我國農村土地征收補償原則建構研究

摘要:我國農村土地征收補償原則面臨一系列問題，主要有:受償主體虛偽、公共利益扭曲、補償范圍狹小、補償標準過低等。在分析我國農村土地征收補償原則的現狀與問題的基礎之上，提出了符合我國國情的一系列子原則，主要包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則、失敗回轉原則等。

關鍵詞:補償原則;現狀與問題;子原則

中圖分類號:C93

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0086-02

1 我國農村土地征收補償原則的現狀與問題

我國農村土地征收補償原則的總體現狀是:制度層面上現行立法規定不明，采取回避態度;實踐操作中受償主體虛位，補償范圍狹小，補償標準過低，補償利益不及損失利益。

1.1 制度層面上現行立法規定不明，采取回避態度

1982年《中華人民共和國憲法》第十條第三款:國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。2004年《中華人民共和國憲法》第十條第三款進一步完善為:國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。2004年新修改的《中華人民共和國土地管理法》關于土地征收補償原則做了如下規定:國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償(第二條第四款);征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。 征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定(第四十七條)。2007年出臺的《中華人民共和國物權法》則作了如下明文規定:征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用 (第四十二條) 。

對以上法律文本進行分析，我們可以得出以下結論:(1)憲法對土地征收補償原則沒有涉及。2004年修憲后將“補償”明文寫入憲法，為征地補償提供了憲法依據，但對補償原則仍采取了回避態度。(2)專門性立法對土地征收補償原則做了折射性的潛在規定，出現了“按用途補償”。管理法第47條規定了“按用途補償”，并規定了補償的最高限額以及各省區在一定范圍內的自決權，折射出了立法者在補償原則采取了有限補償原則。盡管學者們多認為我國的補償原則是“合理補償”(相當補償)，但從法律文本解釋學上看，管理法第47條在文本上沒有明確化，并未出現“適當﹑合理”的字眼。 (3)物權法在補償原則上遵從先例。從內容上看，物權法第42條有了兩點變化，一是擴大了補償費的項目種類，明文規定了“社會保障費”這一補償項目;二是在對各項費用的計算上并未像管理法第47條那樣規定最高補償額以及明確的計算方法，也沒有相關的地方自決權條款，而是以“足額”一詞作了概括化處理。從一般法與特別法關系的角度看，管理法是關于土地征收補償的特別法，而物權法則屬一般法，依特別法優于一般法(前提是兩者在內容上無抵觸)的適用原則，應優先適用土地管理法。從文意解釋角度看，“足額”僅是用來強調四個補償項目中的前三個即土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費的“足額”。關于“社會保障費”，文本僅用“安排”一詞進行限制，“安排”本身即具有不確定性，隱含了“可以”的意思。所以“足額 ”并未波及被征地主體的社會保障費，更非是對補償范圍的周延性規定。

1.2 實踐操作中受償主體虛位，公共利益扭曲，補償范圍狹小，補償利益不及損失利益

1.2.1 受償主體虛位與土地征收補償費的流轉次序

我國《土地管理法實施條例》第二十六條規定:土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有。在實踐操作中，擔任“農村集體經濟組織”角色功能的卻是同時存在、相互包含、相互隸屬的三個主體:一是鄉鎮級別的農村集體經濟組織，二是村委會級別的農村村集體經濟組織，三是村民小組級別的農村經濟組織，而且三者都是合法主體。 三主體并存所造成的弊端表現在三者爭相充當受償者而導致的補償費被層層克扣的“雁過拔毛、見者有份”的不良規則的形成，失地者在補償順序上是列在第四次序上的:村民小組級的集體經濟組織在留足自己的“可以獲取”的補償費之后，剩下的補償費才真正進入失地者手中，造成這種扭曲化的流轉規則的根本原因在于受償主體——“農村集體經濟組織”在實踐操作中的虛位。

1.2.2 公共利益的扭曲與“私益征收”

“公共利益意味著在分配和行使個人權利時決不可以超越的外部界限” ，在土地征收補償制度中，公共利益更是分配和行使國家土地征收權時“決不可以超越的外部界限”。但是，公共利益的內涵和外延究竟該如何界定，學界觀點不一。就國內的爭論而言，焦點主要集中在是否應將國家利益納入公共利益的范疇。

這種對公共利益的外延的界定直接影響到我們究竟應該采取什么樣的征收補償原則:如果公共利益不包含國家利益(此時公共利益即等同于社會公共利益)，那就應采取有限補償說，因為此時的“公共利益中”中也包含了被征收者的個人利益;如果公共利益中包括了國家利益，那就應采取適當補償原則，具體如何補償應視個案的具體情況而定——對其中的為了“國家利益”而采取的農地征收進行完全補償，因為政治國家是與市民社會相對立的，國家利益中并不包含個人利益;對其中的為了“社會公共利益”而采取的農地征收進行有限補償。在我國的實踐操作中，公共利益往往被無限地擴大化，一些主要目的在于營利的私人商業行為因為其會附帶產生一些很小的社會公共利益的效應，也被劃入“公共利益” 的范疇，比如房地產開發、私人煤礦開采等，極大地扭曲了立法者的原意，損害了被征收者的合法權益。

此外，我國農村土地征收補償原則面臨的現狀還有補補償范圍狹小、補償標準過低、 補償利益不及損失利益等，這些已是不爭的事實。究其原因，一是立法精神上的有意傾斜，二是現有行政體制上的弊端，三是實踐中無詳細的法律可遵循，執法者無所適從;這些問題必然使得公權侵害私權，增加了社會的不和諧因素，不利于社會主義和諧社會的發展，因此加快構可操作性強的農村土地征收補償原則體系勢在必行。

2 對策:我國農村土地征收補償原則子原則之構建

我國農村土地征收補償原則體系的構建必須以行政法中的一般原則為基礎，在相當補償原則的框架內探求適合我國國情的一系列子原則。本文所主張的這些子原則主要包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則、限時補償原則和失敗回轉原則。這些子原則是構建我國農村土地征收補償原則體系的主要內容。

2.1 公益恪守原則

公益恪守原則是指對農村土地進行征收時，必須以“公共利益的需要”為其必要條件，當且僅當該征收是為了公共利益的目的時才得以啟動征收程序，如果是為了個體私人利益，則不得進行征收。公益恪守原則的功能在于防止行政主體任意濫用土地征收權侵害有關相對人的合法權益，以維持土地征收補償制度建立的最初價值意愿的權威。

2.2 窮盡啟動原則

窮盡啟動原則是指行政主體只有在一切可行的方法都是用盡之后仍然無法滿足公共利益的需要時才能啟動征地補償程序，如果尚有可替代性的方法即便是為了公共利益也不得啟動該程序。

窮盡啟動原則的價值在于它控制著整個征地補償程序的啟動樞紐，在整個農村征地補償體系中起著關鍵作用。公益恪守原則僅僅為征地補償程序的啟動提供了一種可能性，不符合公益恪守原則必然導致征地補償程序無法啟動，但符合了公益恪守原則的要求則不必然使征地補償程序得以啟動，該程序究竟能否啟動，還在于是否符合窮盡啟動的原則。換句話講，單個的公益恪守原則或者窮盡啟動原則都無法使得征地補償程序得以啟動，它們只是該原則得以啟動的必要條件而非充分條件，只有當某種情形同時符合了公益恪守原則與窮經啟動原則的要求時，征地補償程序的啟動才獲得了更大意義上的可能性，但此時公益恪守原則與窮經啟動原則的結合也僅僅是征地補償程序中的一部分得以啟動的充分條件——此時必然可以啟動補償程序但不必然得以啟動征收程序， 兩者的結合也不是土地征收程序得以啟動的充分條件，僅僅是征地程序得以啟動的必要條件。

2.3 先補后征原則

先補后征原則即先補償后征收原則，是指行政主體只有在補償程序完成以后才得以開始征收程序。先補后征原則的功能在于它避免了因傳統土地征收補償制度中先征收后補償而產生的“只征收不補償”或“多征收少補償”的弊端的出現。通過先補后征原則的調節機制，把補償程序設為征收程序的前置程序，有利于更好地規范行政主體的征地行為，保護被征地者的切身利益。先補后征原則的功能還在于，它與公益恪守原則、窮盡啟動原則共同構成了整個土地征收補償程序得以完全啟動的充分條件——當某種情形同時符合公益恪守原則、窮盡啟動原則與先補后征原則的要求時，整個土地征收補償程序就得以完全啟動。

2.4 失敗回轉原則

失敗回轉原則是指當征收程序完成以后，如果用地者在法律規定的時限內因主觀或者客觀的原因無法實現預先設定的公共利益的目的時，必須恢復被征收的土地的原有用途。

失敗回轉原則是杜絕行政主體以“公益征收”為名以“私益征收”為實的濫用土地征收權現象的最后一道防線， 對徹底消除“私益征收”現象意義重大。但“回轉”僅僅是對被征收的土地的原有用途的回轉，并非是恢復該土地的所有權歸屬的原狀，并不是原被征地者退回土地補償金、原征地主體返還被征地，它是獨立于原土地征收補償法律關系之外的一種全新的、獨立的所有權轉讓法律關系。失敗回轉原則的實質是僅僅賦予了原被征地者及其繼承人一種優先購買權。

3 結語

由上可見，本文所主張的我國農村土地征收補償原則體系是以行政法中的一般原則為基礎，在相當補償原則的框架內所提出的具體包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則和失敗回轉原則等在內的一系列子原則為主要內容的全面的、開放的體系，這個體系符合可操作性強的基本要求，同時也適合我國國情，它對規范農村土地征收補償秩序、保護失地農民切身權益、促進社會和諧發展具有重大意義。

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