完善我國地籍管理對策研究

摘要:地籍是國家制定和推行土地政策的基礎，是在土地利用過程中實現土地經濟效益、社會效益和生態效益的保障。地籍管理是國土資源管理的基礎，是嚴格土地管理的重要保障。對我國地籍管理立法、地籍管理規范化信息化、土地登記發證等方面存在的一些問題進行剖析，并針對難點問題提出了對策，以便更好地發揮地籍管理的基礎性作用。

關鍵詞:地籍管理;信息化;對策

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0050-01

地籍管理是土地管理的基礎和核心，是做好一切與土地管理相關工作的前提和保障，其成功與否直接關系到一個國家和地區土地管理水平的高低。全面建設小康社會，對地籍管理提出了更高的要求，建立現代地籍將是實現新時期地籍管理與社會發展需求相一致的基礎，而中國由于受社會經濟快速發展和人口不斷增長的雙重壓力，傳統的地籍管理面臨著更加嚴峻的挑戰，如何進一步完善地籍管理，已成為維護土地產權主體利益、保障土地市場有序運行和實現土地資源可持續利用的重要因素。

1 地籍管理概述

土地和人一樣，也得有“戶口”，所謂“土地戶口”就是地籍。地籍是指記載土地位置、界址、數量、質量、用途(地類)和權屬關系等基本情況的簿冊。地籍不僅具有權屬和稅收的功能，還具有土地利用管理與規劃的功能。地籍管理就是政府管理部門為取得有關地籍資料而建立的地籍調查、土地登記、土地統計等為主要內容的一系列工作制度。地籍管理是國家為取得有關地籍資料而建立的以地籍調查、含權屬調查和地籍測量，土地登記和土地統計、土地分等定級、地籍檔案管理為主要內容的工作體系。是維護社會主義土地公有制，保護土地所有者和使用者的合法權益的重要方面。為編制計劃和規劃，合理確定土地稅和征地補償標準，制定有關土地政策，提供基礎資料和重要依據。

我國現階段地籍管理工作的主要內容包括土地調查、土地登記、土地統計和地籍檔案管理，以及與之相適應的土地權屬糾紛調處、土地利用動態遙感監測等日常地籍管理工作。

2 中國地籍管理中存在的問題

近年來我國的地籍管理工作如土地調查、土地登記和地籍信息系統建設等取得了很大進步，但由于中國現代地籍管理工作起步較晚，與發達國家相比，在立法、技術和管理方法等方面還存在一定的差距，暴露出中國地籍管理工作中的不足。

2.1 地籍管理的法律體系不健全，權威性較差

中國調整地籍管理方面的法規以部門規章居多，如《土地登記辦法》、《土地調查條例》、《城鎮土地分等定級規程》、《農村土地分等定級規程》等，這些條例或辦法只是針對某一具體的地籍工作，中國到目前為止還沒有一部規范地籍管理原則、目的和規程的綜合性、全面性的地籍大法。地籍調查、土地登記、地籍檔案管理的法律規范大多由部門規章來確立與調整。由于部門規章的法律效力層級較低，并且制定規章的部門往往注重本部門利益，所以其權威性較差。

2.2 土地登記發證制度不統一

土地登記的統一性包含三個方面的內容:一是對土地權利應當實施統一，無論城鎮土地還是農村土地，無論耕地還是林地、草地都應當納入統一的土地登記體系;二是土地登記的標準應當統一;三是土地登記機關應當統一，在一個登記區域內只能由一個土地登記機關實施登記，以保持土地登記的完整性。

2.3 地籍資料陳舊，現勢性不強

在我國許多用地材料不規范，在完成初始登記的基礎上，沒有及時開展變更地籍調查并及時更新地籍資料。地籍數據是屬性數據和圖形數據的統一，而在很多縣級土地管理部門，圖形數據和屬性數據分開管理，且管理方式仍然是“紙質管理”，地籍信息查詢和更新速度慢，土地登記工作經常是在土地利用變化發生了很長一段時間后才進行，根本無法實現地籍信息的同步更新。

2.4 地籍信息內容不全面

中國現行的地籍管理只是針對每一宗地的土地信息，而沒有記載地塊內附著物的信息。即地籍只是對土地信息進行描述和記載，如宗地的面積、用途、權屬、四至、質量等，記載的是土地的二維信息，沒有記載地上建筑物、構筑物等三維信息，缺乏地籍信息的空間性。另外，很多地籍管理部門的地籍管理數據庫中并沒有道路、河流、橋梁、湖泊和公園等地籍信息。

2.5 地籍管理人員專業素質較差

中國基層地籍管理工作人員缺乏地籍管理的專業知識，他們對地籍管理的各種程序、技術和專業知識掌握甚少，且缺少相關培訓，但是隨著社會經濟的不斷發展，地籍管理的自動化要求越來越高，而這些地籍管理人員難以適應現代地籍管理的要求，目前，雖然實行了土地登記上崗資格考試和土地登記人員持證制度，但對于測量技術和計算機技術等實踐操作還缺乏技術培訓，使土地登記仍處于手工化階段，導致地籍管理的信息化建設發展緩慢。

2.6 地籍管理手段落后

手工和半手工是地籍管理的主要方式，沒有采用先進的技術手段。很多縣級地籍管理部門的地籍管理方式仍然是傳統的手工和半手工管理。地籍測量采用傳統的皮尺丈量和手工繪圖，即使也通過計算機來進行繪圖，但仍是在皮尺丈量的基礎上進行，仍未脫離手工作業和半手工作業的狀態。運用手工和半手工測量，容易產生速度慢、效率低、誤差大等問題，嚴重地影響了地籍信息的質量。

3 完善中國地籍管理的對策和建議

針對中國地籍管理工作中存在的問題，提出以下完善措施和建議。

3.1 提高地籍管理立法層級，加強其權威性中國應該進一步完善土地登記、土地權利、土地調查統計等法律法規，同時統一規定有關地籍管理的原則、目的、規程的地籍管理大法，是中國真正擁有科學、完善的地籍管理法律體系，使地籍管理工作“有法可依、有章可循”，提高現有法律的層級。

3.2 建立健全各項土地登記制度

管理規范的前提就是要加強制度化建設。制定地籍調查制度、土地登記制度、土地檔案審批制度、土地證書年度確定制度、土地權屬爭議調處制度、土地登記人員持證上崗制度等規章制度。通過各項制度的完善和實施，保持土地登記資料的現實性和準確性，提高土地登記的權威性和公信力。

3.3 加強教育宣傳，提高土地登記的意識

針對土地使用者土地登記意識薄弱的情況，應該通過媒體等途徑，進行正確的引導，進一步加強群眾對地籍管理工作重要性的了解與認識，真正提高人們積極參與地籍管理工作的積極性和主動性。其次，要從與廣大群眾有切身利害關系的方面著手，來影響廣大群眾的土地登記意識。

3.4 加強專業技術運用，實現地籍管理的系統化、信息化

不斷利用現代化技術更新和改進土地登記資料，保持土地登記資料的現勢性，才能發揮其在國土資源管理工作中的技術保障作用。實現地籍系統化，我國地籍調查工作被人為地劃分為農村地籍調查和城鎮地籍調查兩項工作來開展，將本該統一管理的土地資源放到了兩個不同的系統和數據庫中，使一個問題變成了兩個部分，造成了許多的使用和統計上的不便。實現地籍系統化就是要以擴大地籍覆蓋面為重點，加大地籍在農村地區的覆蓋范圍，實現地籍信息系統管理的城鄉一體化;實現地籍管理信息化，就是加大新技術在地籍管理工作中的運用，如網絡技術、數據庫技術和3S技術等，通過網絡技術，可以實現地籍成果的共享，通過數據庫技術和3S技術實現屬性數據和圖形數據一體化管理，加大對地籍信息的變更監測。在日常地籍管理工作平臺上，還要保證系統軟件的及時更新升級，以適應新的工作流程。

3.5 加強地籍管理工作的人才培養

要真正促進中國地籍管理工作的進步，就要解決人才的問題。應針對不同的對象，分層次、多形式地開展專業知識和技術培訓工作，培養出一批高素質、復合型的高級地籍管理人員，提高工作效率，適應現代化的地籍管理，還需要建立和完善地籍管理資格認證、地籍管理師、注冊地籍管理師等考試制度。這些都是保證中國地籍管理不斷完善和進步的重要前提。

4 結語

地籍管理工作是一個地區或國家土地管理的基礎和關鍵，今后我們更應該加大對地籍管理作的投入力度，努力使中國的地籍管理工作真正走上法制化、規范化、制度化、系統化的道路，加大地籍管理的信息化和網絡化程度，從而保證中國土地管理工作有效進行。

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