支付地的地方政府直接向轉移支付方進行申請，并由轉移支付方征求受轉移支付方地方政府的意見后進行必要的論證和審查，最終批準決定權掌握在支付方手中，而由受轉轉移支付方地方政府對其進行備案和監督的這樣一項制度。

4.3 改變財政轉移支付模式

我國目前財政轉移支付模式過于單一，基本上提到轉移支付就是指上對下這種縱向轉移支付模式，這樣單一的模式是無法充分實現轉移支付制度的調控財政資源的目標的，所以我們必須重視和加強橫向轉移支付模式在經濟建設中的作用，但是還是應該以縱向模式為主導，也就是說我們的指導思想是大力發展和完善以縱向模式為主體并輔助以橫向模式的轉移支付制度。汶川地震讓我們看到了兄弟省份在幫助四川省恢復發展當地經濟方面的巨大力量，這種一對一式的援建模式發揮了巨大的作用，這就使我們看到了橫向轉移支付方式的巨大潛力，使得我們相信我們同樣可以采用這種一對一幫扶的形式來幫助中西部地區發展當地的經濟。現實中的確存在這樣的幫扶財政轉移模式但并不普及，但這種幫扶轉移方式應當得到提倡并由法律加以規范和完善，使之常態化法律化，這樣有利于實現均衡地方財力，調控財政資源的目標。