治堵:一件麻煩事兒

城市道路擁堵是一個讓人心煩的事情，治理擁堵更是一件麻煩事。近日，記者采訪了清華大學交通研究所史其信教授，聽他訴說了一段我國“擁堵”的歷史和“治堵”的故事。

道路擁堵積重難返

“目前，北京市的道路擁堵已經是‘積重難返’了，所謂‘積重難返’就是積累的問題太多了，單從某一種措施都很難解決。”史其信的言語中透露出無奈和遺憾。

作為清華大學交通研究所教授，史其信長期致力于城市交通課題的研究。早在上個世紀90年代中期，史其信就在研究中發現道路擁堵成為全國不少大城市的共同問題。

“擁堵一方面說明我們國家經濟發展形勢好，一方面說明機動車帶來的問題更需要早一點謀劃對策。”在經濟建設連續高速發展的年代，值得重視的是大家很少關注和研究城市化、機動化發展將會帶來的問題。

實際上，中國大城市的道路擁堵從上個世紀80年代就開始了。

改革開放后，國內經濟放活，流動人口增多。尤其到80年代中期，城市的流動人口出現一個前所未有的小高峰。可是，當時城市交通基礎設施建設(包括道路、公交車、公交站臺等)基本仍停留在六、七十年代的水平，無論數量還是質量都十分欠缺。

史其信說，這跟解放以后國家把發展目標放在重工業、輕工業上，而忽視了交通業有關。這種“忽視”導致了城市交通基礎設施歷史的欠賬。

交通業發展相對滯后不僅為后來城市交通擁堵埋下“禍根”，在當時也制約了改革開放和經濟社會的發展。所以有了“要想富先修路”的提法。北京100多座立交橋也就是那個時候建起來的。

不難看出，這一波城市交通設施建設更多是頭痛醫頭腳痛醫腳的權宜之計，是還歷史的“欠賬”，而缺乏對城市交通的發展趨勢進行科學的長遠的整體規劃。

果不其然。以北京為例，立交橋和對道路的改擴建對道路擁堵的緩解維持了不到10年的時間。沒過多久，第二次擁堵便開始了，即上個世紀90年代中末期。

“這個時候擁堵的原因是修路架橋都跟不上機動車的增長。機動車發展的速度要比修路的速度快得多。比如說，一年道路增長的速度是4%，那么機動車增長的速度超過了10%，機動車增長速度是道路增長的4倍。”史其信說。

史其信指出，從上個世紀90年代中期到現在，擁堵問題一直沒有解決。一開始是北京、上海、廣州，后來發展到鄭州、西安等省會城市，現在開始朝東北各城市蔓延了。

北京尤其突出。北京的機動車數量在2003年“非典”時期突破200萬輛以后，從200萬輛到300萬輛用了不到四年，從300萬輛到400萬輛只用了不到三年。史其信估計，從400萬輛到500萬輛估計用不到兩年時間。

現行措施多是權宜之計

機動車數量快速增長，增速遠遠高于道路建設速度。從“路”上解決不了的問題，只能從“車”上下手。

限制私家車，提倡公共交通是一條路。史其信說，公交優先是北京市在2008年奧運會之前，為了滿足國際奧委會對于交通問題的要求而采取的措施。

奧運會北京對機動車執行“單雙號限行”政策，北京市民感受到了“路暢、白云、藍天”的日子，期盼“單雙號限行”政策能夠長期執行。有的城市還采取了限制購車的對車牌照拍賣的政策，實際上還是單單在限制買車和用車動腦筋、想辦法。但在史其信看來，這些做法都不能從根本上解決問題，甚至是不可取的。

“我覺得拍賣車牌照做法不能算是好辦法，實際上也控制不住。因為周邊城市沒有控制，照樣可以在周邊城市買車上牌，卻在你的城市使用。為了對外地車牌的使用、管理，還必須制定相關配套的管理措施，無形中增加了社會成本，而交通擁堵并沒有得以解決”史其信說。

“國家規定要支持汽車作為支柱產業來推動經濟發展，這是國家作為戰略提出來的。要是限制大家買車，不就是和這個戰略相悖嗎?”

至于單雙號限行措施能不能常態化?在專家討論時，史其信就認為單雙號限行是臨時性的，不應該是交通管理的長期政策，臨時解決問題可以執行，但是長期不能允許。因為法理上不允許，老百姓理解不了，政府也沒辦法解釋。史其信還提出了一個值得政府部門深思的問題:單雙號限行常態化，無非就是刺激買兩輛車，一輛車是單號牌，一輛車上雙號牌。那樣將造成機動車數量會成倍增長，效果適得其反。

此外，現在北京市正在實行的五天換號制度，雖然有五分之一的車沒有出來，但效果也不是太明顯。史其信分析，眼下機動車還在發展，限制五分之一的效果又將被快速增長的機動車數量予以抵消。所以，這也不是一個長久之計。

史其信認為，隨著經濟的發展，老百姓手里有錢買車，這是無法限制的。推動公交優先的關鍵不在于限制老百姓買車，而在于把公共交通系統打造好，提高公交服務水平，加上其他諸如“提高燃油費或停車費”等需求管理政策，吸引有車族最終放棄駕車而乘坐公交。老百姓想買車而不愿意坐公交，根本原因在于公交還不夠方便。“當公交可以為老百姓提供比私家車更方便、更良好的服務時，老百姓自然會選擇公交。”史其信說。

“公交優先”需政策支持

“北京宣言的精神，到現在都有指導意義。”史其信說，過去我們的決策者對交通的理解和關注點往往落到了車，想方設法解決車的問題，而很少想到人的出行，把解決大眾出行的便捷放在重要地位。所以，《北京宣言》把“交通”定義為“人和物的移動”。人和物的移動，就應該強調大眾出行方便，這是各級政府都應該重視的問題。”基于這樣的思考，1995年《北京宣言》中就提出了“公交優先”的理念。但是，直到十年以后即2004年，我國才出臺“公交優先”的政策，將其視為符合中國國情的戰略思想。

“這就是決策的問題了。專家呼吁都呼吁了，但是政府重視不夠。”史其信不無遺憾地說，“如果按照1995年《北京宣言》的精神，從1995年就開始貫徹“公交優先”，經過十年的打造，十年的功夫，地鐵也上來了，公交服務也上來了，給大眾出行提供了便捷的條件，可以想象，北京機動車發展不會這么快突破400萬了。”

如今，公交由交通運輸部接手。史其信說，交通運輸部應該在貫徹“公交優先”政策前提下，研究如何提升公交出行比重。現在雖然公交發展了，但是能不能讓公交出行的比重提升是個關鍵問題。

北京市現在提出了公交出行的比重提高到40%的目標，如果下一步能想辦法把公交出行比例提高到50%~60%，這就需要一系列的政策和技術措施來保證。“如果有目標，沒有具體政策措施作保證，只能是又一次錯過時機。”史其信說。

在史其信看來，目前最重要的就是要打造公交系統。“打造公交系統，提高公交出行比例就看北京市能不能下定一個決心:五年以后公交出行比重能達到50%、60%，小汽車出行的比重能達到20%或者更少。那時，擁堵問題就會明顯改善。”史其信說。

事實上，北京市已經開始采取各種具體措施，比如大力發展軌道交通和BRT，大力提升公交的信息化及服務水平，解決公交系統的換乘接駁，優化公交線路及其線路覆蓋率，實施公交區域性智能調度，保證公交運行的準時準點。隨著各種政策措施的相繼出臺，史其信提出，下一步如何吸引乘客乘坐也是需要考慮的問題。

目前，北京公共交通主要靠低票價吸引乘客。但北京的公交低票價是建立在政府補貼基礎上的。

當被問到讓政府出錢補貼公交以降低票價，這是一個長久的辦法嗎?史其信說，現在世界上公交都作為公共福利事業由政府給予財政補貼，其中票制票價是非常重要的。北京目前的低票價是在取消月票，統一實施電子收費一卡通進行核算時制定的，對提升公交信息化發展具有重要意義。但是，隨著公交系統提升信息化、智能化水平，政府加大投入，為大眾出行提供了高質量服務和產品，今后在低票價原則下按照市場規律適當調整票價也是必要的。

那么，北京的公交模式是否可以在全國推廣呢?

北京模式值得全國推廣的主要是公交的“公益性定位”和“政府花錢買服務”，政府補貼必須建立在對公交企業所提供的服務進行監管和考核的基礎上，史其信強調說。不過，史其信承認，其他城市未必有北京這樣的財力。他認為這就是接下來交通運輸部要去解決的問題，解決這個問題需要從整個國家的層面上來統一研究部署，根據不同城市和地區的經濟狀況，制定相應的政策支持，特別是可行的財政政策。

“道路擁堵費”在研究中

新加坡、英國等一些國家治理擁堵問題的一個措施是征收“道路擁堵費”。

“道路資源是大家共有的，你可以享受我也可以享用。但是，小汽車多了以后造成的道路擁堵和污染等問題是開車的人造成的，而沒有開車的人、乘坐公交的人也受到了污染的影響。因此，對無辜的人造成的影響要由造成這件事的人來負擔。造成的外部化的成本，應該誰造成的由誰來承擔。”史其信說:“所以，應該用經濟杠桿對他們進行約束。收費的目的不是為了懲罰，而是為了按不同的區域和高峰時段降低擁堵程度，減少擁堵和降低環境污染，也是社會公平性的體現。”

征收擁堵費，執行的是外部成本內部化。這條原則在《北京宣言》里曾經提到。據史其信介紹，目前關于擁堵收費，國內不少城市都在研究中。

培養“綠色出行”理念

雖然大家都意識到了擁堵問題，雖然大家都不喜歡堵車的痛苦。但一旦有了錢，“買輛車”的想法還總是忍不住蹦出來。

在史其信看來，目前在我國，汽車一定程度上還是身份和地位的象征。雖然，汽車代步工具的性質已經越來越明顯，但讓老百姓思想上轉過彎兒還需要一段時間。

所以，“一方面要大力發展公共交通，另一方面要做好老百姓的思想工作，讓老百姓在思想上認同接受‘公交優先’和‘公交出行’”。

史其信贊同“綠色出行”的理念。綠色出行就是采用對環境影響最小的出行方式，即節約能源、提高能效、減少污染、有益于健康、兼顧效率的出行方式。乘坐公共汽車、地鐵等公共交通工具，合作乘車，環保駕車、文明駕車，或者步行、騎自行車……努力降低自己出行中的能耗和污染，都是“綠色出行”。

目前，在杭州市政府就提出免費提供公共自行車供市民出行使用的利民政策。史其信說，這是一個很不錯的理念，但是要做好必須得到政府大力扶持。杭州的做法是當地政府大力支持的結果，而北京目前雖然也有好幾家公司在運作這件事情，但是卻沒有杭州的那種效果，網點少，沒有形成氣候，就是因為政府只是鼓勵，沒有具體扶持措施。