淺析建設項目實施代建制存在的問題

摘要近十年來在非經營性政府投資建設工程領域，產生了一種新興的項目管理方式――代建制項目管理模式。代建制實施已近十年，武漢市從事建設項目代建制的企業也逐漸擴大，在實施代建制項目管理過程中，不論在理論還是在實踐中均存在不少問題，需有待進一步探索和完善。本文淺析了目前實施代建制項目管理存在的問題。

關鍵詞代建制 現狀 問題

中圖分類號:C93文獻標識碼:A

1 代建制的含義和實質

項目代建制最早起源于美國的建設經理制(CM制)，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作。在我國，根據國家發展和改革委員會起草、國務院原則通過的《投資體制改革方案》，代建制是指由政府通過招標或直接委托的方式，選擇專業化的項目管理單位負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。

專業化的代建單位，作為項目建設期法人，全權負責項目建設全過程的組織管理，通過專業化項目管理最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

2 項目代建制的管理模式

根據國家有關規定，從2004年起，湖北省在武漢、襄樊、宜昌、荊門等4個城市進行了試點，其中武漢市早在1999年就已經開始試行代建制項目管理模式，當時叫“交鑰匙”工程(武漢市博物館新建工程是當時試點的第一個“交鑰匙”工程)。目前項目“代建制”已廣泛推行并逐步積累經驗、創新發展，歸納起來主要有以下兩類管理模式:

(1)政府集中代建制。如由政府部門專門成立的機構或公司，代建政府投資工程。武漢市早期試點的“交鑰匙”工程項目管理，就是這種模式，由政府成立專業的項目管理公司，對政府投資項目實行“交鑰匙”項目管理。這種機構不以贏利為目的，專為政府服務，且帶有一定的政府職能。這種模式利于實現集中統一管理，避免不規范行為，在管理、技術和質量上便于掌握控制。在市場經濟還不完善，各類代建公司發展不平衡、不成熟的情況下，集中代建作為一種過渡形式采用，目前已不采用這種模式。

(2)公司代建。它能較好地控制項目投資、質量和工期，避免“三超”弊端。但是，公司代建制是新生事務，各地正在探討解決代建公司力量薄弱，是否具備真正從事工程項目管理能力，能否避免暗箱操作，克服盲目追求利潤、不顧政府投資效益，并對政府投資項目實行終身質量負責等一系列問題。

3 建設項目代建制發展現狀

武漢市實行代建制較早，從1999年開始，武漢市在深化工程建設管理體制改革的過程中，就通過采用招標或直接委托等方式，將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給一些有實力的專業公司，由這些公司代替業主對項目實施建設，并在改革中不斷對這種方法加以完善，逐步發展成為了現在的項目代建制度。

武漢市實施代建制近十年的實踐中，與傳統的建設模式相比，具有明顯的優勢，主要達到了以下工作效果:

(1)使各方的權責明晰，通過分離“投資、建設、管理、使用”，項目重大決策及資金籌措等工作由使用方負責;建設的管理工作由代建方負責，建設任務由設計、施工、監理單位負責;監管工作由政府部門代表投資方負責。

(2)提高了政府資金使用效率，達到了有效節約投資、防止“三超”現象的目標。如由我公司代建市屬醫院工程，代建單位發揮自身專業力量，對原設計方案提出優化建議，為業主單位節省投資500萬元。

(3)有利于發揮代建方專業的管理優勢，優化管理水平，使政府及使用單位的職責由事務性管理轉變為宏觀層面的監管工作。

4 建設項目代建制存在的問題

代建制在實施操作過程中也暴露出一些問題，在一定程度上阻礙了代建制的推廣。目前存在的主要問題有:

(1)法律法規不健全。目前，現行的法律法規沒有明確規定代建單位的法律地位，直接導致相關各方的職責將難以確認，在辦理土地、規劃、建管等審批手續的時候存在較大困難;此外，代建單位在地方單位的過多干預下也難以正常履行職責。

(2)使用人授權不充分，代建實施過程中溝通協調任務繁重。對代建制推行的目的，使用單位往往認識夠，多數單位認為是搶了自己的利益，而不愿意實施代建，即使搞了代建，也只是走走程序，并沒有給予充分授權，代建人某種程度上起到了施工現場的管理者或是項目監理者的責任。授權不夠造成職責與權利的失衡，給代建人實施其管理工作帶來很大被動。

(3)權責不清。由于代建制相關規定及代建合同約定的責任和義務不夠明確，導致工作職責不清的問題。首先，代建單位與使用單位、監理單位存在工作重疊。其次，代建單位直接參與代建項目的監理、招投標代理及造價咨詢工作。

(4)代建管理費偏低，代建單位派駐人員缺位現象比較普遍。代建管理費基本占工程投資控制目標額的比重為3%左右，代建管理費偏低問題已嚴重影響到代建工程的管理和質量。以我公司負責管理的市屬某學校新建項目的代建管理費進行分析，該項目代建管理費為40萬元，嚴格按合同約定的人員、工期測算該項目最終的凈收益僅約2萬(下轉第113頁)(上接第109頁)元。由此可看出代建項目盈利微薄，從而造成代建人的積極性不高，派駐人員缺位現象比較普遍。

(5)代建人的收益與風險和責任不對等。代建人的收益包括兩部分，代建費收入和節約投資的獎勵，關于代建費比較低的問題前面已經闡述過。關于節約投資獎勵，從工作實踐來看，代建單位能夠做到把投資控制在政府批準的投資額內，已算是不錯了，基本“享受”不到節余分成的待遇。而代建人的責任是不僅全面完成項目建設任務，而且還要按照合同約定承擔相應的管理和經濟以及安全責任，同時還受一些潛在風險的影響，如代建人還要面對來自項目使用單位定位不明確對管理的干擾風險，工程條件變化的工期延期風險，出現損失后的財務賠償風險等。這些風險都有可能從履約保函中扣除賠償金，如果履約保函金額不足的時候，相應的扣減項目代建費，代建費還不足的時候，由代建單位的自有資金承擔。假如真有一個項目出了問題，對智力密集型企業來講，恐怕都會造成較大的打擊。

(6)代建制企業自身的管理能力不足，沒有形成強的核心競爭力，難以對工程建設實施全方位管理。目前代建單位大多仍局限于某一工作領域，具體工作內容多數也局限于協調管理工程現場以及解決處理周邊的問題。同時，目前的工程代建管理僅涉足于工程前期的征地拆遷、工程質量、安全、進度以及外部矛盾協調和相關手續的辦理等方面，在投資控制上缺乏足夠的主動性。尤其是涉及工程合同的談判簽訂工程進度款的支付等方面，代建單位尚未發揮其專業化的管理優勢，未能積極地做好投資控制工作。

總之，只有解決以上這些問題，從政府、業主到代建單位，形成“非經營性政府投資項目”代建管理的合理模式，才能實現代建管理的可持續性地良好發展。