從群體性事件探討我國的公共政策制定

摘要:近年來，群體性事件頻發并已成為社會普遍現象，嚴重擾亂了我國日常的政治和社會秩序，本文通過對群體性事件的深入分析，根據事件多發的原因，列舉了對我國政府如何完善公共政策制定過程的三點啟示，包括政府信息公開、政策制定中公民的參與機制建立、政府主動解決問題的能力，旨在更好的規避群體性事件給我國帶來的不良影響。

關鍵詞:群體性事件;公共政策;啟示

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0099-02

所謂群體性事件是指由某些社會矛盾引發，特定群體或不特定多數人聚合臨時形成的偶合群體，以人民內部矛盾的形式，通過沒有合法依據的規模性聚集、對社會造成負面影響的群體活動、發生多數人語言行為或肢體行為上的沖突等群體行為的方式，或表達訴求和主張，或直接爭取和維護自身利益，或發泄不滿、制造影響，因而對社會秩序和社會穩定造成負面重大影響的各種事件。

1 群體性事件在我國的現狀

近年來，群體事件屢見報端。據2005年《社會藍皮書》披露，從1993年到2003年群體性事件數量由每年1萬起增加到6萬起，參與人數也由每年約73萬人增加到約307萬人。群體事件的危害不是在于給我國帶來的巨大的經濟損失，而在于造成的社會秩序以及日常政治生活秩序的紊亂。其中，尤以貴州甕安事件、甘肅隴南事件、吉林通鋼事件等具有代表性。2008年6月28日發生在貴州的甕安事件，是由一起一位14歲的女孩在貴州甕安縣西門河溺水身亡案件引起的民眾與公安部門間的沖突，該事件背后暴露出了干部與群眾關系長期積聚的矛盾，少數黨政干部成為黑惡勢力的“保護傘”，一些部門在化解當地移民搬遷、城鎮改造、煤炭礦權糾紛、國企改制矛盾久拖不決，群眾利益訴求難以得到及時、滿意的答復，所以矛盾集中爆發。2008年11月發生在甘肅隴南的群體事件嚴重擾亂了社會秩序，該事件因醞釀中的隴南市行政中心搬遷問題而引發。當地政府若真有搬遷行政中心的意向，如此重大的決策項目，理應拿出更多的時間來征求各界的意見，必須向民眾尤其是利益有可能受損的當地居民解釋清楚，搬遷的必要性何在，搬遷之后的利益塌陷將如何填平。而政府的做法恰恰是先斬后奏，沒有將及時地將搬遷信息公開，造成了政府與市民的摩擦，引發了當地群眾的暴動。2009年7月發生在吉林的通鋼事件是一起由鋼鐵企業重組引發的悲劇，事件中新上任的集團總經理被毆致死。這一事件的發生，折射出不同鋼企在重組過程中，在管理理念、人事安排、文化氛圍等方面，可形成的矛盾很大。在近年來風起云涌的鋼企重組浪潮中，政府態度、企業利益分配等層面的因素，多為人關注，而員工情緒等則被淡化處理。事件暴露出了政策制定過程中民意的表達渠道不暢，公民團體沒有發揮應有的作用。

一次次的慘痛教訓告誡著我們，群體性事件已成為全國普遍的社會現象，從貴州、陜西、云南到廣東、上海，群體性事件的發生不分地域不受經濟條件所限，具有極強的普遍性。隨著改革開放和市場經濟的不斷深入，誘發群體性事件的因素也日益增多，極大地影響了我國的政治穩定和社會團結，已成為困擾各級政府和公安機關的一道難題。因此了解并掌握群體性事件的引發因素，妥善處置群體性事件，做好群體性事件的預防，已經成為各級政府和公安機關當前一項極為重要的工作。

2 群體性事件多發的原因

有一種普遍認同的說法，認為現在的中國社會是轉型時期，在經濟建設中每個方面都在追求利益最大化，產生矛盾是不可避免的。面對這些層出不窮的矛盾，我們應該試圖去挖掘造成它們的深層內因，才能更好地規避矛盾。那么為什么會產生多種多樣的矛盾呢?是什么導致了群體性事件的多發呢?從對甕安事件、隴南事件、吉林通鋼事件等一起起群體性事件的總結中，我把導致群體性事件發生的原因分析歸結為以下兩個方面:

一是社會中存在著大量的不滿群體，并且受群體性心理因素的誘導。在現代政治制度中社會不滿群體的存在是正常現象，尤其是正處社會轉型期的我國。高速發展的市場經濟給我國帶來了一定的社會負面效應，社會貧富差距不斷拉大，職工經濟利益和民主權利受到侵犯，再加上個別領導干部不認真傾聽群眾呼聲，不真心關心群眾疾苦，使小矛盾不斷積累演變成難以控制的大矛盾，導致社會不滿群體不但大范圍的存在，且有不斷擴大的趨勢。再加上群體性心理因素的誘導，如“群聚心理、從眾心理、報復心理、暗示模仿心理、追求刺激心理、法不責眾心理”等，對社會不滿的群眾就會在一個個不斷積累的矛盾的刺激下產生共鳴，從而上演了一幕幕的悲劇。

二是我國的公共政策制定過程中存在著許多漏洞。首先是政府信息不夠公開，信息公開機制缺位，公開法治失范。一方面，信息不公開助長了反體制意識，導致了群體自救行為;信息公開失真，誘發謠言盛行，導致群體性激怒行為;信息公開不及時，公開的滯后性誘發了各種不穩定的因素;信息不對稱，比例失衡導致群體性政策的誤解。另一方面，政府信息公開內容不規范，缺乏具體的法律依據，公開內容混亂;政府信息公開程序不規范，缺乏合理執政的程序意識;政府信息公開立法缺位，缺乏健全系統的法制基礎。其次是弱勢群體利益缺乏表達途徑。政策制定者在制定公共政策時，應該充分考慮到各階層群體的利益，尤其是弱勢群體的利益更應該受到保護和尊重，才能最大限度的消除各種不穩定因素。但是對于處于起步階段的我國民主社會來說，弱勢群體利益的表達途徑還不夠完善，并且沒有建立一種長期有效的公民利益表達機制，從而導致了有些公共決策缺乏群眾基礎，不為廣大公民所接受。再次是政府在制定公共決策時不夠主動，致使政府在處理群體性事件時陷入被動的境地，再加上政府的管理能力、應對能力不足，結果反而助虐了事件的不斷擴大，對政治秩序和社會秩序產生了深遠的不良影響。

3 對完善我國公共政策制定過程的幾點啟示

公共政策是政府等公共部門進行社會公共管理、維護社會公正、協調公共利益、確保社會穩定發展的措施與手段。也就是說，公共政策是政府等公共權力機關為解決公共問題、實現公共利益而制定的規范。公共政策是公眾了解政府行為走向以及政府對公共問題態度的晴雨表，公共政策的出臺不僅涉及到廣大公眾的根本利益，更關系到社會的穩定與和諧。因此完善公共政策制定過程的意義就顯得尤為重要。針對政策制定過程中出現的上述問題，我認為需要從以下幾個方面進行完善。

第一，政府在制定公共政策的過程中要注重政府信息的公開。政府信息公開是指行政機關依照法定程序，以法定形式公開與社會成員利益相關的信息，允許社會成員通過查詢、閱覽、復制、摘錄、下載等方式予以充分利用。政府信息公開化的主要意義就是減少了公共行政組織內外的信息不對稱。加大政府信息公開的力度對公共政策制定的影響有兩個方面:一是增大了可供政府制定公共政策時的參考的信息量。由公民理想和社會現實之間的差距所形成的“問題”是任何公共政策的起點，而公共政策的社會意義就在于及時和有效的解決公眾和社會面臨的諸多社會問題。解決問題的速度和程度主要取決于政策問題能否引起公眾足夠的關注并引起政治當局的重視，從而將公共問題納入政策議程，最后出臺政策決定。在互聯網已普及的當今社會，建立政府網站并通過網站公開政府信息不失為一種高效的措施和手段。在政府網站中政府可以通過網站論壇、領導人信箱、網上咨詢等征詢收集公民的意見和要求，使“問題”能夠盡早地進入合理的決策渠道，這樣政策制定由傳統的垂直結構發展為現代的交互式結構，大大提高了政府的應變能力。二是加大了對政府決策行為的監督，弱化了決策者的主觀因素。在傳統行政體制下，政府制定公共政策的過程多處于暗箱狀態，公共政策的制定過程為少數人所把控，嚴重損害了公共政策的民主性。只有信息公開了， 公眾才有可能被政府視為平等的主體，從而公眾才能真心地關心政府，并積極地配合政府的各種行政行為，及時將對政府決策有關的信心反饋給政府，從傳統政府中的順從者轉變為參與者。政府通過各種方式向公眾提供大量可供開放的公共信息，如在網上發布政府公告與法規政策、政府的言論、政府的行為傾向。特別是在網上發布的重大政策方案，能夠有機會讓公眾廣泛地參與討論，經過反復的爭論和商榷，最終做出科學的決策。這種“陽光決策”大大消減了暗箱操作的空間，減少了公共政策的主觀隨意性，充分體現了公共政策的透明度和權威性。

第二，完善公民參與制度，運用多種參與技術建立多渠道的公民參與方式。約翰?克萊頓?托馬斯教授在《公共決策中的公民參與》一書中將公民參與技術分為了兩類，一是以獲取信息為目標的公民參與，一是以增進政策接受性為目標的公民參與。由此可見公民參與方式是一套完整的體系，政府要針對不同政策制定的需要選擇不同的參與技術和方式。就目前我國的公民政治參與方式來講，形式還比較單一，主要是通過人民代表大會制度和政治協商制度來實現。公民的參與渠道沒有完全打開，政府亦沒有建立起足夠多的與公民溝通的平臺，在為數不多的公民參與的決策中，公民往往面對的也多是些已經結構化的問題，公民參與的形式重于內容，最終的出臺的決策質量與公民的可接受度也就不言自明了。所以拓寬公民參與渠道就應該:首先，完善人民代表大會、政治協商會議、人民團體和社會組織等公民制度化參與渠道，落實信訪制度，充分發揮其公民參與的作用，使其不流于形式;其次，健全聽證制度、政府決策咨詢制度、人大旁聽制度等新的公民參與渠道和方式，并使這些新的參與渠道和方式制度化。再次，要充分發揮公民團體的作用。公民團體是公眾與政府信息溝通的主要渠道，也是二者之間能夠真正做到上情下達、下情上達的媒介。它將民眾的呼聲傳達給政府等公共管理者，以此對公共政策的制定施加壓力與影響，如各級的工會組織、婦聯、行業協會等。就目前我國的現狀來看，公民團體的作用沒有得到很好的發揮，這主要是由于它自身的半官方性質所決定的。我國的公民團體不僅有行政級別，而且多從屬于某些行政部門，所以它們更多的是服務于政府等政策制定方，而不可能站在公眾的角度的看待分析問題。因此，實現公民團體的去行政化，使之成為公眾參與到政策制定中的重要渠道，才是公民團體正確的發展方向。

第三，作為社會管理者的政府應該首先發起決策問題，而不是被迫為問題推動。一方面，由管理者來發起行動，將產生更多有效的決策，具備更多的引導問題走向的能力，最終達成一致性決策;另一方面，管理者采取先發性行動還可以保證政策問題的界定，提高各方對問題解決方案的滿意度。無論是甕安事件還是隴南事件再到吉林通鋼事件等一些群體事件，起因都是在政府控制范圍之內力所能及的事情，結果卻導致了政府在事件處理上的被動，政府機構處于半癱瘓狀態，社會秩序混亂，最后只能“以暴制暴”。群體事件頻發給我國的公民參與制度建設敲響了警鐘，這些事件背后透露我國公民參與意識的增強，公民權利要求得到保護和實現的意識的增強，政府應該尊重和實現公民的知情權，同時政府更應該主動地與公民或公民團體接觸，既收集信息又讓政府的政策走向被廣泛和深刻的了解。這就要求我們政府無論是在預防群體事件的突發還是政策方針制定上，都必須要首先發起行動，即深入到事件矛盾糾紛中去，深入到人民群眾中去，把不穩定因素解決在當地、解決在基層、解決在萌芽狀態，設身處地的為群眾著想，積極主動的為群眾排憂解難。

綜上所述，在科學發展觀理念的指引下，在大力建設和諧社會的當今中國，處理好穩定與發展的關系是重中之重。頻發的并已成為社會普遍現象的群體性事件，已成為破壞社會和諧的不穩定因素。作為社會公共管理者和公共決策制定者的政府要總結吸取群體性事件給我們帶來的慘痛教訓，不斷完善公共政策制定過程，預防群體性事件的不斷發生，使社會朝著又好又快的方向全面發展。

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