居家養老模式中政府與非營利組織的應然地位

[摘要]社區居家養老的主要支撐力量是政府、社區和非營利組織，其中政府和非營利組織的地位是否合理、作用是否得到良好發揮是影響城市社區居家養老運轉的主要因素。對這些問題研究的前提是確定居家養老模式中政府與非營利組織的應然地位。

[關鍵詞]居家養老；政府；非營利組織；應然地位

我國老齡化程度不斷加深，具有不可替代的優越性的養老方式——居家養老，就成為了實踐和理論研究的熱點。通過城市社區居家養老在國內外已有的許多研究和實踐可以看出，城市社區居家養老的主要支撐力量是政府、社區和非營利組織。其中政府和非營利組織的地位是否合理、作用是否得到良好發揮是影響城市社區居家養老運轉的主要因素。居家養老模式中政府和非營利組織的應然地位研究，類似于馬克思·韋伯的理想類型，也是一種很好的研究現實工具。

一、基本概況

1.居家養老。所謂居家養老，就是以家庭為基礎以社區為依托，以老年人日常照料、生活護理和精神慰藉為主要內容，以上門服務為主要形式，并引入專業化服務的一種養老模式。也就是說，居家養老的主要地點是“家”中，政府、社區、非營利組織、營利組織以老年人的“家”為中心，為滿足老年人的養老需要及衍生出來的相關需要(如主要照料者子女的需要)提供服務，使老年人可以在自己熟悉的家中安度晚年。實質上，目前我國城市社區居家養老模式是我國老年社會福利領域的一種制度創新，屬于老年社會福利的一部分。

2.非營利組織。國際社會對非營利組織的關注大致始于20世紀80年代末，與非營利組織類似的詞匯還有“非政府組織”、“公民社會組織”、“第三部門”等。其所指的社會組織相當龐雜，對其下定義就顯的很困難。1998年薩拉蒙指出6個鑒定非營利組織的特征，成為該領域較為權威的定義：(1)正規性。指有一定的組織機構，純粹的非正規的、臨時聚集在一起的人不能被認為是非營利領域的一部分，非營利組織必須具有根據國家法律注冊的合法身份。(2)私立性。從組織結構上分離于政府，非營利組織既不是政府機構的一部分，也不是由政府官員主導的董事會領導。(3)非利潤分配性。非營利組織不是為其擁有者積累利潤，也許在一定的期限內積累一定的利潤，這些利潤必須返回團體使命所規定的工作中去，不是在組織所有者之間分配。(4)自我控制性。非營利組織能控制自己的活動，具有不受外部控制的內部管理程序。(5)志愿性。無論在實際開展活動中，還是在管理組織事務中均有顯著程度的志愿參與，特別是形成由志愿者組成的董事會和廣泛使用志愿工作人員。(6)公共利益性。非營利組織要服務于某些公共目的和為公眾奉獻。

二、政府在居家養老模式中的應然地位

1.政府應該在社區居家養老中占據關鍵地位。無論任何理論都無法否認現代政府應該在社會發展中扮演關鍵角色。無論是經濟的發展，還是社會公正與平等的實現，都有賴于政府的參與、維持，保證“一種相對運轉良好的政治民主和一種相對較高的平均生活水平”是現代政府的基本職能。社區居家養老是保持老年人相對較高的平均生活水平的重要手段，在社區居家養老的運作中，政府有不可推卸的責任。盡管目前減少政府責任也成為社會養老體制改革的一種趨勢，但政府推行社區居家養老的主體地位并沒有改變。政府可以逐步減少直接提供社區居家養老服務的做法，主要通過執行掌舵、籌集資金和監督等責任的承擔，發揮其關鍵作用。

2.政府應該是社區居家養老事業發展方向的掌舵者。社區居家養老實施的過程是一個利益再分配過程，如果沒有強有力的政府進行組織，純粹依靠市場交易，是難以達到預期目標。社區居家養老事業的發展方向只有政府有能力進行掌控。政府應該通過立法和制度設計推動社區居家養老事業的發展；通過社會政策的制定和執行，把握社區居家養老事業發展的方向；通過稅收等經濟杠桿、宣傳和公辦社區居家養老機構的示范等各種手段，引導民間社區居家養老力量的發展。

3.政府應該是社區居家養老資金的主要籌措者。社區居家養老的供給需要大量的物質性資助，如果僅僅依靠民間社會福利力量，遠遠不能解決社區居家養老福利供給問題。只有通過政府的力量，調動和運用整個社會資源，動用政府財力，才可以很好地解決社會的社區居家養老福利供給問題。在工業化、城市化和現代化的社會，國家有廣泛的稅源，這就使得政府有足夠的財力為民眾提供社會福利。

4.政府應該是社區居家養老產品和服務的監督者。從國外的社區居家養老服務來看，其提供者既有政府，也有非政府組織，還有社區。由于政府提供服務的部門受到實際可能的利益驅動，加之行政官員的行政倫理水平參差不齊，其行為可能出現不計成本、效率低下、歧視性服務和腐敗等問題，政府自身的監管成為必須。非政府組織或社區提供社區居家養老服務，由于受其地位的局限，對于其服務是否真正體現服務型政府的目標和價值，服務產品和質量是否符合公共利益標準等，也離不開政府的監管和指導。

三、非營利組織在居家養老模式中的應然地位

1.非營利組織應成為社區居家養老服務的主要直接提供者。政府是社會福利政策的制定者，非營利組織是社會福利產品和服務的主要直接提供者。政府在確定服務時，可在政府部門及公務員、家庭、非營利組織和營利組織等之間選擇。非營利組織作為居家養老服務的主要提供者，它接受政府委托，開展居家養老服務的具體管理和服務工作，如組織、實施、考核、統計、評估等。

2.非營利組織是社區居家養老中的被監督者。政府對非營利組織的監督，確保非營利組織從事的活動符合其所受到的特殊待遇；確保非營利組織能夠正確地使用其資源；確保非營利組織地活動能夠與政府機構保持協調一致；政府必須監督非營利組織地活動不會威脅到國家與民眾的安全。非營利組織的被監督內容主要包括：一是財務被監督。確保非營利組織的非營利性；二是業務被監督。確保非營利組織在自己的宗旨范圍內活動；三是內容被監督。確保社團的內部運作依據民主的程序進行。

總的來說，政府是社區居家養老服務的掌舵者、主要資金籌集者和監督者，社區居家養老服務的直接提供者則主要應該是非營利組織，當然家庭也要承擔贍養老人的義務，營利組織也可以成為福利服務的直接提供者，在特殊情況下，政府部門和公務員本身也可以承擔這一角色。政府和非營利組織在社區居家養老服務中，是規范、支持、監督和被規范、被支持、被監督的關系。這就是政府和非營利組織在居家養老模式中的應然地位和應然關系。居家養老模式中政府和非營利組織的應然地位研究，類似于馬克思·韋伯的理想類型，也是一種研究現實的工具。如果居家養老實踐中，政府和非營利組織的地位符合這種應然地位和關系，我們就可以判定，這種居家養老模式是社會化的、相對科學合理的。如果居家養老實踐中，政府和非營利組織的地位與這種應然地位和關系有差別，就要運用比較的方法進行研究，觀察差別的具體形態、差別存在的原因及發展趨勢等，無論是哪種情況，都有利于我們對居家養老模式良好運作的探索。

參考文獻

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