主體功能區(qū)規(guī)劃實施難題

利益協(xié)調(diào)補償問題，永遠是國土規(guī)劃中的重點和難點，主體功能區(qū)規(guī)劃的實施同樣繞不開這道檻兒。

>>肖金成:國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長、研究員

6月12日，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，在國家層面將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域，并明確了各自的范圍、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向和開發(fā)原則。對此，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長肖金成指出，主體功能區(qū)規(guī)劃的提出本身就是個創(chuàng)新，是我們經(jīng)濟社會發(fā)展思路的一次大轉(zhuǎn)彎。

肖金成解釋道，我國人均國土空間十分有限，雖然國土面積很大，但是適合人類居住的面積并不多，超過三分之二的地區(qū)是不適合人類居住的。經(jīng)過測算發(fā)現(xiàn)，我國很多地廣人稀的地區(qū)，它的人口數(shù)量實際上是超過了它的資源環(huán)境承載力的，比如云南、貴州等地，想讓這些地區(qū)的居民富裕起來非常困難。原來的發(fā)展思路就是在地廣人稀的地區(qū)，促進人口遷入，加大投資招商。但是后來我們的腦筋發(fā)生了大轉(zhuǎn)彎，就是要從那些地方把人口轉(zhuǎn)移出來，根據(jù)資源環(huán)境承載力劃分主體功能區(qū)，哪些地方應(yīng)該人口集聚，哪些應(yīng)該遷移。主體功能區(qū)規(guī)劃重在劃分。

主體功能區(qū)規(guī)劃的推出，有利于堅持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;有利于引導(dǎo)經(jīng)濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡;有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，適應(yīng)和減緩氣候變化，實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護;有利于打破行政區(qū)劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區(qū)域調(diào)控。

主體功能區(qū)規(guī)劃的提出意義重大，但是在肖金成看來，真正落實尚有很多難題。以重建政績考核制度來講，現(xiàn)在為什么各地都想上項目，都想戴重點開發(fā)的帽子，這是因為我們的考核制度主要以GDP總量和增長速度為考核標(biāo)準(zhǔn)，地方官員為官一任都想把GDP搞上去。但是如果按照主體功能區(qū)劃分，對不同功能的地區(qū)實行差別化的政績考核，也不是個單純的行政改革問題，還需要財政政策的配合。因為即便是限制開發(fā)、禁止開發(fā)的地區(qū)，也需要提高居民收入，改善生活質(zhì)量，需要財政轉(zhuǎn)移支付來彌補地方財政入不敷出的部分。

但是，即便是進行了財政轉(zhuǎn)移支付補償，這些限制開發(fā)、禁止開發(fā)的地區(qū)也不會滿足，因為這些地區(qū)不只要生存，還要富裕，而這個追求是沒有盡頭的。

對此，肖金成表示，人口流動、城市化是解決資源環(huán)境與人口相適應(yīng)的主要途徑。改革開放后我國的人口流動非常充分，但是主要是農(nóng)民工、勞動力的流動，人口流動由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變受到限制。因此，不僅需要本區(qū)域的城市化，還需要跨區(qū)域的城市化。

如今，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》已經(jīng)在國務(wù)院常務(wù)會議上獲得原則通過，但是距離真正落實，達到預(yù)期效果，尚有很多問題需要解決。肖金成分析稱，重點問題主要包括如何處理生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，以及不同功能區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付補償?shù)膯栴}，補償標(biāo)準(zhǔn)較難確定。另外，限制開發(fā)不是不開發(fā)，而是如何開發(fā)?優(yōu)先開發(fā)，如何優(yōu)先?這都是非常現(xiàn)實的難題，都需要在實踐中進行解決完善。

從2006年提出主體功能區(qū)規(guī)劃的概念，到今年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》原則通過，用時5年，規(guī)劃編制的過程非常困難，而規(guī)劃的落實涉及多方面利益的協(xié)調(diào)問題，將是更加艱難而漫長的過程。