行政執法類公務員職業道德建設研究

隨著目前法制建設的深入，公民的法律意識明顯增強，對行政執法人員行使職權時，嚴格履行義務、職責，嚴格依法定程序辦事等職業道德提出了更高要求。然而，在行政執法類公務員道德建設實踐中，執法類公務員的道德常常與一般社會道德、職業道德相混淆，甚至被其所掩蓋，這就忽略了行政執法類公務員與一般公民在道德上的差異，以至許多行政執法類人員難于以確定的、具體的道德規范約束自己。事實上，只有行政執法人員人人誠信執法，才能取信于民，才能真正構建起全民和諧的社會。

一、我國行政執法類公務員的范圍和特性

(一)行政執法類公務員的范圍

行政執法類公務員是指在公安、海關、稅務、工商、質檢、藥監、環保、交通、城管等政府部門中履行行政監管、行政處罰、行政稽查等現場執法職責的公務員。目前，基層一線行政執法隊伍將近200萬人，是社會管理與市場監管職能的直接履行者，是政府形象的窗口，是老百姓接觸最多的特定公務員群體。

(二)行政執法類公務員的特性

行政執法類職位指行政機關中直接履行監管、處罰、稽查等現場執法職責的職位。與政府機關的綜合管理類、專業技術類職位相比，行政執法類職位具有下列特點:

首先，行政執法活動是為了維護公共安全和公共秩序。行政機關在執法中一般都采取積極主動的行動去履行職責，而不需要行政相對人的意思表示。另外，行政執法人員只有對法律法規的執行權，而無解釋權，不具有研究、制定法律、法規、政策的職責。

其次，工作法定性帶來的強制力。行政執法的主體包括國家行政機關及其公職人員和法律授權、委托的組織及其公職人員。此外其他任何單位和個人都沒有權力實施該行為，因此執法類公務員作為執法主體具有法定性。

再次，由于執法形式多樣化和執法依據的多樣性，執法類公務員執法過程中存在相應的執法風險。所謂執法風險就是具有執法資格的國家公務人員在執行法律、法規所賦予的權力或履行職責的過程中，未按照或未完全按照法律、行政法規、規章的要求執法或履行職責，侵犯、損害了國家和人民群眾的利益，給國家或人民群眾造成一定的物質或精神上的損失以及應履行而未履行職責，所應承擔的責任。

最后，行政執法活動面向基層，與群眾接觸密切，是國家法律、法規最直接具體的執行者。基層行政執法機關公務員是直接和行政相對人發生作用的國家公職人員，是他們將“紙面上的法”轉變成“行動中的法”。基層執法人員是國家法律、法規的最直接、最具體的執行者，掌握著行政程序的運作，是行政機關和行政相對人之間的橋梁。

二、行政執法類公務員職業道德建設的重點

行政執法類公務員的職業道德，是在公務員職業道德基礎上結合執法工作的職業特點形成的行政執法類公務員應具備的道德意識和行為規范，是行政執法類公務員政治素質、思想意識、文化修養、品德情操、工作態度和精神風貌的總和。行政執法類公務員職業道德建設重點體現在以下幾個方面:

(一)強化服務社會、服務群眾的理念

政府行政管理和公共服務的最終目的是構建以人為本的和諧社會，使城鄉居民共享改革發展的成果。作為政府活動的一部分，行政執法的最終目的是服務社會，服務群眾。那么從這個意義上來說，執法也就不應該是冰冷生硬的機械執法，而應該是服務居民的人性執法。根據服務群眾的執法目的，有必要對傳統的管理、權力、統治等觀念予以革新，尊重和保障人權。行政執法人員特別是基層執法人員應牢固樹立以人為本的理念，摒棄以往以管理者自居的心理，立足本部門執法工作任務，面向服務對象，面向基層，面向群眾，服務社會，服務人民。增進廣大人民群眾對執法部門的理解和支持，樹立執法隊伍在人民群眾心目中的形象和威望。

(二)端正態度，堅持文明執法與嚴格執法相統一

行政執法人員的服務態度、工作作風直接關系到黨和政府在人民群眾中的聲譽。因此，應該端正態度，在工作中做到文明執法，禮貌待人，謙虛謹慎，講究工作方法和言談舉止藝術，要做到以法論人、以理服人、以情感人，切忌作風粗暴、態度生硬、盛氣凌人。應著裝的執法隊伍，必須著裝執法。要出示執法證件，有統一標識的必須佩戴標識;要履行對當事人和行政相對人的告知義務;要將法律程序執行到位，不能省略必須的法律步驟。

(三)秉承公平、公正觀念，樹立行政執法公信力

依法行政是執法類公務員職業道德的核心內容，也是衡量一個執法類公務員道德品質的重要尺度。它要求執法類公務員要嚴格按照法律、法令、條例、辦法等辦事，把公平、公正貫穿于執法、行政工作的一切方面和始終。在行政執法過程中，首先應排除特權的干擾，對當事人不分親疏、地域、貧富、民族出身，對相同的情況要給予相同的處理結果，從而營造一個公平、合理的的執法氛圍，堅持執法為民，樹立行政執法公信力。

(四)提高責任意識和程序意識，保證執法行為合理、合法

法治政府是責任政府，權責一致也是依法行政的基本要求。對于行政管理活動而言，應當遵循“法無授權不可為”的原則，行使行政權力必須在法律法規的授權范圍之內，以合法合理的方式行使。行政主體及其工作人員在執行職務時因違法行為而給公民、法人或其他組織的合法權益造成損失的，有關責任主體應承擔相應的行政責任。行政執法工作直接面向廣大人民群眾和各類市場主體，執法過程中應提高責任意識和程序意識，保證執法行為合法性與合理性相一致。提高行政執法人員的責任意識，強化執法人員程序價值觀念，可以增強行政主體的工作責任心，從而有效地預防和制裁行政違法行為，保護公民、法人的合法權益不受侵犯，努力提高執法公信力，為經濟社會發展創造健康有序的環境。

三、行政執法類公務員職業道德建設途徑

增強行政執法類公務員的服務意識，弘揚依法行政、建設法治政府的精神，彰顯執法為民和服務群眾的追求，公開執法，公正執法，可以通過職業道德建設的相關途徑來實現。

(一)強化政治理論學習，正確認識行政執法在經濟社會發展中的重要作用

組織行政執法類公務員系統學習政治經濟理論和法律知識，制定相應的學習計劃，使執法人員更好地認識到規范執法是經濟發展的內在要求和基本動力。一些政府片面強調經濟發展，忽略了其應有的服務職能，導致在公共事業執法范圍內大肆侵犯公民權益。作為行政執法類公務員，要通過政治理論學習正確認識執法與經濟社會發展二者的關系。

大力倡導執法人員貫徹落實科學發展觀，讓基層執法人員充分認識“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的深刻內涵。要把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，作為行政執法工作的出發點和落腳點。行政執法的宗旨就是全心全意為人民服務。只有優質高效的執法服務，才能構建和諧社會。

行政執法人員只有通過加強政治理論學習，擺正位置，才能得到廣大群眾的認可與支持。要堅持用人民群眾的視角來審視行政執法活動，使執法更全面、更準確地反映人民群眾的利益和訴求，做到為民造福的事情依法依規辦好，損害群眾利益的事情堅決不做，群眾反感的事情堅決整治。只有這樣，才能真正提高行政執法人員的職業道德水平。

(二)推行行政執法責任制，貫徹職業責任意識

增強職業責任意識是提高行政執法能力和水平的基礎。每一名行政執法類公務員，尤其是基層執法人員都應認識到自己的職業職責和所肩負的社會責任，在行政執法過程中，正確履責，勇于負責，以維護社會的公平正義作為自己的神圣使命。

對于行政執法類公務員而言，其道德水準直接關系到其能否秉公執法。因此，要把大力推進行政執法責任制與加強政德建設有機地結合起來，使之相互補充、相互促進。強烈的執法責任意識可以通過行政執法責任制來實現，2005年國務院辦公廳印發實施《關于推行行政執法責任制的若干意見》，要求強化執法責任，明確執法程序和執法標準，規范和監督行政執法活動。行政執法責任制通過職業紀律來保證執法的嚴肅性和完整性。在行政執法責任制下，執法人員必須嚴格依法行政，正確履行法律法規賦予的各項權力以維護憲法和法律的權威。

(三)規范行政執法自由裁量權，在工作實踐中培育職業道德素養

行政執法人員的職業道德是在多年執法過程中不斷建立和完善起來的，它來源于執法工作，又反過來作用于執法工作。在既有法律框架下，行政執法人員有著相當的裁量空間，應當合理考慮相關因素，規范行使自由裁量權，有利于行政執法人員在工作實踐中培育職業道德素養。

行政執法機關擁有廣泛的自由裁量權，但這種自由裁量權是相對的。行政機關在行使自由裁量權時必須符合公平、公正原則。在我國當前依法行政的觀念尚未完全建立情況下，有的執法人員利用這種自由裁量權對某些行為或者處理過寬，或者變通處理，或者執法不徹底，出現執“人情法”現象等。2008 年5 月公布實施的《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，提出規范行政執法自由裁量權，要求對有裁量幅度的行政處罰、行政許可法律法規條款進行梳理、細化和量化，將行政裁量標準予以公布執行。規范、合理的使用自由裁量權，區別情況該寬則寬，當嚴則嚴，最大限度地化消極因素為積極因素，可以使行政執法人員在實踐中不斷增強職業道德素養，在管理社會秩序的同時，全面發揮化解矛盾糾紛、維護公平正義、服務民生建設的職能作用。

(四)建立相應的獎懲機制，以執法效果鞭策職業道德提升

建立服務型政府是行政管理體制改革追求的目標，服務是行政執法的價值所在。因此，可以通過社會評價提高行政執法的職業道德水平。社會監督評議是間接保證執法質量的重要方式，是促進行政執法人員職業道德提升的重要環節。將行政執法評議、考核結果作為衡量被評議考核對象依法行政工作的重要依據;將社會評議結果與其年終目標考核、獎懲緊密掛鉤，如此才能把執法與服務有機統一起來，使行政執法得到人民群眾的普遍理解和支持，實現執法者與被執法者的相互理解，增強職業道德意識和觀念。

(作者系中國人事科學研究院公務員管理研究室博士)