中美國家助學(xué)貸款政策制度比較分析

摘要:在美國，助學(xué)貸款是一種非常廣泛的助學(xué)方式，它在鼓勵學(xué)生對高等教育的參與、實現(xiàn)教育機會均等、促進高等教育發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。分析了中美兩國在助學(xué)貸款制度方面的做法，以借鑒美國助學(xué)貸款的制度設(shè)計，使我國助學(xué)貸款制度更加完善。

關(guān)鍵詞:國家助學(xué)貸款;制度;比較分析

中圖分類號:C9

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0097-02

21世紀初的中國高等教育，面臨著前所未有的廣泛需求和嚴峻挑戰(zhàn)。一方面是龐大的受教育人口，居民教育需求高漲，科教興國戰(zhàn)略深入實施;另一方面是國家財力有限，居民收入仍處于較低水平，家庭經(jīng)濟困難學(xué)生求學(xué)難的問題越來越突出。在這樣的現(xiàn)實背景下迫使管理層和高教系統(tǒng)不得不日益重視政府收入來源以外的融資渠道。結(jié)果就是:國家助學(xué)貸款應(yīng)運而生。顯然，它已經(jīng)不是一項單純的金融產(chǎn)品，而是一項事關(guān)中國教育體制改革的深化，事關(guān)高等教育機會的平等，事關(guān)社會主義制度優(yōu)越性的重要工作。但是國家助學(xué)貸款的實踐之路并不平坦，我國的助學(xué)貸款是1998年提出，1999年試點，到2000年全面鋪開，至今已歷時十余年之久，但一直進展緩慢問題不少。究其原因是我國助學(xué)貸款制度設(shè)計的不完善造成的，因此在我國國家助學(xué)貸款發(fā)展現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，對比中美兩國助學(xué)貸款的不同，最后歸納出值得我們借鑒和學(xué)習(xí)的地方是十分必要的。

1 美國國家助學(xué)貸款與中國國家助學(xué)貸款的共性分析

1.1 共同問題

發(fā)達國家美國和發(fā)展中國家中國都面臨著在國家預(yù)算日益緊縮時，社會和個人對接受各種形式的學(xué)習(xí)和教育服務(wù)的要求卻持續(xù)增長所產(chǎn)生的矛盾。盡管兩國的經(jīng)濟、政治和意識形態(tài)不同，但高等教育越來越被視作國家經(jīng)濟增長的動力和個人機遇與發(fā)展的基礎(chǔ)，如何滿足社會和私人不斷增長的對高等教育的需求，減輕公共預(yù)算壓力，是兩國政府需要解決的共同問題。

1.2 共同目標(biāo)

(1)保障教育機會均等。兩國都不同程度存在一部分來自貧困地區(qū)和經(jīng)濟困難家庭的學(xué)生非義務(wù)教育階段入學(xué)機會不均等現(xiàn)象，因而增加這部分人的就學(xué)機會就成為兩國政府的一項重要教育和社會政策。

(2)維護社會經(jīng)濟公平。以往的“免費”高等教育實質(zhì)上全部納稅人支付，少數(shù)群體受益，主要是來自中等、中高等和高等收入的家庭受益。這對普通納稅人來說是有失公平的。特別是高等教育能給父母和子女帶來收益，會導(dǎo)致社會貧富差距拉大。

2 美國國家助學(xué)貸款與中國國家助學(xué)貸款的比較分析

2.1 政府的介入程度與角色定位不同

美國助學(xué)貸款運作的基本特點是:美國政府直接參與運作。(1)為助學(xué)貸款制定、更正和修改相應(yīng)的法律和法定程序，使助學(xué)貸款的實施成為可能并不斷完善;(2)所有的助學(xué)貸款由州政府擔(dān)保，由聯(lián)邦政府再擔(dān)保;(3)政府設(shè)立一家公開上市的股份公司作為政府資助的企業(yè)進行教育融資，銀行可以將學(xué)生貸款出售給國家資助企業(yè)或者更大的銀行以獲取資金或其它流動性較強的資產(chǎn)，即“資產(chǎn)證券化”;(4)美國財政部和教育部共同合作以確保貸款的支付和法律要求保持一致;(5) 政府規(guī)定:雇主有責(zé)任在畢業(yè)生的工資中扣除一定的金額來幫助他們償還貸款。可以說美國政府直接參與了助學(xué)貸款的運作，是政府唱主角，銀行唱配角。

反思我國政府，是政府委托商業(yè)銀行運作、定位于商業(yè)貸款性質(zhì)，對銀行的支持力度僅限于免征利息收入營業(yè)稅。助學(xué)貸款的制度突出了政府不出資、不拿錢的中國特色，而以行政命令要求商業(yè)銀行發(fā)放助學(xué)貸款。這種行政命令型的通知背后，實質(zhì)上是政府把責(zé)任推給銀行，造成事實上的政企不分，影響銀行作為企業(yè)的經(jīng)營與發(fā)展。從經(jīng)濟學(xué)講，政府通過提供貸款本金，或者貸款擔(dān)保來實現(xiàn)以小博大，促進資源的有效配置和教育的可持續(xù)發(fā)展，是政府的最佳選擇。可以說政府的角色定位不準，導(dǎo)致助學(xué)貸款發(fā)展滯緩。

2.2 政府在國家助學(xué)貸款制度設(shè)計、風(fēng)險分擔(dān)方面不同

美國助學(xué)貸款是以政府為主導(dǎo)的多元參與制。美國聯(lián)邦除了通過商業(yè)銀行提供助學(xué)貸款以外，還成立了帕金斯、聯(lián)邦直接貸款等政府設(shè)立型學(xué)生貸款，并且成立了一個政府資助型上市公司，參與學(xué)生助學(xué)貸款的市場運作。美國多元的貸款方案為學(xué)生提供廣泛的選擇，一方面擴大了受資助學(xué)生的范圍，另一方面也分散了學(xué)生貸款的制度風(fēng)險。(見表1)。美國的助學(xué)貸款制度之所以比較成功，一個很重要的原因就是，承擔(dān)貸款風(fēng)險的是政府，而不是銀行。在美國，商業(yè)銀行或其它金融機構(gòu)提供助學(xué)貸款，由州政府進行擔(dān)保，聯(lián)邦政府進行再擔(dān)保。如果學(xué)生違約沒有歸還貸款，或者由于死亡、疾病等原因無法歸還貸款，州政府和聯(lián)邦政府將向銀行賠付95%的拖欠貸款，銀行的利益得到了充分的保障，解除了銀行的后顧之憂。

表1 美國學(xué)生貸款的主要項目之間的比較

貸款計劃貸款對象資金來源及發(fā)放擔(dān)保、利率、還款期限

帕金斯貸款Perkins Loan家庭經(jīng)濟特別困難的大學(xué)生及研究生政府出資，學(xué)校操作政府擔(dān)保，固定利率5%，學(xué)生在校學(xué)習(xí)期間的利息由政府支付，學(xué)生畢業(yè)或離校后9個月開始還款，還款期限最長為10年。

斯坦福助學(xué)貸款 (聯(lián)邦家庭教育貸款計劃、聯(lián)邦直接貸款計劃)

Stafford Loan有經(jīng)濟資助需要的學(xué)生聯(lián)邦家庭教育貸款資金來源于銀行及非銀行機構(gòu);直接貸款計劃部分來源于聯(lián)邦政，由學(xué)校直接發(fā)放政府擔(dān)保，浮動利率，具體利率隨物價浮動，每年6月調(diào)整一次。最高為8.25%，畢業(yè)后10到20年內(nèi)還清

學(xué)生家長貸款PLUS信貸記錄良好的學(xué)生家長參加該計劃的商業(yè)銀行政府擔(dān)保，不高于9%的彈性利率

學(xué)生補充貸款SLS經(jīng)濟上獨立于父母的學(xué)生參加該計劃的商業(yè)銀行政府擔(dān)保，彈性利率，不超過11%

聯(lián)邦直接貸學(xué)金Federal Direct Loan有經(jīng)濟資助需要的學(xué)生聯(lián)邦教育部政府擔(dān)保，浮動利率

在我國，國家助學(xué)貸款制度設(shè)計上的缺陷已逐步顯露，一方面，助學(xué)貸款覆蓋面窄，項目單元化，行際、校際、區(qū)域結(jié)構(gòu)不平衡;另一方面，國家助學(xué)貸款的采用“信用”擔(dān)保，將風(fēng)險交由商業(yè)銀行承擔(dān)，造成商業(yè)銀行資金回收難。當(dāng)助學(xué)貸款的政策性、準公共產(chǎn)品性與商業(yè)銀行的效益性發(fā)生沖突時，受傷的往往是銀行。這種對銀行利益較少顧及的制度安排是助學(xué)貸款這枝“好花”難結(jié)“好果”的主要癥結(jié)之一。

2.3 國家助學(xué)貸款實施的信用環(huán)境不同

美國的信用體系十分完備，設(shè)有國家信用局(CreditBureau)，記錄和保存每位公民的信用檔案，對每個人的信用狀況進行打分評級，如果你有了信用不良記錄，你要辦理信用卡、貸款買車購房等就會很困難。而信用卡、汽車、住房是美國生活的必需品，因此可以說，沒有信用在美國是寸步難行的。學(xué)生貸款往往是一個人一生中的第一筆貸款，學(xué)生貸款是一個人積累信用得分的開始，所以借貸人一般不敢拿自己的信用開玩笑而任意拖欠學(xué)生貸款。

我國社會誠信問題已經(jīng)成為助學(xué)貸款制度型構(gòu)的障礙。據(jù)“廣東省大學(xué)生誠信狀況調(diào)查”顯示，當(dāng)前社會對大學(xué)生的可信任度并不高，大學(xué)生對于自身群體的信用認可度也不高。該調(diào)查組成員通過訪談發(fā)現(xiàn)，許多大學(xué)生認為誠信很重要，是一種美德，但是在實踐中并不會把它作為一種行動準則。關(guān)于國家助學(xué)貸款，調(diào)查表明大多數(shù)學(xué)生對待助學(xué)貸款的履行態(tài)度不是很嚴肅，“會按時還款”從大一到大四，分別為91.6%，86.3%，79%和83.3%;“到時候再說”為8.4%，13.7%，20%和12.2%，“能拖就拖”為0%，10%，11%和4.8%。隨著大學(xué)生年級的升高，他們“到時候再說”“能拖就拖”的思想越來越嚴重。大學(xué)生的誠信問題與社會誠信是一致的，我國長期以來漠視個人信用，公民信用記錄幾乎為零，社會上信用缺失的現(xiàn)象泛濫，缺少一個良好的信用環(huán)境。

2.4 國家助學(xué)貸款實施的法律依據(jù)方面不同

美國法律制度較為完善。美國的助學(xué)貸款項目都是以法律為依據(jù)的。帕金斯貸款(Perkins Loan)是根據(jù)1958《國防教育法》確定的“國防貸學(xué)金”，斯坦福助學(xué)貸款(Stafford Loan)是根據(jù)《1965年高等教育法》設(shè)立的，學(xué)生家長貸款(PLUS)是根據(jù)《高等教育法(1980年修正案)》設(shè)立的，學(xué)生補充貸款(SLS)是根據(jù)《高等教育法(1986年修正案)》設(shè)立的，聯(lián)邦直接貸學(xué)金(Federal Direct Loan)是根據(jù)1993年美國國會通過的《助學(xué)貸款改革法》，可見美國政府非常重視法律對貸款實施的規(guī)范作用。

而我國一方面，從商業(yè)銀行的角度看，缺乏完善的法律，規(guī)章制度約束銀行的放貸和控制貸款風(fēng)險;另一方面，國家關(guān)于助學(xué)貸款的規(guī)范還只屬于部門規(guī)章，效力較低。而且缺乏一個具體的法律規(guī)范，約束銀行與學(xué)生的行為。國家助學(xué)貸款的契約只限于銀行與學(xué)生之間，政府與銀行之間、政府與學(xué)生之間的法律契約關(guān)系還沒有得到建立。

3 經(jīng)驗借鑒

國家助學(xué)貸款是一種特殊的消費貸款，它不僅僅是借款個人與貸款銀行之間的一種雙邊關(guān)系，它還需要多方面的參與。一個完整的助學(xué)貸款運作體系，有五個方面的職能，包括助學(xué)貸款項目的發(fā)起、助學(xué)貸款資金提供、助學(xué)貸款擔(dān)保與風(fēng)險分擔(dān)、助學(xué)貸款借貸成本的部分補償和專業(yè)性貸款回收服務(wù)。助學(xué)貸款的運轉(zhuǎn)需要學(xué)生及其家庭、銀行、學(xué)校、政府行政部門等多方面的相互配合。

(1)政府方面。 盡快制定與國家助學(xué)貸款相關(guān)的法律法規(guī)并建立完善個人信用制度。作為教育的受益者和推動者，國家有責(zé)任制定一套包括國家助學(xué)貸款在內(nèi)的消費信貸法律法規(guī)，系統(tǒng)地對借貸主體、對象、程序、方式及借貸雙方的權(quán)利、義務(wù)加以明確規(guī)定，使得貸款行為有法可依。同時，加強執(zhí)法力度，要依法處罰違約人責(zé)任，以敦促借款人依法履行還款義務(wù)。

(2)銀行方面。 要進一步提高對助學(xué)貸款的認識，積極改進金融服務(wù)，增加貸款品種，廣泛開展助學(xué)貸款業(yè)務(wù)的各項宣傳工作，在實際操作中增加服務(wù)網(wǎng)點，不限制辦理時間，并適當(dāng)簡化貸款手續(xù)，為貸款學(xué)生提供簡便、快捷、高效率的服務(wù)，切實做好國家助學(xué)貸款的發(fā)放和貸后管理工作。

(3)學(xué)校方面。盡快建立、完善與助學(xué)貸款有關(guān)的校內(nèi)管理制度和有效的運行機制，協(xié)助金融機構(gòu)減少、降低金融風(fēng)險。學(xué)校的學(xué)生助學(xué)貸款管理中心，應(yīng)認真做好本校學(xué)生助學(xué)貸款的貸前、貸中、貸后管理工作。在對新生的助學(xué)貸款的審批上，學(xué)校貸款管理中心要嚴格做好初審工作，做到既要保證所有符合條件的申請人能及時得到貸款，又能使不符合條件的人拿不到貸款。在貸款發(fā)放后做好貸款學(xué)生的檔案管理工作，特別是學(xué)生畢業(yè)、轉(zhuǎn)學(xué)時協(xié)助銀行辦理學(xué)生借款的重新確認手續(xù)。

(4)學(xué)生方面。 要做一個誠實守信的人，貸款到期后，積極還貸。學(xué)生自己要不斷強化信用意識，培養(yǎng)自己健全的人格。把“貸款上學(xué)”當(dāng)作體驗自尊、鍛煉自立能力、培養(yǎng)優(yōu)秀品德的一個好機會，爭取信用考試合格。同時，學(xué)生要本著對國家、對自己負責(zé)的精神，努力學(xué)習(xí)，將助學(xué)貸款真正用到學(xué)習(xí)上，提高自己的綜合素質(zhì)。

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