“兩分兩換”帶來的問題

摘要：隨著城市化進程的日益加快，城市建設用地與土地保護之間的矛盾日益突出。為了緩解這個矛盾，有人便把目光瞄向農村的宅基地和承包地，希望從中尋找出路。近年來出現了這樣一種情況：以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障的嘗試，也既是所謂的“兩分兩換”。此法對于節約集約農村土地，提高土地利用率在一定程度上有著積極作用，但是在土地流轉過程中，農民的利益是否得到了確實的保障值得思考。本文就這個問題進行分析，指出其不足，并提出相關改進意見。

關鍵詞：土地流轉；不公平；農民權益

1 農地流轉概述

1.1關于農地

農地是農業用地的簡稱?；谘芯啃枰?，本文將農地的概念分為廣義和狹義兩種，廣義是指包括農村宅基地在內的能夠流轉的各類農用地。狹義的農地僅指用于生產的農業用地。本文的研究對象主要是指廣義農地中的耕地、林地、農村集體建設用地和農村宅基地。

1.2農地流轉

我國土地按所有制可分為兩類；一是城市土地，歸國家所有；一是農村土地，歸農民集體所有。農地所有權的流轉，主要是以征地等方式實現的農轉非。農地承包經營權在農戶之間的流轉。主要有出租、轉讓、轉包、互換、入股等。可見，農地流轉是指農地的所有權或承包經營權在不同經濟主體之間的流動與轉讓。本文研究的是在由政府主導并推動的以宅基地換住房，承包地換社保為主的農地流轉。

2 土地流轉的積極作用和帶來的新不公

2.1土地流轉在當前的積極作用

2.1.1加快土地流轉是推動社會主義市場經濟發展的重要力量，資本、土地和勞動力是形成生產力的三種重要資源，市場經濟最終形成的標志就是這三大生產要素在主體上通過市場機制來配置。在三大生產要素中，土地市場的成熟程度影響著整個市場經濟體制的建立和完善程度。因此，建立、健全農村土地要素流轉市場，推進農業生產要素的合理流轉與有效配置，是發展我國社會主義市場經濟必須解決的問題。

2.1.2加快土地流轉是合理利用土地和保護耕地的必然選擇，我國的土地利用不合理，農地撂荒或者粗放經營情況時有發生；一些鄉鎮由于缺乏規劃，土地利用效率低下。這都導致農村土地資源浪費嚴重。因此，為了解決經濟發展與耕地保護的矛盾，一方面要嚴格保護耕地，集約用地，合理利用耕地；另一方面要通過市場調節土地使用權，優化土地資源配置，在市場化流轉中促使存量土地利用更有效率。

2.1.3加快土地流轉是實現農業產業化經營與可持續發展的必由之路，我國家庭聯產承包土地規模狹小、零散經營，不利于土地統一規劃、連片作業及推廣大型農機具，實行農村土地使用權流轉是實現土地資源統一配置、集中管理和規模經營的有效途徑。通過土地使用權的有償轉讓，能夠使一定規模的土地集中，達到農業產業化經營的基本條件。

2.2土地流轉給農民帶來的問題

近年來出現了將宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉分開，以宅基地置換城鎮房產，以土地承包經營權置換社會保障的嘗試。意圖節約農村宅基地面積，發揮承包地連接成片帶來的規模效應，以此來提高農地利用效率和增加城市化進程中需求不斷增長的建設用地指標。在這過程中由于土地法律制度不健全，農民權益受到嚴重侵害，造成新的不公平。

2.2.1承包地和宅基地都是農民的合法權益，而社會保障是政府應該提供的公共服務。《物權法》第一百二十五條和第一百五十二條規定：土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利。宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利。社會保障作為公共品是一國政府應該為國民義務提供的。要獲得公共服務，必須用財產換取，這是不公平的。

2.2.2承包地換社保讓農民生活成本增加。承包地換社保后，一些農民失去耕地，依靠社保生活，由于技能有限，找到一份新的穩定的工作并不容易，造成一大批失業農民。同時社保金額較低且相對固定，以前農民可以在自己承包地種楦農作物滿足基本的生活，但是失去土地后，糧食等基本生活品全都得靠購買來滿足，而物價不斷上漲，可能使農民原有生活水平降低，甚至重返貧困。

2.2.3宅基地換住房后給農民帶來的損失和不便。一些地方政府主導的土地流轉，將原來農民的宅基地拆除，新建一些住宅小區，統一安置集中居住，將存量宅基地進行整合，獲取更多的用地指標。但是集中居住后，由于受到房屋面積大小的限制，先前的一些農機具的存放、牲口的養殖存在很大的問題。另外，以前自家的承包地就在住房附近，耕作也很方便，但是，集中居住后，承包地離居住的地方距離增加了，作業成本也隨之增加。

3 對以上問題的建議

為了協調土地流轉過程中出現的矛盾，照顧各方利益。筆者認為，應該從兩方面來解決。一是在土地流轉面積較大的地區適當的進行小城鎮建設：二是社會保障金應該根據物價的變化而作出適當的調整。

在土地流轉面積較大的地區進行小城市建設，能夠盡量縮小承包地與居住地的距離，方便耕種，降低耕作成本，使土地不至于荒蕪，農民有最基本的生活保障。同時，進行小城鎮建設能夠推動當地城市化進程，提供更多的工作崗位，吸引更多的勞動者從土地上走出來。

通過土地換社保，一些地方的實地農民所獲得的社會保障金本來就不高，可能只能勉強地維持生活，但是隨著物價是上漲，貨幣的購買力下降，這部分農民生活有可能陷入困難，和有土地時候相比，生活水平不但下降了甚至出現倒退。所以在解決這部分實地農民的生活問題時，應該考慮到物價上漲對他們生活水平的影響，根據物價上漲指數，對社會保障金作出相應的調整，保障實地農民生活水平相比失地前不降低。