論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保險制度的實現(xiàn)條件

摘 要:隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐的加快，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險制度研究也成為中國政府和學(xué)術(shù)界高度重視的熱門課題之一。推進醫(yī)療保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的必然要求，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保障。國民迫切需要建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險制度。分析了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險制度的實現(xiàn)條件，對于醫(yī)療保險制度實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有重要的意義。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;醫(yī)療保險

中圖分類號:F84

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)12-0079-01

為了適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，國家適時提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀。在十六屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，首次提出了“五個統(tǒng)籌”的發(fā)展戰(zhàn)略方針，并把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在了第一位。十七大提出要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活，到2020年要建立一個人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的制度。2009年4月6日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》中提出2011年“基本醫(yī)療保險制度全面覆蓋城鄉(xiāng)居民”的政策目標。2010年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的總體要求中提到要深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會的根本要求。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是指逐漸消除長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)各方面的差距，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，增加農(nóng)民收入，建立城鄉(xiāng)平等和諧、協(xié)同發(fā)展和共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)無差別的發(fā)展。醫(yī)療保險作為城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展的基本需求，是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的重要保證。在城鄉(xiāng)資源日益統(tǒng)籌的條件下，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險是必然選擇。要想實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險制度，以下幾個條件是必須考慮的。

1 經(jīng)濟發(fā)展水平

經(jīng)濟的發(fā)展為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險制度提供了必要的物質(zhì)條件和制度環(huán)境基礎(chǔ)。我國人口多，社會經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡。經(jīng)濟發(fā)展水平直接影響著醫(yī)療保險的發(fā)展。只有經(jīng)濟的快速發(fā)展才能為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險提供可能性。經(jīng)濟的發(fā)展可以增加了個人收入，收入的增加使得普通人支付醫(yī)療保險費的能力得到提高。與此同時，經(jīng)濟的發(fā)展才能使政府有能力推動醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。因此，經(jīng)濟發(fā)展水平客觀上決定著醫(yī)療保險的發(fā)展水平。

2 制度環(huán)境基礎(chǔ)

做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的政策銜接，制度環(huán)境是至關(guān)重要的。城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度需要在籌資、管理、支付、服務(wù)和環(huán)境等方面進行統(tǒng)籌銜接。三項制度需要從分到和，統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。制度建設(shè)要注重整合銜接的轉(zhuǎn)變，解決職工、居民、新農(nóng)合制度之間銜接的問題，實現(xiàn)居民身份、居住地點變化時，醫(yī)療保險關(guān)系可轉(zhuǎn)換、可接續(xù)、可轉(zhuǎn)移，并探索將三項制度逐步整合為統(tǒng)一的醫(yī)療保險制度，做到信息資源共享，待遇的銜接。城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度環(huán)境的統(tǒng)籌銜接，要從機制和治理入手，以農(nóng)民工和失地農(nóng)民的醫(yī)療保險制度銜接為突破口，探索機制創(chuàng)新并使各項相關(guān)政策協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.1 制度銜接

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險在當(dāng)前的主要任務(wù)是做好制度的銜接，我國的醫(yī)療保險有城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療三項制度。目前的醫(yī)療保險管理體制不統(tǒng)一，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險由醫(yī)療保險部門經(jīng)辦和管理，新型農(nóng)村合作醫(yī)療由衛(wèi)生部門管理。這種多頭管理現(xiàn)象造成了管理成本的增加。三項制度的管理范圍、管理方法、管理程序和管理效果也不盡相同。三項制度參保范圍存在交叉，例如，進城的農(nóng)民工既可以參加職工醫(yī)療保險，又可以參加新農(nóng)合;個體營業(yè)人員既可參加職工醫(yī)療保險，又可參加居民醫(yī)療保險，不利于醫(yī)療保險資源的有效利用。但仍有部分人群沒有被覆蓋到這三項制度中來。

2.2 制度整合

現(xiàn)在有一個時髦的講法是中國社會保險制度的碎片化需要整合，醫(yī)療保險也不例外，需要有一個不斷整合和完善的過程。在推進醫(yī)療保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步驟上，對于城鄉(xiāng)經(jīng)濟差別不大的地區(qū)，一種方法是城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與新型農(nóng)村合作醫(yī)療先實行并軌，形成城鄉(xiāng)合作醫(yī)療制度或城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度，然后與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度一起覆蓋城鄉(xiāng)全體居民。另一種方法是將城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與新型農(nóng)村合作醫(yī)療同時實行并軌;對于城鄉(xiāng)經(jīng)濟差別較大的地區(qū)，采取分步實施戰(zhàn)略，穩(wěn)步推進，最終實現(xiàn)各項制度的整合。

3 現(xiàn)實需要

醫(yī)療資源是有限的，為了保障社會公平，在更大的范圍內(nèi)分擔(dān)風(fēng)險，我國最終必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險。

3.1 破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

中國城鄉(xiāng)長期的二元分割狀態(tài)造就了城鄉(xiāng)二元分割的醫(yī)療保險體制，在這種體制下，按身份確定參保的險種，部分農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療后又參加了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，容易造成重復(fù)參保問題。因此要實現(xiàn)戶籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的界限，取消身份差別，開始建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，最終使城鄉(xiāng)所有居民的醫(yī)療保險不會因戶籍、收入、就業(yè)狀況而異。在此基礎(chǔ)上不斷完善參保政策，使得各類人員在制度間、城鄉(xiāng)間、地區(qū)間無障礙轉(zhuǎn)換。

3.2 推進信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

政府應(yīng)該建立起一套完善的醫(yī)療保險的管理機構(gòu)以實現(xiàn)管理體制的一體化和信息網(wǎng)絡(luò)的平臺化。醫(yī)療保險實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關(guān)鍵在于管理，而不在于政策。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險要以社區(qū)和鄉(xiāng)村為重點，建立基層經(jīng)辦網(wǎng)絡(luò)設(shè)施。實施城鄉(xiāng)醫(yī)療保險的統(tǒng)籌管理，可以充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)作用，統(tǒng)一地區(qū)間的計算機管理標準。既可以加強監(jiān)管，又可以防止城鄉(xiāng)居民重復(fù)享受政府補助，方便城鄉(xiāng)參保對象看病買藥、享受保障待遇。

3.3 逐步提高基金統(tǒng)籌層次

目前，城鄉(xiāng)之間的衛(wèi)生資源分配不平衡，較高的醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次意味著更多的參保者和更大的風(fēng)險分擔(dān)范圍，社保基金的穩(wěn)定性也會增強。醫(yī)療保險能籌集大量的基金，如果沒有透明的管理機構(gòu)和有效的監(jiān)督機構(gòu)，基金會被管理者的不當(dāng)使用、以公謀私和來自參保者的騙保、欺詐等不法行為侵蝕。為了合理配置和管理地方的醫(yī)療保險資源，增加基金抵御風(fēng)險的能力，統(tǒng)籌層次要從縣級逐步過渡到市級直至全國，實現(xiàn)醫(yī)療保險資源的共享，不斷提高農(nóng)村的醫(yī)療保險水平使之與城市的醫(yī)療保險水平接軌。政府需要建立機構(gòu)、雇用工作人員以籌集保險基金、管理基金、處理醫(yī)療費用補償?shù)仁聞?wù)以確保醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)正常運作。

4 實踐經(jīng)驗

從實踐來看，在中國目前覆蓋城鄉(xiāng)的三大醫(yī)療保險制度中，只有新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)接近全面覆蓋，城鎮(zhèn)的兩項制度還未能達到全面覆蓋。首先，醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需要法律保障，對于不參加保險、少繳保險費、拖欠保險費等現(xiàn)象給予相應(yīng)的制裁。破除城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度在各自的指導(dǎo)意見、行政法規(guī)和地方性法規(guī)下獨立運行，在全國范圍內(nèi)形成一部統(tǒng)一權(quán)威的醫(yī)療保險法。其次，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度的二元分治的管理模式容易導(dǎo)致衛(wèi)生資源的不合理分配，由于城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度的籌資和補償標準較高，大量的醫(yī)療資源和優(yōu)秀的醫(yī)師涌向了城市，農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生機構(gòu)的醫(yī)療保險基金籌資水平和市場份額較低，醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)療技術(shù)人員明顯不足。不均等的醫(yī)療資源配置導(dǎo)致了資源的低效率利用，同時也不利于滿足農(nóng)村居民日益增長的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求。最后，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險只有實現(xiàn)良好運轉(zhuǎn)，才能使管理費用控制在較低的水平。可以采取靈活的費用支付機制來控制醫(yī)療費用的上漲，激勵醫(yī)院提高服務(wù)質(zhì)量，合理的配置醫(yī)療資源，并建立長效機制讓參保者獲益。一方面提高參保者的忠誠度;另一方面對未參保的人群也會形成吸引力。

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