我國政府預算編制現狀及改革探討

摘 要:政府預算編制是預算管理的首要環節，預算的編制過程也是政府進行財政決策的過程。但這一重要環節卻一直是我國預算管理中最為薄弱的環節，長期以來，存在著預算編制草率、管理粗放、約束軟化、效益不高的狀況。因此要改革預算管理，提高政府預算質量，研究預算編制現存問題，改革預算編制方法和程序勢在必行。

關鍵詞:預算管理;預算編制;改革

中圖分類號:F2

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)12-0008-02

1 中國政府預算編制現狀

政府預算編制要適應政府職能的轉變，實行部門預算、重構復式預算和預算科目體系化，改進預算編制方法，增加預算透明度，提高政府預算編制的法律性和權威性。

1.1 我國政府預算的特征

(1)年度性。政府預算的有效起止期限通常為一年，是政府編制和執行預算的法定期限。在預算年度內，預算工作程序按時序依次遞進，不允許獎不屬于本年度財政收支的內容列入被年度的政府預算之中。

(2)預測性。無論在發達國家還是在發展中國家，政府在本年度結束前，都要對未來年度的預算收支作出預測，就未來年度預算收支規模、收入來源、支出用途等編制出預算收支計劃。預算管理手段的現代化，使預算信息的收集、傳遞和分析利用的速度加快，對提高政府預算收支預測的準確度十分有利。

(3)集中性。政府預算的規模、收入來源、支出去向、收支結構和財政平衡等情況，都由政府按照社會生產力水平和政治經濟形勢發展的需要，從國家整體利益出發，集中進行統籌安排。

(4)綜合性。政府預算的內容包括多個單項財政收支計劃，綜合反映整個財政收支的全貌，前面反映政府活動的范圍和方向。各個單項財政收支計劃只是政府預算的一個組成部分，受政府預算的制約和調節。

(5)法律性。政府預算按照一定的法律程序成立，依據法律法規貫徹執行，有按照一定的法律程序形成決算和審查批準，這是預算區別于其他財政范疇的一個重要特征。

(6)民主性。政府預算收支計劃的制定、執行以及決算的形成等過程都要向社會公眾全面公開，其收支內容必須明確，便于社會公眾及其代表理解和審查。預算、決算報告經國家權力機關審議批準后，要通過新聞媒體向全體公眾公布，接受公眾監督。

1.2 我國政府預算編制存在的問題

我國自2000年開始在中央和地方陸續推行的政府預算改革，是實行分稅制體制以來我國財政預算管理制度的又一重大改革。從近三年的運行情況來看，我國政府預算改革總體來看是成功的方向是正確的，并取得了階段性成果:如樹立了預算的觀念，建立了政府預算的基本框架;調整了預算編制的內容與范圍，嘗試了新的預算管理方式和方法;預算編制進一步細化到單位和項目改變了預算編制過粗的問題;強化預算的約束力，規范財政資金的管理等。然而，由于經濟發展水平、現行管理體制、預算法治化程度以及現行利益分配格局等因素的影響，我國現行的部門預算改革尚存在許多問題和不足。

1.2.1 預算編制的形式不適應預算管理需要，內容不完整

(1)預算編制的形式與《預算法》不符。按照《預算法》規定，我國政府預算為復式預算，按資金不同性質，將復式預算分為政府公共財政預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算，以體現政府在不同經濟活動中的職能。而現行的復式預算，源于計劃經濟時期的單式預算，自20世紀九十年代初期以來，其形式一直處于多變狀態，目前分為一般預算、基金預算和債務收支預算。從預算編制上講，一般預算收支和基金預算收支在性質上相互交叉，界限模糊，不利于規范政府職能。

(2)預算收支科目體系的設計不合理。我國現行政府預算收支科目的基本框架，源于計劃經濟時期財政預算管理需要，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和政府職能的轉變，這種預算收支科目體系已越來越不適應財政管理與改革的需要。

(3)預算編制內容粗糙且不完整。由于現行政府預算收支科目的設計較為粗糙，造成我國財政部門編制的預算草案粗略，項目不細，大多數地區編制的預算草案只列到“類”級科目，有的雖然稍細，但也只列到“款”級科目，沒有具體的“項”和“目”，在有的地方甚至存在一些資金不作預算、隨用隨批、“暗箱操作”等現象。

1.2.2 預算編制方法不科學

采用基數加增長的方法所編制的預算，不對基數部分進行分析，只是根據財力狀況考慮增長水平，這種方法導致預算支出只能增不能減的剮性增長，各部門的預算苦樂不均。它不利于控制和優化財政資金的結構，基數中包含了過去太多的不合理因素，并且隨著時間的推進這種不合理因素還會增大。它沒有分析影響收支的一些主要變量，只是就數字論數字。

1.2.3 預算編制和審批時間過短，代編預算盛行

(1)我國預算編制時間過短，削弱了預算的嚴肅性。我國預算編制一般在上年11月份下達編制通知，3月份就開始由人代會審議預算草案，短短的三、四個月時間，很難將若大一個國家的預算編細編好。由于預算編制倉促，留有硬缺口，在執行中只得頻繁追加、頻繁調整，出現“一年預算，預算一年”的狀況。

(2)從審批時間上看，《預算法》規定，各級財部門應當在本級人大召開會議一個月前，將本級預算草案的主要內容提交人大專門委員會進行初審。在人大開會期間，通常也只有較短時間審查預算草案，由于預算草案編制較粗，只反映“類級”科目收支總數，因而，人無法對預算草案進行實質性的審查，導致審查流于形式。

1.2.4 預算編制法規不完善

現行編制部門預算的基本法規，主要有《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國預算法實施條例》等。由于這些法規是在我國經濟轉軌時期制定的，帶有計劃經濟的烙印。同時，隨經濟形勢的變化，財政制度改革的推進，現行預算編制法規存在很大的不確定性，主要體現在:一是對預算編審的時間界限和階段性目標、預算支出的先后序列、上下級財政預算的權限以及財政預算在國家財政的主體地位等內容，沒有明確規定。二是預算審查和批準的各項規定過于籠統，缺乏可操作性，不便于人大實施實質性的審批權。三是法規與法規之間不協調，增加了預算編制的難度。而新的預算法正處于討論階段，加緊完善預算法規已成為當務之急。

2 中國政府預算編制的改革

2.1 我國政府預算編制改革理論依據

2.1.1 法理依據

政府預算是國家意志的具體體現，反映政府的活動范圍、規模和方向，是國家對宏觀經濟進行調整的重要手段之一。因此，應著力解決現實生活中預算編制不規范、預算審批不嚴格、預算執行不認真、預算監督不到位等問題，嚴格按照《中華人民共和國預算法》的規定辦事，實現預算管理的法律化、制度化、科學化和規范化。

2.1.2 經濟理論依據

財政配置資源與市場配置資源相結合具體是通過預算來體現的，在預算分配和預算管理上做到規范、科學、公平、有效，保證有限的財政資源合理使用。為了提高財政資源配置的效率，預算管理工作的重點必須放在優化預算結構方面，通過優化財政分配結構實現國家宏觀控制目標，從而實現財政資源分配的“公平效率”原則。

2.1.3 管理理論依據

預算管理過程就是財政預算的編制、審查、執行和結算過程，這個過程貫穿于整個財政分配活動的始終。在編制預算過程中就要采用先進的管理方式，通過科學的發展預測、實事求是的發展規劃、詳實的數據匯總、客觀的因素分析、合理的指標體系來編制預算，使財政預算資源的使用具有更高的效率。

2.2 我國政府預算編制的改革思路

2.2.1 延長預算編制時問，提高預算準確性

延長預算編制時間。在預算年度開始之前就著手下年度的預算編制工作，使預算有充分地籌備、測算、討論過程，保證經濟資料搜集、指標測算、項目取舍等工作的必要時間提高預算編制的準確性。美國的預算編制時間為18個月，國會有充分的時間審查監督預算支出的去向。只有提前編制預算，才能細化預算，提高預算的準確性、科學性和透明度。首先，規范預算編制程序，對各級預算草案、政府提請本級人大審批的過程，從時間上、審查的環節上、法律責任上進行嚴格設計，保證預算編制高教運行。其次，編制年度滾動預算這種多年期預算綱要式文件。年度滾動預算是一個多年預算，其優點在于它把預算的編制和國民經濟與社會發展計劃相結合，有利于健全財政職能，更好地配合國家的宏觀調控政策，也有利于各級人大對預算進行審查。延長預算編制時間，便于人大代表更深入地了解情況，更廣泛地聽取各方面的意見。

2.2.2 編制綜合預算和部門預算，提高預算的完整性

完整性包括兩個方面，一是整體的完整，即預算應包括反映政府預算內、預算外資金的全部收支項目;二是局部的完整，即一個單位的預算要在政府預算中明確反映。

編制綜合預算，推行綜臺預算管理，并將財政專戶和國庫合為一體。擴大預算編制的范圍，將政府性資金統一納人到預算管理.將部門所有收支統一納入到預算管理。通過加強對預算外資金的管理，把預算內資金和預算外資盒結合起來，可以充分反映政府的資金收支活動全貌，既可以為實現決策的科學化提供完整的資料，又可以反映財政資金的流量和流向，完善政府的分配調節和監督功能。完整的預算體現了政府活動的范圍，便于納稅人對預算收支的公開審議。監督政府理財活動，使政府活動更好地反映納稅人的要求。

2.2.3 創新預算編制方法:實行零基預算和績效預算，提高預算的調控力

為了控制財政支出，提高財政資金的效率，要取消基數加增長的基數法，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急測算每一科目和款項的支出需要，實行零基預算。零基預算在確定支出方面比較公平，但不能保證預算資金的使用效益，為克服這一缺陷.要使用績效預算。加強預算測算中的成本——效益分析，強化以效率為中心的預算管理，充實預算支出測算的內容。在對具體項目的確定和細化支出預算的過程中，把兩者的優點結合起來。通過加強預算編制中的“成本——效益”分析，一方面提高預算“確定支出項且”的科學性;另一方面轉變財政的理財方式，使財政不再僅僅是政府的“出納機構”，而是以追求效率為中心的政府理財者。

2.2.4 細化預算科目，提高預算的透明度

各部門將所有收入和支出全部細化到具體項目，嚴格按照預算組織收人、安排支出。收人科目要反映各行業、各階層的收入狀況。支出科目應能反映資金的最終用途，人員經費、公用經費、專項經費都要有相應的科目。改變僅接行政事業單位、機構劃分科目的現狀，增加分類標準，新的預算科目可按部門、功能和經濟性質分類。部門分類主要明確資金管理的責任者，解決“誰”的問題，功能分類主要反映政府支出的功能，明確“干什么”的問題，經濟性質分類主要反映收入和支出的經濟性質，明確收入的具體來源和支出“如何使用”的問題。細化預算的科目，盡可能分設若干款、項、目級科目，使人們知道錢從哪里來、到哪里去、花錢干什么以及錢是怎么花的，以利于人大代表和納稅人的監督，增加預算的透明度和公開性。

3 結語

隨著社會主義市場經濟的不斷發展以及構建公共財政基本框架的需要，我國預算管理體制正在逐步改革，幾年來已取得不少成效。作為政府活動的一面鏡子，為能夠更加準確而詳細地反映出政府活動的全貌，我們需要在進一深化、細化預算編制過程中廣開思路，使整個國家預算編制科學化、規范化、法制化，以順應不斷發展變化的經濟形勢的需要。

參考文獻

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