交通方式決定城市發展質量

2005年9月23日，國務院辦公廳轉發了國家建設部等六部委共同制定的《關于優先發展城市公共交通的意見》(國辦發[2005] 46號)，我國城市交通由此確立“公交優先”發展戰略。五年過去了，“公交優先”目前發展得到底怎么樣?“公交優先”戰略下一步將何去何從?近日，記者就相關問題采訪了交通運輸部道路運輸司副司長徐亞華。

城市公交兩大難題

徐亞華認為，城市公交的覆蓋率低，但是需求量卻很大，這是困擾當前我國城市公交的兩大難題。

自2005年確立“公交優先”戰略，我國公共交通發展迅速。據統計，2008年，國內公共交通線路網總長度已達14.6萬公里，其中，軌道交通855公里，BRT 283.8公里。公交車總量36.5萬輛，萬人擁有11.1標臺。軌道交通車輛4530輛。年運輸總量614億人次，相當于城市居民每年運送100次。

“不可否認，我國目前公交服務質量與人民群眾的出行需求還是有較大差距”。據徐亞華介紹，目前我國公共交通的問題主要表現在:覆蓋率低、準點率低、換乘不便、舒適性差、安全性差。以公交發達城市北京為例，公交出行平均時耗比小汽車多24分鐘，公交平均換乘距離400米左右，需要步行10分鐘。

因此，公交發展總體滯后局面沒有根本轉變。公交擁擠、道路擁堵，車輛破舊。總體上，公交出行的吸引力不高，分擔率低(大城市20%，中小城市不足10%)。

“十二五時期，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，是構建和諧社會的重要時期，是深化改革的攻堅時期。所以，城市公交正面臨‘五大需求’ 。”徐亞華說。

以北京為例，目前北京公交客運量每天近2000萬人次，等于每個居民每天乘一次公交。

根據近年來年均每年10%左右的增長速度，到2015年，全國城市公交總量將達約1000億人次，年均增長8%，相當于每天運送3億多人次。

城市居民出行頻率遠遠高于農村人口。我國目前城鎮化率雖然只有45.7%，但每年新增城市人口1300多萬，新增人口出行總量相當于6萬多輛公交車輛的運力。

我國城市人口數量和規模正急劇擴張。2008年全國共有655個城市，市區人口共3.35億人。其中，市區人口1000萬以上的城市有2個，300萬以上的有21個，100萬以上的有190個。城市發展呈現人口基數大、人口密度高、低收入群體多、老齡化趨勢明顯等特點。

這就提出了對城市交通新的要求:需求總量大、需求層次多、公交需求迫切。

“城市公交發展任務繁重。”徐亞華說。到2015年，全國公交客車需求達到60萬輛以上，萬人擁有車輛合理水平應由11標臺提高到15標臺。對于人口300萬以上的特大城市，應建成以軌道交通為骨干、以城市公共汽電車為主體的城市服務網絡;對100 -300萬人口的城市，應建成以公共汽電車為主體，軌道交通和快速公交(BRT)適度發展的服務網絡;100萬以下的城市，需建立完善的以公共汽電車為主體的城市公共交通服務網絡。

公交優先是必然選擇

早在2004年6月，溫家寶總理就提出:“優先發展城市公共交通是符合中國實際的城市發展和交通發展的正確戰略思想。”

其實，優先發展公交不僅是正確的戰略思想，也是中國城市交通可持續發展的必然選擇!

據測算，高峰小時人公里能耗，公交車是小汽車的 1/7。機動車污染物排放量占大城市空氣污染物總量的60%。交通系統油耗占全國油耗總量的約1/3。2008年《節約能源法》規定，“節約資源是我國的基本國策”，在我國人均耕地不足1.4畝，僅為世界水平的40%的情況下，必然需要大力發展公共交通，減少個人交通工具的使用。

公共交通具有運量大、運行線路有序的特點，在我國現階段城市人口快速膨脹，城市用地不斷向外擴張的特定時期，采取優先發展公共交通的策略，可以緩解道路交通壓力，提高交通系統運行的效率。

城市公交還是現代綜合運輸體系的重要組成部分，公交與其他方式有機銜接，才能實現便捷、高效、零換乘。

“加快推進以改善民生為重點的社會建設”。與教育、醫療、住房等一樣，公交是公民最基本的生活需求。發展公交是重要的民生工程，是政府應當提供的基本公共服務，要惠及全體民眾。徐亞華強調。

“公共交通是一個由多種交通方式構成的復雜交通系統。采取公共交通優先的戰略，不代表公共汽車、地鐵、軌道交通等多種方式不分輕重地共同發展;也不意味著僅靠發展地鐵、輕軌等先進的公共交通方式就可以建立起現代化的高效公共交通系統。”徐亞華補充道，“公共交通優先策略實施的關鍵是針對城市的實際情況選擇居于主導地位的公共交通方式，并以科學的交通規劃組織實現不同方式的良好銜接與協調。”

規劃要先導

徐亞華認為，制定城市交通發展戰略需要綜合考慮城市發展的社會經濟、區域環境、政治環境等諸多因素，根據城市自身特點確定城市交通未來發展的重點和方向。首先應該明確城市交通發展的目標，即政府承諾要提供什么樣的服務。然后根據服務目標確立需要努力的方向，建構目前所面臨的挑戰與服務目標之間的橋梁。

在現代公共管理理念中，城市治理是解決城市問題的主要途徑。一方面，城市問題對策的制定必須通過多元主體的協商與溝通來實現;另一方面，政府手段的選擇將更傾向于多種方式。城市交通問題同樣對政府治理能力提出了更高的要求，需要依靠政府、公民和專家等多方力量，齊心協力才能有效解決。

“對于政府治理能力來說，核心問題是建立有效的法規體系以及如何實現依法行政，對整個交通系統進行宏觀調控。”徐亞華說，“這要求政府具有將交通發展戰略和實踐有機結合的能力，在使環境與發展相結合的思想的指導下，制定符合國情的法律及管理政策，并建立相應的實施機制。”

同時，他認為，鼓勵公眾參與也是十分重要的。公眾對于交通的參與不同于對一般活動的參與，因為交通與公眾的切身利益息息相關。公眾只有意識到自己是交通管理系統中的一員，發揮自身的能動性，在參與交通時從維護合理道路交通狀態的角度出發，積極主動地調節自身行為，參與城市交通管理的各種項目，才能促進交通管理終極目標的實現。

此外，還需要專家與技術部門的參與。在交通管理中引用工程性的方法，如交通仿真技術、路網流量調節技術、智能交通技術等等，由專家技術人員進行科研論證、合理規劃，可以大大提高交通管理的效率和質量。

公共交通亟需財政保障

“除了缺乏法律保障外，我國公共交通的發展長期處于資金不穩定、投入不足的狀態。”徐亞華說。

據介紹，目前全國36個中心城市中，在獲得財政補貼后只有9個企業微利，其他均處于虧損狀態。 結果導致，公交服務能力不足、質量差、安全隱患多、群眾出行難。

徐亞華說，在公共交通財政投入上，我們可以吸收借鑒國際上的經驗。

美國1964年通過了《城市公共交通法》，規定地區交通規劃項目聯邦資助60%，部分聯邦公路基金專項用于公交項目;法國的《法國公共交通法》規定，9人以上企業按工資總額1.2%～2%收公共交通稅;德國的《改善地區交通狀況的財政資助法》則規定減少公交企業銷售稅的50%，免收公交車輛稅，減收公交燃油稅。

實際上，雖然我國對公共交通沒有統一的財政保障制度，但一些地方政府已經在積極探索。比如，北京市用政府公共支出購買公交服務——將公交財政補貼列入公共財政支出預算，而杭州則抽出城市土地出讓金2.5%用于公交建設，常州更是從市屬行政機關每年的非稅收入(政府統籌資金，或行政收費)中抽取10%，建立公交發展基金，2008年該市這一比例提高到20%。

“不管具體效果如何，但大家都在探索。”徐亞華說，“不過，這顯然不夠。國家應加大城市公交投入，對換乘樞紐、智能公交系統、節能環保車輛的購置，給予資金支持。 城市政府更應規范公交投入渠道，保障資金投入的穩定。”

規范公交定價、補貼制度

“公交是公益事業，但具體工作又需市場主體—企業去承擔。如何協調企業的贏利與公共利益之間的關系是需要認真考慮的問題。”徐亞華說。

據統計，目前全國共有35種免費乘坐公交車的證件。去年9月，山西長治縣甚至實行乘坐當地1、2路公交車免費的政策。低票價甚至免費當然是公交吸引乘客的優勢所在，但隨著運輸成本的不斷攀升，票價是否能始終維持低價水平?政府能否承受免費的“重擔”?

徐亞華雖然堅持公交的“公益性”，但卻不認同公交的超低價甚至免費。他建議根據國際經驗，采取靈活、透明、差別化、有彈性的公交定價策略。具體而言，完善公交定價、調價機制，制定群眾能接受、企業不虧損、財政能承擔的價格;建立公交票價與企業運營成本、社會物價水平、城市經濟狀況、社會物價水平和勞動工資水平相聯動的調價機制;根據當地特點和不同乘客出行需求，靈活提供日票、周票、月票、年票、換乘優惠票等差別化的票價。

除了定價制度，徐亞華認為現行公交補貼制度尚存在“不規范、不穩定、不科學” 的問題。

“國際上，通常政府對公交企業的補貼都占其營運成本的比例的50%以上，可是我國某城市免費乘坐公交的證件達14種，這樣一來公交企業每年減少收入1.2億元，而政府只給予0.3億元的補貼，僅為1/4。”徐亞華認為，在補貼方面“企業可以跟政府協商、討價還價”。

在徐亞華看來，建立規范的補貼補償機制應該科學界定補貼、補償范圍，對執行政府指令的低票價、特殊優惠，應給予補償;對節能環保、安全監管等外部性支出應適當補貼。 同時，要建立適用于城市公交的財務會計和成本核算制度，建立成本費用和政策性補貼的審計評價制度，并將服務考核結果與補貼掛鉤。

“城市交通是世界性難題，單純依靠擴大供給難以解決。城市，尤其是大城市交通可持續發展必須以公共交通為支撐。城市公交關系城市發展戰略、功能布局，需要從規劃、資金、用地、建設、路權、體制等方面采取綜合措施，必須堅持城市公交的社會公益性定位，堅持政府主導，只有這樣才能把‘公交優先’戰略真正落到實處!”徐亞華最后說。