福建省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易探討

摘要:福建省農(nóng)村土地交易流轉(zhuǎn)對新農(nóng)村建設有著重大的影響，而近年來的土地交易規(guī)模的飛速發(fā)展產(chǎn)生了一些問題，妥善解決這些問題對有序推進新農(nóng)村的建設具有積極意義。在分析土地流轉(zhuǎn)交易現(xiàn)狀的基礎上，剖析了存在問題的原因及其影響，并從政府行為、市場行為等方面提出改進的對策建議。

關鍵詞:福建省新農(nóng)村;土地流轉(zhuǎn);土地交易;對策建議

中圖分類號:F32

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0127-02

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在新農(nóng)村建設過程中具有重要影響

建設社會主義新農(nóng)村的總體要求是“生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕，鄉(xiāng)風文明，村容整潔，管理民主”，涉及農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)等方面。在福建新農(nóng)村建設的總體過程中，日益增加的土地流轉(zhuǎn)交易對其中各個方面都有著重要影響。

1.1 土地的基礎作用增加了土地流轉(zhuǎn)的重要性

在福建省的新農(nóng)村建設過程中，耕地起著最根本最基礎的作用，而由于福建省新農(nóng)村建設條件的特殊性，對耕地的依賴也明顯高于其他省份。

(1)福建省山地丘陵面積約占全省12.14萬平方公里土地總面積的90%，可利用耕地嚴重稀少。同時，福建還是自然災害多發(fā)省份，每年旱、澇、臺風和動植物疫病等自然災害嚴重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，對于福建省來說，耕地的稀缺性與重要性超過其他省份。

(2)福建省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)業(yè)層次較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平低，農(nóng)業(yè)科技水平不高，畝產(chǎn)低，并且市場開拓不足，農(nóng)產(chǎn)品深加工和產(chǎn)業(yè)鏈延伸方面不足。福建省農(nóng)產(chǎn)品市場建設還不完善，存在許多漏洞。生產(chǎn)能力、科技含量、產(chǎn)業(yè)制度、市場體制方面的不足，決定了福建省的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還沒有達到高度發(fā)達水平。

(3)福建省人地矛盾突出，耕地后備資源緊缺。福建省土地結(jié)構(gòu)的特點決定了在生態(tài)穩(wěn)定和優(yōu)化的條件下實現(xiàn)耕地資源調(diào)整的空間狹小。林地面積雖大，但不能毀林開荒，因為在較優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境中又隱藏著特殊的生態(tài)脆弱性，必須保護森林的高覆蓋率。未利用地以荒草地為主，很難進行有效的深度開發(fā)。同時還存在著耕地被私自占用、耕地開發(fā)不合理等現(xiàn)象。

1.2 土地流轉(zhuǎn)對新農(nóng)村建設具有積極影響

隨著福建省新農(nóng)村建設的開展，福建農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)交易量大大增加，許多耕地轉(zhuǎn)化成為房地、工業(yè)用地等各種用地形式，有力的支持了新農(nóng)村建設。

(1)土地流轉(zhuǎn)交易豐富了農(nóng)村交易形式，也豐富了農(nóng)村土地的使用形式，從而帶動了相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，包括建筑、建材、化工、家電等。流轉(zhuǎn)交易帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展給農(nóng)村提供了大量就業(yè)機會，農(nóng)民收入增加，繁榮了農(nóng)村消費市場。同時，引入大量投資資金，易于形成新的經(jīng)濟增長點，使農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展走向多元化，提高集聚效應。閑置耕地通過交易轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌玫兀梢蕴岣咿r(nóng)村居民的住房質(zhì)量，改善農(nóng)村交通、生產(chǎn)生活設施。

(2)土地流轉(zhuǎn)交易使得農(nóng)村閑置土地得到充分利用，比如投資開發(fā)新型的公寓式住房很大程度上緩解了農(nóng)村社會人地矛盾;大量工廠的建設吸納了剩余勞動力，緩解了農(nóng)村治安問題。同時，收入水平、生活滿意度的提高，緩和城鄉(xiāng)矛盾，有利于構(gòu)建和諧社會。

1.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易對新農(nóng)村建設也有著消極影響

雖然土地流轉(zhuǎn)交易的增加對新農(nóng)村建設有著積極意義，但同時，缺乏調(diào)控與規(guī)范的交易也帶來了不良影響。

(1)過多的土地交易會使得農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展畸形。例如，一些農(nóng)民為了眼前利益將耕地過多的轉(zhuǎn)化為其他用地，造成耕地的不足，影響本地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展;土地交易缺乏宏觀上調(diào)控會造成交易泛濫，土地功能重疊，對于農(nóng)村本地經(jīng)濟與外來投資經(jīng)濟都造成嚴重破壞。

(2)大量未經(jīng)規(guī)范的土地交易充斥在農(nóng)村經(jīng)濟中，會對于農(nóng)村的社會和諧也會構(gòu)成不良影響。例如，不法商人利用農(nóng)村土地交易在法律法規(guī)方面的不完善，利用農(nóng)民法律意識的淡薄欺詐農(nóng)民土地，引起糾紛;地價波動對于依賴土地求生的廣大農(nóng)民會帶來整體收入的波動，對日常生活造成影響;通過土地交易會造就一部分先富起來的人，會引起貧富差距的加劇，影響社會和諧。

(3)對土地交易中問題處理不當?shù)脑挄π罗r(nóng)村其他政策的實施起到不良作用。例如，當土地交易帶來農(nóng)民利益的受損而政府沒有即使進行處理，會降低了政府威信，影響政府其他政策的實施;農(nóng)民貪圖土地交易中的眼前利益，會抵制政府長遠的有利決策。

2 福建省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況及其特征

隨著福建省新農(nóng)村建設的深入，福建省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展勢頭有所加快， 并已形成一定的規(guī)模。據(jù)農(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)計，到2008年底福建省有164.67萬畝承包地進行了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，占實行家庭承包經(jīng)營耕地總面積10.80%，比上年增加1.5個百分點。并呈現(xiàn)以下特征:

2.1 自發(fā)流轉(zhuǎn)成為土地流轉(zhuǎn)的主要形式

據(jù)農(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)計，自發(fā)流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為福建省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最主要組織形式。例如，漳州市約有80%的土地是農(nóng)戶與公司、專業(yè)合作社、種植大戶之間自發(fā)進行流轉(zhuǎn)的，只有少部分是委托鄉(xiāng)村組織進行流轉(zhuǎn);南平市農(nóng)戶之間自發(fā)進行土地流轉(zhuǎn)的占到86%，而委托鄉(xiāng)村組織形式開展流轉(zhuǎn)的只占14%。

2.2 轉(zhuǎn)包和出租成為土地流轉(zhuǎn)的基本形式

到2008年底，全省轉(zhuǎn)包土地60.97萬畝，占流轉(zhuǎn)土地總面積的37.03%，租賃土地74.46 萬畝，占流轉(zhuǎn)土地總面積的45.22%，以轉(zhuǎn)包和出租方式流轉(zhuǎn)的土地面積占土地流轉(zhuǎn)總面積的82.25%左右。而以入股形式進行的土地流轉(zhuǎn)，目前尚處于探索和起步階段，僅占流轉(zhuǎn)總量的1.64%。因此，轉(zhuǎn)包和出租是當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中主要的土地流轉(zhuǎn)形式，也是目前各方能普遍接受的比較符合市場化規(guī)律的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式。

2.3 土地流轉(zhuǎn)主體趨于多元化

隨著福建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程加速發(fā)展，一些工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織等也參與了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，并逐漸成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與主體，這種現(xiàn)象在沿海地區(qū)較為明顯。

2.4 土地流轉(zhuǎn)用途區(qū)域差異明顯

由于不同地區(qū)的地理自然條件，經(jīng)濟發(fā)展狀況，甚至風俗習慣都不盡相同。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地大多流轉(zhuǎn)成為工業(yè)、商業(yè)用地;而在落后地區(qū)，流轉(zhuǎn)方向依然還是農(nóng)業(yè)用地。

3 福建省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中存在的問題及主要原因

總體上看，目前全省農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)工作還處于自發(fā)階段，流轉(zhuǎn)規(guī)模相對較小、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、服務機構(gòu)不健全、流轉(zhuǎn)機制不完善，農(nóng)民收益較低。

3.1 當?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)機制構(gòu)建缺失

農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)作為指導、管理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的職能部門，機構(gòu)不健全、職能不明確、編制經(jīng)費不到位的現(xiàn)象普遍存在，很難有充足的人力和財力投入到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導和服務中來。主要原因是目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理機制、服務機制不健全，鄉(xiāng)村基層政府在土地流轉(zhuǎn)上缺少應有的管理、引導和服務，土地流轉(zhuǎn)缺乏約束力和規(guī)范性。

3.2 政府在土地交易過程中的“搭便車”行為

部分政府搭乘“公共利益” 便車，以公共利益的名義，濫用土地征用權(quán)，低價征地，高價出讓，從而使政府制度性獲利。部分政府為博政績，以低價供地作籌碼吸引外來投資，征地補償價格過低，并缺乏對失地農(nóng)民的有效安置。

造成政府過失的主要原因有以下幾點:(1)地方政府在農(nóng)村土地征用過程中就沒有明確其應有位置，所扮演的角色也發(fā)生了錯位。(2)福建省農(nóng)村土地征用制度的缺陷，例如缺乏強有力的獨立監(jiān)督，補償定價機制欠缺科學性和公平性;(3)政府的行政權(quán)利過大缺乏約束。

3.3 流轉(zhuǎn)交易缺少規(guī)范化

在一些地方，土地流轉(zhuǎn)以口頭約定為主。即使簽定了合同，也存在著合同不夠規(guī)范和完善，如合同內(nèi)容不齊全，流轉(zhuǎn)面積、標的不準確，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務及違約責任沒有具體規(guī)定等。而且土地流轉(zhuǎn)往往沒有備案。這容易導致雙方權(quán)利義務關系不清，再加上缺乏必要的公證和監(jiān)管，潛伏矛盾隱患，容易引發(fā)糾紛，且調(diào)處困難。主要原因是土地流轉(zhuǎn)機制不完善，指導監(jiān)管不到位，流轉(zhuǎn)信息不暢，大部分土地是農(nóng)戶之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)，造成土地流轉(zhuǎn)的隨意性很大，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。

3.4 流轉(zhuǎn)市場發(fā)育缺失

福建省土地流轉(zhuǎn)市場建立時間尚短，目前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未成立土地流轉(zhuǎn)中介組織，多數(shù)農(nóng)村都沒有建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺，缺乏供需信息溝通和利益協(xié)調(diào)機制，造成流轉(zhuǎn)不暢，使得有流轉(zhuǎn)土地意向的農(nóng)戶找不到合適的受讓方，而需要經(jīng)營土地的受讓方卻又找不到合適的出讓者。主要原因是福建省土地流轉(zhuǎn)市場建立時間短，經(jīng)驗不足，缺乏科學引導。

4 針對福建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的改進建議

4.1 針對土地交易機制的改進

(1)建立逐級審批機制，即凡向本村以外流轉(zhuǎn)土地的，須向村集體經(jīng)濟組織提出流轉(zhuǎn)申請，經(jīng)審議通過后方可實施。情況復雜的須向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府請示，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府把關。

(2)通過有關部門監(jiān)督流轉(zhuǎn)合同，即流轉(zhuǎn)雙方在達成協(xié)議并簽訂合同后，須到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包合同管理部門辦理備案手續(xù)，加以確認，接受管理和監(jiān)督。在確立土地流轉(zhuǎn)合同時，為防止農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益降低及市場價格波動的影響，可以采取流轉(zhuǎn)收益指數(shù)化或與土地實際經(jīng)濟效益掛鉤的方法切實保護流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的利益，以切實保護土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的利益不受損失。

(3)建立流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體準入機制，對規(guī)模經(jīng)營主體的資信情況、經(jīng)營能力、項目的可行性等進行審查。逐步建立以市場為導向的土地流轉(zhuǎn)價格機制，加強對農(nóng)用地的分等定級工作，保障流轉(zhuǎn)市場規(guī)范、有序。

4.2 針對政府的不當行為的改進

(1)改進地方政府在土地征用過程中的不當行為，充分尊重被征地人的主體地位， 高度重視被征地主體的合法權(quán)利，確保被征地人對征地過程的全面參與和對發(fā)展成果的公平分享。完善土地征收補償程序，一是在法律中增加讓失地農(nóng)民參與征地全過程的條款;二是加強征地公告登記制度。包括征地方案及時通告失地農(nóng)民，告知他們討論征地方案的時間、地點，讓他們有機會參加討論并發(fā)表意見，同時應公布征地補償方案和安置方案;三是公布征地補償?shù)氖罩з~目;四是土地征用的互利性。政府機構(gòu)對所征的農(nóng)民土地要作財產(chǎn)評估，并向農(nóng)民提交評估報告、提出補償價格，而農(nóng)民則有權(quán)討價還價。如果雙方無法達成協(xié)議，政府可將案件送交法院處理。

(2)明確土地征收合法性的審查程序，建立獨立且強有力的檢查機構(gòu)，對用地單位提出征地申請的目的、條件等內(nèi)容進行審查，對不符合公共利益的征地申請不予批準。加強對政府行政權(quán)力的規(guī)制，強化行政程序法，控制政府的自由裁量權(quán)。

4.3 完善土地流轉(zhuǎn)過程中管理部門的職責

建立更加完善的土地流轉(zhuǎn)工作管理機構(gòu)，并明確其在宣傳政策、協(xié)調(diào)利益、規(guī)范程序、調(diào)處糾紛、溝通信息以及建立臺帳等日常管理方面的職責要求。建立土地流轉(zhuǎn)服務體系，指導農(nóng)戶與業(yè)主簽訂流轉(zhuǎn)合同，建立完善土地承包和流轉(zhuǎn)臺帳，加強土地承包和流轉(zhuǎn)檔案管理，監(jiān)督流轉(zhuǎn)合同的履行等服務工作，防范和化解土地流轉(zhuǎn)風險。

4.4 政府通過其他手段對土地交易進行規(guī)范引導

政府還可以從這些方面加以扶持幫助:(1)強化政策措施，改善土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境條件。(2)加大財政扶持力度，同時，積極探索建立推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的專項扶持資金的增長機制。(3)強化金融信貸支持，鼓勵農(nóng)村土地經(jīng)營主體做大做強。(4)推進農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點，進一步健全和完善部門協(xié)作機制，把農(nóng)民土地承包權(quán)益落實好、維護好。

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