職業安全衛生法制體系亟待構建

2010年1月6日下午3時許，佛山市高明區人民政府召開佛山照明高明分公司部分員工尿汞超標事件情況通報會。此次通報的590名員工尿汞檢驗報告顯示，所有受檢員工中，9人為疑似職業性慢性汞中毒，143人為尿汞升高。

2009年7月底，河南農民工張海超“開胸驗肺”事件震驚全國，并掀開了我國職業病防治的冰山一角。張海超是采取“開胸驗肺”這樣極端的方式對抗職業病的第一人，但絕非最后一人，各式各樣的職業病仍不斷困擾著廣大職工特別是農民工。

職業病頻發劍指相關企業

近日，140多名湖南籍農民工因長期在深圳從事風鉆及爆破工作，吸入大量粉塵而染上了塵肺病，由于沒有簽訂勞動合同，他們無法得到治療和賠償。經過反復向上級反映情況，2009年12月底已有50多人被確認勞動關系，并得到深圳市職業病防治院的檢查，其他未確定勞動關系者仍在艱難維權中。

據衛生部統計，至2002年底全國檢出塵肺病病人58萬多名，我國累計發生塵肺病人數已相當于世界其他國家塵肺病人數的總和。現存活病人44萬余名。截至2006年底全國累計報告職業病676562例，其中塵肺病占職業病例總數的91.11％，但專家估計，實際發病要比上述報告的例數多10倍。

衛生部目前統計的煤礦塵肺病數字，僅僅是國有大型煤礦的病例數，還不包括地方煤礦和鄉鎮煤礦。2002年，塵肺病新增病例1.22萬例，其中煤礦系統的塵肺病占47.6％，年內死于塵肺病的患者達2343例，是礦難和其他工傷事故死亡人數的3倍多。衛生部透露，目前，我國職業病防治工作形勢嚴峻，我國有毒有害企業超過1600萬家，受到職業危害的人數超過兩億。

《職業病防治法》存在問題

自2002年5月1日，《職業病防治法》和《職業病診斷與鑒定管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)實施以來，我國的職業病防治工作有一定的進展。但是隨著經濟社會的發展，特別是勞動用工的變化，我國職業病防治法的規定已經難以適應新形勢的發展要求。“開胸驗肺”事件則以其慘烈的方式集中暴露了現行制度中存在的突出問題。

“開胸驗肺”痛在張海超身上，更痛在現行制度上。今后如何讓這樣的悲劇不再發生，在制度上進行修改和完善，是我們在痛定思痛后作出的明智選擇。

為此，2009年12月26日由中國人民大學勞動關系研究所等機構舉辦了職業安全衛生立法研討會。研討會上來自全國各地的勞動法專家暢所欲言，從多學科多角度深層次討論了中國職業安全衛生問題。

中國勞動關系學院姜穎教授認為，我國《職業病防治法》立法及實施中都存在一些問題。特別是在職業病診斷、鑒定、監督、責任等方面問題突出：

第一，職業病診斷難。勞動者提供材料難，法律規定要提供的材料大多掌握在用人單位手上，導致勞動者難以提供；舉證責任不明確，如果用人單位拒絕提供或者不如實提供，其是否應當承擔舉證的法律責任，則并沒有規定。

第二，職業病鑒定難。《管理辦法》第19條也存在問題：同一系統甚至是同一部門所作的鑒定和監督難以保證公信力；鑒定的方式過于寬松；二次鑒定對于勞動者來說負擔大，耽擱的時間長：缺乏外部具有公信力的監督。

第三，政府相關部門監管難。根據現行規定，職業病防治的監督檢查主要由衛生行政部門負責，安全生產監督部門負責對生產過程中的職業危害進行監督檢查，勞動行政部門負責對用人單位執行勞動法的情況進行監督檢查。三個部門的監督管理權即有不同又有交叉，遇到問題往往互相推諉，導致形成都有管理權又都不管理的監管盲區。

第四，勞動者維權難。農民工一旦患職業病，則面臨重重困難，包括經濟上的拮據、身體上的病痛、精神上的壓力，法律知識的匱乏，取證難、舉證難，再加上維權時往往遭遇地方保護主義，使農民工維權更加艱難。

第五，追究責任難。雖然《職業病防治法》和《管理辦法》都專章規定了法律責任，但已有的這些規定還不夠具體，導致難以追究法律責任：處罰的力度不夠大，難以起到威懾作用。

而實施中存在的問題是：預防缺失、政府監管不力甚至失職，以及地方保護嚴重等。

構建職業安全衛生法制體系

改變上述狀況，構建一個有效的職業安全衛生法制體系，已是我國勞動法制面臨的一個急迫任務。

中國人民大學勞動關系研究所所長常凱認為，職業安全衛生法制體系的構建，需要體現職業安全衛生權利的特點。

職業安全衛生法制體系的建立，應該是以勞動者的職業安全衛生權利保障為宗旨的權利保障體系。我國的職業安全衛生立法，需要以三重法律關系調整為基礎，以勞動者為權利主體，以勞動者的健康生命權利保障為核心。在現有法律法規的基礎上，制定統一的《職業安全衛生法》。

與此同時，要理順職業安全衛生執法監督體系，嚴格執法有效執法。常凱說，我國目前所發生的職業安全衛生問題，首先并不是由于沒有法律規定，而是沒有執行法律規定。我們現在的所謂執法，更多的是事故發生之后，政府才出面予以善后處理，才提起追究責任。這種情況與執法監督機構的多頭管理、責任不清，以及執法隊伍力量薄弱、缺乏強有力的執法手段等有關。應整合構建目前的執法監督行政機構，將職業安全衛生執法監督劃歸勞動執法監督的范圍，由勞動執法部門統一監管。

重要的是，要在職業安全衛生法治體系中，確立勞動者的權利主體地位，發揮工會的作用。建立職業安全衛生保護政策三方機制。在職業安全衛生法治體系中，勞動者應該是對于職業安全衛生事業具有監督、參與和行動的權利主體，由工會行使的集體勞權。然而現實中工會并未能有效地行使這一權利來保護勞動者。發揮工會的作用，一個重要的途徑就是要建立職業安全衛生保護政策的三方機制。我國已經初步建立協調勞動關系的三方機制，應盡快將職業安全衛生保護政策的協商、制定、保護、實施納入其中。

常凱認為，在職業安全衛生法治體系中，企業必須嚴格履行職業安全衛生的相關義務。對此，政府部門要執法必嚴，同時，還需要加強對于企業的職業安全衛生法治教育，并對企業如何保障職業安全衛生予以指導和幫助，實現職工保護和企業發展的雙贏目標。(來源：2010年1月21日《法治周末報》)

(編輯 鄭釗萍)