公權力泛濫的累累澀果

泛濫的公權力必須得到監督和約束，改革勢在必行。否則，極端惡性事件會愈演愈烈，被公權力捏住七寸的市場經濟也很難再一次勃發

近日，溫家寶總理在深圳特區成立三十周年講話中指出:“要從制度上解決權力過分集中又得不到制約的問題，創造條件讓人民批評和監督政府，堅決懲治貪污腐敗。”

政府權力過分集中又得不到制約的問題，已經引起了社會上上下下的關注，包括吳敬璉在內的不少經濟學家早已指出，這是政治體制改革中的深層次難題。

怎么看政府權力過大問題?其實并不難理解。這就和人一樣，當一個人的權力過大而不受制約時，他就會為所欲為，想做什么就做什么，怎么對自己有利就怎么做。我們不能指望人都是圣人，對政府也是。如果政府的權力過大又不受監督和約束，其行為方式與個人并無二樣。只不過，個人“為非作歹”的惡劣影響相對有限，涉及面相對也小;而無所不在的政府若真的“驕縱跋扈”起來，其后果無疑會很嚴重，嚴重到滋生腐敗、侵犯廣大民眾的利益、扭曲市場經濟運轉規律……終究“經濟體制改革的成果就會得而復失”。

政府與民爭利

政府權力過大又不受監督和約束的一個直接后果，就是政府與民爭利。其手段有時甚至相當粗暴，民眾苦不堪言。

自去年以來，各地強拆事件不斷爆出。直到今年5月15日，國務院下發“緊急通知”，要求對于程序不合法、補償不到位、被拆遷人居住條件未得到保障以及未制訂應急預案的，一律不得實施強制拆遷，事態才有所緩和。

然而，自“緊急通知”下發還不到半年，又一起因強拆引發的慘劇在江西撫州市宜黃縣鳳崗鎮上演。9月10日，31歲的女兒鐘如琴、59歲的母親羅志鳳、79歲高齡的大伯葉忠誠為保衛自己的家園不被強拆，與當地公安、城管及政府工作人員組成的近百名拆遷隊伍抗爭，在自家房頂潑汽油，終被燒傷。他們燃燒的身體，再度刺痛了公眾的神經。

房價走強帶動地價飆升。為了民眾的那“一畝三分地”，地方政府可以不惜一切代價。他們竟有如此大的權力，在利益面前，置民眾生命于不顧!慘劇不是今天一日才發生，但至今未曾聽聞有相關人員受到嚴懲的消息。沒有完善的懲罰機制，僅靠一紙“通知”遏制強拆，無疑是天方夜譚。不懲戒就是默許、縱容，就是承認他們的權力，就是對這種不仁行為的鼓勵。也是，他們本身代表的就是政府，有的是威權。

我們不能奢望拆遷辦的工作人員都是圣人，有極強的自律能力。他們當然不是圣人，也不是所謂的“公仆”，倒像是“活閻王”，他們不是拆遷，而是要老百姓的命。

聯想到“二戰”時期，在德國轟炸下的英國曾經發生過的一個故事:軍方要征用一塊地修建軍事基地，但是在被征用的地方有一戶人家不同意。在那個特殊的戰爭時期，英國人民都對那一戶人家給予了極大的譴責，并要求軍方強制拆遷。但是，首相丘吉爾說:“我們打仗的目的就是保護人民的合法權益及財產不受傷害。如果我們拆了他的房子，我們打仗還做什么?”

打個不太好的比方，強拆相當于“明搶”，這是極端手法，中央也不太贊成。一般情況下，政府是不采用這種簡單而粗暴的方法的，也不需要。因為政府有“正當”手段，比如，出臺個政策開征新稅種，或者發布個通知水電煤漲價，等等，不用大動干戈就能順利地從百姓兜里吸財。

因此，近幾年來，居民收入沒有顯著增加，而國家財政收入的增速卻屢創新高，就連金融危機都阻擋不了國家稅收單邊上揚的勢頭。

政府與民爭利，正面表現為政府直接從民眾兜里掏錢，側面則表現為，應該政府花的錢政府不花，讓老百姓自己掏腰包扛著。這主要體現在教育、醫療、養老等民生工程。

經濟學家陳志武說:“在沒有實質性的對于權力、財政預算民主監督的體制下，盡管國家每年花的錢非常多，但是實際上投入到社會保障、教育、醫療衛生等方面的錢還是非常少。”陳志武還就中美財政開支算過一筆賬:2007年，中國政府在社會保障、醫療和就業保障方面總的開支6000億人民幣，只是占整個國家財政開支的15%，為全年GDP的2.4%，分到13億人身上，人均461元。而在美國，在同樣三項上的開支約為15000億美元，相當于聯邦政府總開支的61%，為美國GDP的11.5%，分到3億人身上，人均5000美元。

由于權力不受監督和限制，政府的權力欲望不斷膨脹，“執政為民”、“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，在事實面前都成為了空話。

滋生腐敗

腐敗是目前中國社會的一大頑疾。說到底，腐敗就是公權力的私有化和資本化，權錢交易，貪官獲利。當權力過大又不受限制時，腐敗就是必然結果，沒有腐敗才是稀罕事。因此，如若體制改革沒有突破，腐敗問題就將繼續蔓延擴散下去。

中國的腐敗已到了什么程度?每年有大批官員因貪污腐敗而落馬。今年1月初，中央紀委公布去年的查案情況。“處分縣級以上干部3743人，貪污超百萬以上官員增加19.2%以上”，“全國反腐查出逾10萬人”。不用懷疑，查出的只是冰山一角。

近幾年，房價高漲，手里攥著土地的國土資源管理部門成了肥窩，也成了腐敗高發地帶，而且經常是“窩案”，一拎就是一串。

今年6月，江西省國土資源廳原副廳長陳愛民一審以受賄罪被判處有期徒刑15年。在此之前，江西省國土資源廳另外兩名原副廳長許建斌和李江華同樣因收受巨額賄賂分別被法院判處有期徒刑15年和無期徒刑。4名在職副廳長3人落馬，江西國土系統一年多來共有13名領導干部被檢察機關立案查處。

由于土地供給權由各級政府所轄的國土部門所壟斷，而部門權力又集中在主要官員手中，這種既不透明，又難以受到監督的公權力為尋租留下了余地。“土地爺”手有重權，行賄者自會趨之若鶩。也難怪了這些“土地爺”，當只要點個頭或簽個字就能獲得巨額回報時，內心難免會有些許激蕩，說要把持住自己、始終保持“冰清玉潔”豈是件容易事?當誘惑足夠大時，誰都有可能成為利益的奴隸。

近日，貴州省貴陽市人民政府原市長助理樊中黔因受賄罪、巨額財產來源不明罪終審被判死緩。法院查明，樊中黔在擔任貴陽市國土、規劃、建設部門負責人的十余年間，先后收受70多個開發商“禮金”上千筆，大肆受賄上千萬元。樊中黔作為開發商眼中的“紅人”，多年來手握重權，與開發商極盡權錢交易。

在庭審中，樊中黔在法庭上說自己不忠不孝，對不起選民和組織，說“萬物無罪，禍在人心”。總有落馬貪官在法庭痛說懺悔語錄，但靠覺悟約束人心是無法遏制腐敗的，而且，真到覺悟時往往為時已晚。

腐敗問題，根源還在體制。經濟學家吳敬璉說:“利用行政權力干預市場活動，進行權錢交易;利用轉軌時期財產關系調整和變化的時機，將公共財產掠為己有;利用市場體制的不完善、不規范牟取暴利。這三類腐敗活動都與權力有關。”

助推壟斷

壟斷是阻礙中國真正步入市場經濟的最大掣肘。中國的壟斷問題與政府作為密切相關。從根本上來說，中國最大的壟斷實則是在政府，所謂國企壟斷經營都是以政府為后臺的，準確地說，是政府助推并扶持的結果。

政府手里攥著大把資源，包括自然資源、信貸資源等，想給誰就給誰。在這種情況下，有著“正宗血統”的國有企業自然“近水樓臺先得月”，獲得優質資源，民營企業卻只有哀嘆的份兒。

決定建立市場經濟已經很多年，但到今天，很多行業，諸如土地礦產、資源能源、交通通訊、水電油氣、金融保險、醫療教育、出版電視，等等，仍舊處于壟斷狀態下。國家“委托”國有企業把控這些行業，一個非常重要的說辭是這些行業關乎經濟命脈、國計民生，政府掌控才穩妥。但現實卻讓民眾只能換一種角度解讀:國企壟斷了民生最基礎的剛性消費。這些必需消費品說漲價就漲價，而消費者無路可逃，因為無從選擇，企業只賺不賠。

我們來看看壟斷所帶來的部分經濟效益:機場建設費每年高達近百億元;全國電話月租費一年高達近千億元;電視收視費一年超過300億元;全世界收費公路共有14萬公里，其中10萬公里在中國，占全世界的70%;投資12億元的首都機場高速路早已收費過百億元;某國有電網公司入職三年的職員年薪27萬元……

我們承認當初建市場經濟是“摸著石頭過河”，不得已留下如此龐大規模的國企。但到今天，我們應該明白，打破壟斷才是完善市場機制的應有之道。現實顯然很不如人意，正如經濟學家陳志武所說:“這些年本來是想國退民進，但是后來隨著國資委的成立，不僅沒有讓國有企業從更多的競爭性行業中退出來，反而是國資委進一步鞏固了權力，而且擴張了權力。所以，不僅沒有國退民進，而是反過來國進民退，就是讓第二次國有化有了基礎。”

陳志武認為:在這個時期進一步國進民退，讓國家在各個領域進一步占據壟斷地位，這對中國的法制建設是根本性的挑戰，也是一種意義上的倒退。據他計算，現在國有資產在整個社會生產性財富中占了60%～70%，即財富有近3/4是由國家控制的，只有1/4在民間。

陳志武表示:如果由國家掌握中國社會主要資源、資產和財富，同時也主要由國家來獨享這些資源的分配，把稅收都交給了政府，最后只會進一步強化政府在中國經濟決策、消費決策、投資決策中間的壟斷地位。同時，會弱化民間經濟的控制權。

“只要一個國家主要的經濟收入掌握在政府手里，這個國家的法治發展就會很困難。市場經濟可以說是一種法治經濟。法治社會的核心基礎是讓社會絕大多數的人有更多的收入、更多的財富，讓我們有所有。如果我們都是無所有的，只是國家擁有一切的話，就逼著我們個人從國家權力里面要生活、要飯吃。在這種時候，我們每一個人都處于被動的、處于求國家、求政府的位置的話，我們每個人是不會拿起法律武器來保護自己的。因為你要拿起法律武器保護自己的時候，第一個就是來自權力方面的威脅，權力掌握在政府手里，而政府又掌握我們的飯碗，你怎么能拿起法律武器來要求自己的利益?”陳志武說。

(關于壟斷，請參閱本刊9月刊文章《壟斷才是那顆毒瘤》)

市場經濟VS權貴資本主義

我們一直在高呼要建立健全市場經濟，但現實的做法很多是南轅北轍，以至于讓人懷疑當政者是否真心實意要發展真正的市場經濟。也可能是政府太心急了，太想市場經濟早日實現，所以，不辭勞苦做了很多事情，搶了不少市場的活，經濟學術語說，這叫“干預市場”。

我們看到，很多時候，我們的政府其實已經成了市場主體，資源配置主要是由政府來完成。以政府為市場主體的這種形態還叫市場經濟嗎?

“這就不叫市場經濟了。”經濟學家吳敬璉說:“市場經濟說到底是法治經濟，而公權力過大，將市場納入政府的管控范圍下，這早已不是市場經濟。過于強勢的政府加市場經濟，本來只應該是一種過渡狀態，而不能一直強化，以致成為常態。市場經濟最本質的特點，是自由的、自主的交換，如果上面始終有行政力量在控制，如果強勢政府強化到主導經濟資源配量的程度，那就不叫市場經濟，而叫權貴資本主義了。”

談及今天的經濟狀況，已年屆八十的吳敬璉有著很大的擔憂，他認為上世紀90年代的改革留下了不少遺憾，“國企改革進展不多，政府改革進展不多，法治進展不多，這都是它的缺陷。事實上，沒有政治體制尤其是法治上的推進，經濟改革是走不遠的。但上世紀90年代我們還認識不到這一點。那時我們太天真了，以為只要市場經濟發展起來，政府就會自動退出，就可以很平滑地過渡到自由市場經濟了，不知道這里有一個路徑依賴的問題。如果政府有很大的配置資源的權力、干預企業的權力，就會相應產生一個尋租空間。所以，你要政府退出它應該退出的領域，就觸及到許多官員的利益了，做起來就很難。到了2000年以后，缺陷逐步擴大，只是因為經濟高速增長，有些缺陷被暫時掩蓋了。”

實踐也證明了吳敬璉的觀點。從近期看，2003年第四季度經濟開始出現過熱，于是用行政手段加強“宏觀調控”。就是開單子，哪幾個行業過熱，就用各種行政辦法去“壓縮產能”，這個單子越開越長，政府的手也越伸越長，宏觀調控就變成了微觀干預。本來上世紀90年代最后幾年政府審批有減少的趨勢，雖然減少得不夠快，中間還有好多貓膩。比如把一個項目分解成十個項目，然后就報告砍掉了多少多少個項目，其實沒砍掉那么多。但2003年以后，加強“宏觀調控”實際上就是加強了審批制度，比原來的審批還要厲害，這就擴大了政府權力，擴大了尋租的基礎，引起腐敗的蔓延和貧富差距的擴大。

吳敬璉認為政治體制改革已經迫在眉睫，“當權貴主義和官僚主義盛行的時候，那些既得利益者就會采取各種各樣的手段來阻止進一步改革的步伐，甚至假借‘改革’名義擴大權力的干預，以便擴大尋租活動的空間。現在，既得利益者越來越強大，他們在獨享改革的成果。如果任這種事態發展下去，經濟體制改革將無法深入下去，要解決這個問題，政治體制改革將非常必要。”

要約束政府的公權，就要放開民眾的話語權

泛濫的公權力必須得到監督和約束，改革勢在必行。否則，極端惡性事件會愈演愈烈，被公權力捏住七寸的市場經濟也很難再一次勃發。

難度當然很大。隨著改革的深入，改革與反改革的力量交鋒日益激烈。改革初期的阻力主要來自意識形態，而此時則主要來自既得利益，國有壟斷企業和政府部門已經享受改革的成果，進一步改革會損害它們的利益，肯定不樂意。

剛剛卸任不久的國資委前主任李榮融就為壟斷企業說上話了，說如果沒有“三桶油”，中國經濟早亂了。無疑，李榮融說出了國企的心聲。政府養肥了國企，國企反變得驕縱起來，理所當然起來了，要動它們，難度是可想而知的。

問題擺在了眼前，怎么解決?政治體制改革，大的方向當然是民主。“從某種意義上說，民主制度更多的是保持穩定，民主的特色之一就是讓一個國家的決策不是由幾個人說了算，而是讓大多數人說了算。”陳志武說。

如何民主?沒有完美的辦法，就是西方的“憲政”、“三權分立”也招致很多人的非議。

溫總理說:“要創造條件讓人民批評和監督政府”。這是比較務實的說法。這是約束并預防公權力泛濫的根本。創造什么樣的條件，如何創造條件，這是一個系統的大工程。但首先要解決的當是民眾的話語權問題，要讓民眾放心大膽地表達自己的觀點。而不是像當下，很多事，政府做得，百姓卻說不得，民眾的聲音很難通過正當途徑得到有效傳達，所謂的聽證會從來都是聾子的耳朵——擺設。

在美國做個總統很不容易。公眾天天盯著你，稍有閃失，媒體就會數落你，諷刺你，奚落你，甚至是謾罵。任何行為、任何決策都要首先考慮選民的利益。

在法國做個總統也不容易。近日，法國總統薩科奇可能挺撓頭的，因為他極力推行的延遲退休年齡的計劃，招致了大范圍的民眾罷工。

希望有一天，我們的政府工作人員也心懷忐忑，不是怕貪腐行徑被暴露，而是怕民眾、媒體“說三道四”。到那時，再不會出現“你是哪個單位的，誰讓你直播?”“你代表誰說話?”諸如此類的話。

要約束政府的公權，就不能約束民眾的話語權。