農村生態環境的法律保障

[摘要]近年來，在人口增加和經濟大規模展開的雙重壓力下，我國農村生態環境的總體形勢非常嚴峻，加入世貿之后，我國農村將更多地參與國際分工，尤其是新技術革命，改變了農民的生產方式和生活方式，農村的經濟發展與生態環境惡化的矛盾將進一步突出，在這種情勢下，我國農村的生態環境保護就不可避免地被提上了議程，研究我國農村生態環境的現狀，分析其成因，在此基礎上通過法律的視角來探索有中國特色的農村生態環境保護的對策，

[關鍵詞]農村；生態環境保護；法律保障；完善

一、我國農村目前的生態環境現狀

我國的經濟正在全面飛速的發展，尤其是農村經濟的快速增長，為其他各產業提供了堅實的物質基礎。但伴隨著經濟的增長也帶來了一系列的污染和生態破壞問題，這些問題已經成為了威脅我國農業穩健發展的重大障礙，9億農民，散居在960萬平方公里的國土上，每年排出生活污水約80億噸，產生生活垃圾約1億2千萬噸，造成的污染占全國總污染的30％以上。如果用10噸載重卡車裝運，這些卡車首尾相接的長度能繞地球200圈以上。目前我國農村的環境問題主要可以分為下述的這幾類：

1.農業生產污染。隨著農業科技的普及，農民在生產中對農藥、化肥的依賴也越來越大，大量使用農藥、化肥對植物、土壤的殘留影響很大，尤其是劇毒農藥和生產激素不但破壞了農產品品質，致使農產品中存在著大量殘留物，而且在大氣、土壤、水體問殘留短期內難以消減。

2.生活廢棄物污染。隨著農村人口的增長和農民生活水平的不斷提高，農村生活廢棄物也在大量增加，但由于傳統的生活陋習，農民環保意識差，加上農村環保規劃滯后，農村環境基礎設施缺乏，致使很多地方出現了“垃圾圍村”的現象，據統計，每年產生的約1億噸農村生活垃圾幾乎全部露天堆放，農村生活污水幾乎全部直排，全國農村每年產生污水2500多萬噸，這對大氣、土壤和水體造成嚴重污染，嚴重危及農民生命健康安全。

3.鄉鎮企業污染。目前我國部分鄉鎮企業缺乏全面規劃、布局不合理、基礎設施差、技術裝備和管理水平都比較落后，其中污染嚴重的冶煉、化工、造紙、采礦、機械等行業占15％，且都缺乏防治污染措施，從而成為農村環境的重要污染源。而廠區、污染點與農田居民點交織在一起，更加劇了農村環境的污染。此外鄉鎮企業布局也不合理，主要位于村莊，位于專門劃定的各級工業園區的只占5.2％，污染物處理率也低于工業污染物平均處理率。

4.城市污染的轉嫁。首先，城市污染工業往農村轉移，進一步導致了農業生態環境的惡化；其次，在城市廢棄物的轉移處置中，農村和農民承受了二次污染的嚴重損害后果。由于受資金、技術、利益等方面的影響，一些城市的垃圾、工業廢棄物，未經處理便隨意傾倒在農村的田野、坑塘地帶，這些垃圾堆放過程中，在雨水的淋濾作用下，其中的包含著有害物質的重金屬被溶解并隨滲濾液流入到地表或滲入地下，構成了有機物、重金屬和病源微生物三位一體的污染源，造成農村水土進一步惡化。

5.生態破壞，隨著環境污染愈演愈烈，農村生態破壞也在不斷加劇，首先是耕地的減少；其次礦產資源的開采加劇了生態破壞，不僅直接破壞了農村土地資源和植物資源，而且引發山體塌陷、滑坡、地面沉降等災害，同時礦產開采中大量的尾礦等廢棄物的堆放，不僅污染環境，而且占用了大量的土地；再次，由于農村人口的增長，大量的毀林開荒致使森林覆蓋率逐年降低，優良草場退化，農業失去了生態屏障，水土流失、土壤鹽漬化、荒漠化，甚至無法種植作物只能棄耕，致使這些地區的農民生存條件極為惡劣，幾乎無法生存。

二、我國農村生態環境惡化的原因分析

1.城鄉二元結構是農民環境權益被弱化及農村環境問題的體制根源。我國特有的城鄉二元制結構，導致農民權益很大程度上被制度性消散，農民的很多法定權利都得不到有效的保障，農村和城市之間經濟和社會發展不平衡正日益將農村變成城市的資源最后獲得地和垃圾傾倒場，而由于體制的原因，農民卻不能因此得到相應補償，農民作為公民的法定基本權利已被弱化，因此要根本解決農村環境問題，就必須切實保障農民得平等權和環境權益，打破我國長期以來的城鄉二元制結構。

2.農村生態環境法律缺失是農村環境難以依法整治的法制根源。目前我國已初步形成以環境保護法為核心的環境保護法律體系，但此體系是在工業和城市污染的基礎上建立的，著重反映城市的環境需要，很難適應農村建設的要求，到目前為止我國還沒有出臺一部針對農村特殊經濟形態和生態特點的環境保護綜合性法律，亦沒有建立、健全相對應的法律法規、標準以及實施細則，時至今日，農業生態環境保護綜合立法依然缺位。現有有關于農村生態環境保護的法規都是分散在其他多部法律文件中的，并且其中有相當一部分是原則性規定，強調了概括性，但是具體性差，彈性太大，根本就難以實際操作的，而且這些相關規范和研究多側重于農村污染防治方面的內容，對農村生態系統保護建設工作并未給予足夠的重視，這就造成了農村生態環境的進一步惡化。自1997年以來，我國環境糾紛事件每年增長25％，因環境問題上訪者每年增長30％，這其中絕大部分都是發生在農村。導致這種現狀的原因是：首先，無法可依，雖然受害者的利益受到侵害，但是法律法規中沒有依據，那就不得不做出上訪之類的自力救濟來維護自身利益。其次，通過法定的途徑和程序來解決問題，成本昂貴，程序繁冗甚至由于執法上的弊端造成了利用法律維權不能。老百姓在法律的框架下解決問題勝算不大而不得不通過自力救濟來維權。

3.農民環保意識及守法觀念的淡薄是農村環境問題的思想根源。焚燒秸稈是個屢禁不止的現象，通過筆者在農村的走訪發現，城市居民對焚燒秸稈的看法與農村居民大相徑庭。站在農民的角度，焚燒秸稈既能省下大量的空間以供他用，而且稍好的草木灰可以當做肥料來用，此外焚燒秸稈可以板結土壤，增強土壤的肥力，對收成有增益的效應。這種觀念體現出我國農村的法治狀況總體上處于比較低的水平，落后的經濟水平和傳統的人文惰性，使農民對環境問題的客觀狀況缺乏深刻認識，世代承襲的生活陋習，使得環境問題愈來愈嚴重。

4.執法環節的薄弱使農村生態環境失去了最有力的保障。目前在農村環境執法中，違法不究、以權代法的現象十分普遍，執法機構不夠健全導致執法主體不具有法律賦予的權威性；執法人員稀少且整體素質不高、執法手段落后導致以權謀私，以權代法，權錢交易等不法現象頻發。另外我國環境保護領域實行統管與分管相結合的多部門分層次執法體制，導致了執法主體林立，其結果就是出現問題時各部門之間難以協調，對己有利的則爭相管理，對己不利的則互相推諉。目前很多農業行政執法機構是事業單位，有的還是企業單位，既管理又經營，這在實際環境執法中就形成執法空當和執法交叉以及由于利益牽涉而造成的各種執法沖突現象，嚴重弱化了農村環境執法的效力。

三、我國農村生態環境法律保障體系的完善

我國的農村生態環境問題由來已久，解決此問題是一個系統的工程，需要從法律、經濟、技術及道德等諸多的角度來下手綜合治理，并且長期的堅持才能奏效。針對我國農村生態環境的現狀，筆者主要從法律和制度的視角提出了如下的完善農村生態環境法律保障體系的構想：

1.確立環境權，強化農民環境權利意識。我國作為一個農業大國，農村人口數量之巨在整個世界上都是獨一無二的，但環境權在我國環境立法中卻尚未明確規定，目前真正享受到環境權利的人是城市居民，所以我國實際上正在面臨十分嚴重的環境危機，面對我國農村當前嚴峻的環境形勢，在憲法上確立環境權成為了當務之急。憲法作為國家的根本大法，只有在憲法上明確了環境權，才能根本的確立環境權的法律地位，才能將人民群眾的環境權升華到一個根本人權的高度，從而受到全體中國人的關注，強化公民特別是農民的環境權利意識。

2.建立健全農村生態環境法律制度體系。首先，我們必須完善農村環境立法。環境立法是環境法制建設的基礎性工作，是經濟與環境協調發展的前提，雖然我國目前已經初步形成以《中華人民共和國環境保護法》為核心的環境保護法律法規體系，其中有些許內容涉及到了農村環境保護，但總體來說比較分散、針對性差、原則性過強且難以操作，要扭轉我國農村生態環境惡化的現狀，適應農村市場經濟發展的需要，需要構筑一個比較完善的、獨立的農村環保法律體系，此體系應該包括如下的內容：憲法關于農村環境與資源保護的規定：農村生態環境與資源保護基本法；農村生態環境與資源保護單行法：農村環境標準：其他部門法中關于農村的環境與資源保護法律規范。其次，應該推動農村生態環境保障制度創新。農村生態環境保護的過程中制度創新是必不可少的，我們要建立健全農村生態環境的治理和經濟補償制度，積極運用環境資源稅、公共財政、財政補貼、低息貸款等經濟手段建立國家農業生態補償機制；綜合運用排污許可證制度、排污權交易制度、抵押返還制度、環境損害責任賠償制度等，控制農村城市化、農業工業化過程中污染產業的發展對農村生態環境的破壞，

3.強化農村環境執法環節。筆者認為首先應該改革現行環境行政管理體制，強化環境執法的權威。改變上文所述的執法主體林立，各環保部門間職責不清，互相推諉的現狀，必須建立環境執法的專門機構，從中央到地方統一管理，在各地環境執法過程中，該機構為執法機構，并且垂直由上一機構管轄、監督，不隸屬當地政府主管，各級政府與各部門應密切配合其工作。這樣就能有效地制止地方保護主義與部門保護主義，增強環境執法的權威性。其次應該強化執法隊伍，提高執法人員的執法水平和知識結構，使其能夠做到執法必嚴，違法必究。同時還應該加強對執法人員的監督工作。

4.利用循環經濟法的理論保護農村生態環境。目前我國正在發展循環經濟法，堅持開發節約并重，逐步構建全社會的資源循環利用體系。循環經濟是一種把清潔生產和廢棄物的綜合利用融合為一體的生態經濟，在循環經濟中是沒有“廢物”的概念的，所有物質都可以轉化為可再生資源，農村循環經濟被譽為化解“三農”問題的最恰當的經濟模式，廣東的桑基魚塘就是一個很好的例子，實現了產出物和原料之間的合理循環，真正的做到了對生態環境的保護。我國剛剛頒布了《中國人民共和國循環經濟促進法》，應當充分利用這部法律，體會其中的精神，發揮主觀能動性建立多種類對生態環境有益的經濟模式，同時建立我國農業循環經濟發展的法律保障體系，制定《農業循環經濟促進法》并制定相應的政策保障體系與扶持措施，加強農村循環經濟的法律調控。

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