美國金融監管新法案對全球銀行業經營與發展的影響

2010年7月21日對美國金融業和全球金融業而言都是一個歷史性的日子。奧巴馬總統當天簽署了國會此前通過的金融監管改革法案，即《多德-弗蘭克法案》，使之成為正式法律。該法案被業界評論為是自20世紀“大蕭條”以來最嚴厲的金融改革法案，并成為與《格拉斯-斯蒂格爾法案》比肩的又一座金融監管基石。美國金融監管新法案的簽署，不僅標志著歷時近兩年的美國金融監管改革立法完成，而且在一定程度上推動了美國金融市場利益的調整，正式掀開華爾街新金融時代的序幕。同時，法案也會對全球金融監管走向、金融市場行為方式的調整和銀行業的經營管理模式產生重大影響，最終為全球金融業帶來深刻變革。

《多德-弗蘭克法案》主要內容的解讀

《多德-弗蘭克法案》在簽署前，曾在美國國會參眾兩院經過多輪磋商和修改，中間歷經波折，最終奧巴馬總統頂住華爾街利益集團的游說，簽署了法案。該法案以參議院銀行委員會主席克里斯托弗#8226;多德(Christopher Dodd)和眾議院金融委員會主席巴尼#8226;弗蘭克(Barney Frank)命名，以監管系統性風險和消費者金融保護為兩大核心，主要涉及以下內容:

進行監管機構和監管功能重組，防范系統性風險。由于特有的歷史和政策理念等原因，美國目前采取的是“雙重多頭”的金融監管框架。在此監管架構下，聯邦政府和各州政府均擁有金融監管權力，其中聯邦政府層面的貨幣監理署(OCC)，儲蓄管理局(OTS)、聯邦存款保險公司(FDIC)、證券交易委員會(SEC)、美聯儲(FR)等都承擔監管職責。這一架構主要是基于“權力分散制衡”的理念而建立的，但該監管模式的缺點在2008年的全球金融危機中也逐漸暴露出來，尤其是聯邦政府層面存在的眾多監管機構，“政出多門”容易導致“監管重疊”和“監管空白”等問題，難以有效地控制金融系統性風險的擴散。在新法案中，美聯儲負責監管金融控股公司和一些地方銀行，同時繼續保持聯邦儲蓄保險公司的監管職能;美國儲蓄管理局并入貨幣監理署，以監管全國性的銀行機構。

新法案還針對此前保險業沒有聯邦監管機構的空白，將在美國財政部內部設立一個新的聯邦保險辦公室(Federal Insurance Office)，負責保險行業的監管工作，并與各州監管部門聯合監管保險公司。這一新機構將向系統性風險委員會提供被視為具有系統重要性的保險商名單，并向國會提交改善保險業監管規定的意見和建議。此外，新法案還給予美國聯邦存款保險公司解體瀕臨倒閉的大銀行和金融機構的權限，明確由其負責操作清盤程序。法案同時還將在證券交易委員會內部設立一個新的監管辦公室履行相關職責。總之，《多德-弗蘭克法案》中對現行監管機構和監管職能進行了大刀闊斧的重組，目的是增加監管覆的蓋面和監管的有效性。

值得注意的是，在《多德-弗蘭克法案》中，美國將設立金融穩定監督委員會(Financial Stability Oversight Council)，該委員會由財政部牽頭，成員還包括其他九家監管機構。其英文名稱中的“Oversight”一詞顯示了該委員會的主要功能，即該機構的主要職責是防范和識別系統性金融風險，認定可能對金融系統構成威脅的大型綜合性金融機構，并向美聯儲建議對這該類金融機構執行更嚴格的資本、杠桿及其他規定。金融穩定監督委員會的另一個重要職責是進行金融監管協調，以改變現有監管模式的效率和有效性問題，補充并加強了美聯儲的作用。如在新的監管框架中，明確了金融穩定監督委員會和美聯儲在獲得三分之二投票后，有權分拆大銀行和金融機構。這在強化美聯儲監管權力的同時，無疑也在很大程度上為解決金融機構“太大而不能倒閉”的世界性難題提供了技術思路。

創設消費者保護機構，維護金融服務消費者的利益。《多德-弗蘭克法案》的全名是《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，這顯示該法案的中心思想是對消費者利益的保護。事實上，奧巴馬總統在法案簽署儀式上也表示“這項改革代表著歷史上最有力的消費者金融保護。”在新的金融監管框架中，明確在美聯儲內新設了消費者金融保護署(CFPA)。該機構具有獨立的監管權，可以獨立制定監管條例并監督實施，署長由總統直接任命。消費者金融保護署的一個重要職能，是對提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等金融產品及服務的金融機構實施監管，對金融產品的風險進行測試和防范，以保證消費者在使用住房按揭、信用卡和其他金融產品時，得到清晰、準確和完整的信息，從而杜絕一些信用卡機構和房貸公司的隱性費用、掠奪性條款和欺詐等不公平行為，切實保護消費者利益。該機構可以監管美國各類銀行和非銀行金融機構，以及所有資產規模在100億美元以上的信貸機構、支票兌換機構和其他類似的非銀行金融機構。美國金融監管新法案設立消費者金融保護署這樣一個機構，有助于保護消費者，特別是金融知識較少的個人消費者，體現了從“買者自負”到“賣者有責”的監管理念改變。

另外，《多德-弗蘭克法案》還涉及了優先購買權問題。該法案允許各州自行頒布更嚴格消費者保護法，并適用于全國性銀行。州級首席檢察官有權執行消費者金融保護署頒布的部分規定。但是，新法案同時也規定，如果州級法律妨礙或嚴重干擾了銀行的業務經營能力，全國性銀行可依所在州具體情況而尋求享受州級法律的豁免權。

引入“沃爾克規則”限制大型金融機構的自營交易行為，并分拆銀行的高風險掉期交易業務。《多德-弗蘭克法案》的一個重要內容是引入了“沃爾克規則”(Volcker Rule)，限制大型金融機構的自營交易業務。該規則以前美聯儲主席保羅#8226;沃克爾(Paul Volcker)的名字命名。該規則把投資銀行業務與商業銀行業務分離，從根本上限制金融機構的規模和風險敞口。“沃爾克規則”在其制訂伊始便引起了華爾街人士的強烈反對，導致在最終的法律文本中政策力度有所減弱。根據這一規則，銀行僅可小規模地將不超過3%的一級資本投資于對沖基金或私募基金，有關投資占對沖基金或私募基金資本的比例也須低于3%。同時，規則還禁止銀行對所投資的基金進行救助。除了限制金融機構的自營業務之外，《多德-弗蘭克法案》還加強了銀行對于金融衍生品交易的監管。該法案要求銀行剝離風險最高的衍生品交易業務，并將其轉至關聯公司;要求商業銀行將非傳統的信用違約掉期(CDS)等掉期產品的剝離;要求銀行把涉及農產品、未明確大宗商品、能源及多數金屬、股票相關的掉換和非標準化衍生合約掉期交易業務剝離至關聯公司，并相應增加資本。但法案也規定，銀行可以保留利率掉期、外匯掉期、黃金和白銀的掉期等交易業務，用于對沖自身業務風險。上述規定的目的是控制由銀行引發的系統性風險，促進金融系統的穩定。

加強對金融衍生品交易的監管，實施衍生產品交易中央結算制度。美國以前的衍生品主要在場外交易，沒有標準化的合約，也沒有保證金，并且很多交易存在對賭性質，不受有關機構的監管。全球金融危機揭示出一個道理，即將缺乏監管的場外衍生品市場納入監管視野，可使衍生品交易公開透明，并使風險得到及時控制。《多德-弗蘭克法案》出臺后，美國政府將對場外衍生品交易市場實施全面監管，其中包括針對衍生品交易和出售衍生品的公司的監管。新法案要求日常衍生品交易在交易所或類似的電子交易系統中進行，并通過中央清算所進行清算。而對于定制的掉期產品交易仍可以在場外市場進行，但相關交易必須上報至中央儲存庫，以便使監管機構能夠對整體市場形勢有更加全面的掌握。此外，新法案將對從事衍生品交易的公司在資本金比例、保證金、報告、紀錄保存、職業操守以及業務活動方面實施新的監管規定。由此可見，新法案吸收了此前金融危機的一些教訓，在一些技術環節采取的措施增加了衍生品交易的透明度和可掌控性，有助于風險得到有效管控。

加強對信用評級公司和經紀顧問公司等中介機構的監管，加大對投資者的保護力度。《多德-弗蘭克法案》將完善信用評級行業、加大對投資者的保護力度作為重要內容。該法案通過制定嚴格的規定，保證投資顧問、金融經紀人和評級公司的透明度和可靠性，強調華爾街經紀人的受托職責。在新法案中，美國證監會的監管職能得到加強。法案要求對沖基金和私募股權基金以投資顧問名義在證券交易委員會登記注冊，并要求其提供交易信息以幫助監管機構管控系統性風險;證券交易委員會有權在相關研究完成后對發布投資建議的經紀交易商實施更高要求。此外，新法案還允許證券交易委員會要求經紀交易商遵循類似于投資顧問的受托責任標準，但并不強制證券交易委員會必須實施這一要求。

全球金融危機后，許多人認為信用評級公司是危機的罪魁禍首。針對此，新法案一是要求評級機構提供更完全的信息披露，以降低評級公司與被評級機構和承銷商間的利益關聯度。二是鼓勵投資者建立內部評級標準，降低監管方和投資者對評級公司的依賴。三是待證券交易委員會研究履行有關程序之后，將建立一個新的半官方性質機構，解決信用評級行業內慣有的利益沖突問題。四是強調投資者的起訴權。如果信用評級機構故意或因疏忽而未能給出合理的評估結果，則投資者可以對評級機構提起訴訟，這一舉措將有效約束信用評級機構的商業行為。在新法案中，對沖基金和私募股權基金從無監管的“影子銀行系統”中被納入嚴格監管的大框架之下，有關市場中介機構的從業行為也受到了很大的限制。所有這些措施都是為了提高金融活動的透明度，最大程度保護投資者的利益。

針對銀行實施更嚴格的資本金監管，保障銀行業務的穩健運營。《多德-弗蘭克法案》對銀行實行更嚴格的資本充足規定，將根據銀行的規模和風險設定新的資本金要求，其中包括禁止擁有子公司的大型銀行將信托優先債券作為一級資本;要求資產在150億美元以上的銀行必須達到風險和規模方面更高的資本標準;要求大型銀行用五年時間把信托優先債券從一級資本中逐步剔除;允許資本規模不足150億美元的銀行將信托優先債券繼續作為一級資本。新的金融監管法案確定了美聯儲在資本監管中的地位，要求美聯儲對“資本嚴重不足”進行定義，并設定審慎監督和管理的臨界值。只要美聯儲確定某家金融控股公司資本嚴重不足，即可強令該公司破產。對銀行實施合適的資本金管理是銀行業永恒的話題，美國金融監管新法案致力于提高資本質量，明確資本對于風險的覆蓋理念。這些措施將為保障銀行業務的穩健安全運營提供強有力的支撐。

針對銀行的某些具體業務行為進行精細化監管，控制潛在經營風險。對于資產證券化業務而言，《多德-弗蘭克法案》要求對貸款進行打包的銀行必須把其中5%的信貸風險保留在銀行自己的資產負債表中。監管機構可以讓符合特定最低標準的低風險抵押貸款類證券免受相關規定的約束;可以批準商業不動產抵押貸款市場的其他風險自留型證券。而對于抵押貸款業務而言，根據新法案要求，將設立新的住房抵押貸款國家最低承貸標準，首次要求銀行在放貸時對借款人收入、信用紀錄及工作狀況進行查證，以確保借款人具備償還房貸的能力，并且禁止銀行向引導借款人借入高息貸款的經紀人支付傭金。此外，《多德-弗蘭克法案》還將金融高管薪酬納入監督。規定美聯儲將對企業高管薪酬進行監督，確保高管薪酬制度不會導致對風險的過度追求。對此，美聯儲將提供綱領性指導但不制訂具體規則，一旦發現薪酬制度導致金融機構過度追求高風險業務，聯儲將有權加以干預和阻止。

美國金融監管新法案后銀行業經營與發展趨勢展望

美國金融監管新法案最大的受益者理論上是消費者和投資者，該法案對于銀行從業的一些限制性規定，勢必對未來全球銀行業的經營模式和發展理念帶來深遠影響。根據目前全球銀行業經營管理的實際情況，全球銀行業可能在以下幾個方面受到直接影響:

金融衍生品交易類業務受到限制，可能形成對銀行盈利下調的壓力。美國金融監管新法案對銀行業金融衍生品交易實施管理，主要是通過限制銀行衍生品交易的業務種類和交易方式來進行的。可以預期，該法案的執行將促使銀行改變經營模式，并可能會使銀行盈利減少。全球金融危機后，銀行業盈利的復蘇主要來自交易業務，包括衍生產品交易。新法案允許銀行保留利率、外匯、黃金、白銀等衍生合約交易，而對部分CDS、能源和多數金屬掉期等相關的衍生合約交易則進行了限制。如果執行這樣的要求，則目前許多銀行與客戶之間的金融衍生產品合約將被禁止，這勢必影響銀行盈利。另外，新法案強調要求大部分金融衍生產品交易都必須通過公開交易所進行，實行衍生產品交易中央結算制度。該制度在促進定價透明度及合約簡單化的同時，也相應提高了保證金要求，即提高了交易的成本。這一交易方式的變更必然使得銀行來自衍生產品交易的盈利減少。總之，如果國際銀行業推行美國金融監管新法案的思想，銀行業的資金運用將受到極大限制，目前為許多商業銀行帶來豐厚回報的金融衍生產品交易也將明顯萎縮，銀行業盈利能力將面臨下降的壓力。

銀行從事自營交易的能力受到限制，可能影響綜合化經營進程。銀行無節制的自營交易，是此次全球金融危機中嚴重的市場風險源之一。美國金融監管新法案中，“沃克爾規則”對銀行從事自營交易的能力進行限制，要求銀行投資于對沖基金和私募基金不超過一級資本3%的資金。雖然這一規定在銀行傳統業務與高杠桿、對沖、私募等高風險投資活動之間劃出明顯的界限，但一定程度上也限制了大銀行通過從事這些綜合性業務開辟盈利來源的能力。目前，自營交易是商業銀行獲利的一個重要渠道。為了拓展業務領域、增加業務收入，許多國際大銀行大力開展綜合經營，大量創設和投資私募股權基金和對沖基金，其業務架構中自營交易占據極其重要的位置。可以想像，如果“沃克爾規則”的理念在全球得到推廣，將對大多數金融服務機構及金融市場的成本架構和運營產生深遠影響。并勢必制約銀行業自營業務的發展，影響目前轟轟烈烈的銀行綜合化經營進程。

銀行的規模可能受到一定抑制，銀行資本負債管理的壓力將增大。在美國金融監管新法案中，規定銀行擁有除對沖基金和私募基金之外的其他金融公司的資產不得超過10%;單一銀行負債占美國銀行業整體負債的比重不得超過10%。實際上，美國立法機構1994年就通過一項法案，規定銀行業并購后不得超過存款市場份額的10%。而此次金融監管新法案將此項規定擴大到市場短期融資等其他非存款資金領域。可以預計，今后此項措施的實施，將限制銀行機構的增長與合并，也將限制銀行通過過度舉債進行投資的能力。如果這一規定在全球得到推廣，一方面，大銀行通過收購來擴大業務范圍和盈利來源的能力將受到抑制，銀行自身的規模也將受到限制。另一方面，美國限制大銀行存款和其他負債占國內銀行總負債的比重為10%，將導致的一個結果就是加劇這些銀行在全球的存款和其他負債的競爭，增加新興市場的波動性。這對其他國家商業銀行的資產負債管理帶來一定挑戰。

消費者和投資者利益受到空前保護，銀行將面對合規風險和提升服務的挑戰。在美國金融改革法案中，政府將保護消費者和投資者的利益作為重頭戲。在消費者利益保護方面，新法案不僅設立了新的消費者金融保護局，對提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費者金融產品及服務的金融機構實施監管。同時，新法案還將儲戶在受聯邦擔保的銀行存款保險永久性地上調至25萬美元，以實際的行動彰顯了政府對于消費者利益的重視。在投資者利益保護方面，新法案對于信用評級機構的行為進行了硬性約束。新法案將在證券交易委員會內部建立新的監管部門，可以對評級機構處以罰款，并有權取消其注冊資格;同時還允許投資者起訴失職的評級機構。此外，美國國會還授權證券交易委員會提高對經紀人的監管，要求經紀人在給出投資建議時保護客戶的利益。而在現行體制下，財務顧問被要求代表客戶的最佳利益，而經紀人的標準則寬松得多。其他一些保護投資者利益的規則還包括，授予上市公司股東更大的權力來決定高管的薪酬。這一系列措施從制度層面和執行程序層面，解決了金融服務供需雙方信息不對稱而帶來的欺詐等問題。

最近美國政府對大型金融機構的系列舉動也顯示政府在金融監管問題上的執行力。如2010年7月15日，美國高盛集團同意支付5.5億美元罰款，與證券交易委員會就其此前金融服務中民事欺詐指控達成和解。這是迄今美國證交會對金融機構開出的最大一筆罰單，并可能將拉開對摩根士丹利、摩根大通、德意志銀行、美國銀行及瑞士銀行等金融機構采取相似處罰的序幕。2010年7月16日，美國國際集團(AIG)同意支付7.25億美元就一項證券欺詐指控與以俄亥俄州三支公共退休基金為首的原告方和解，這一協議將了結針對AIG涉嫌參與一系列欺詐活動的指控。從2010年7月21日開始，標準普爾、穆迪和惠譽三大信用評級機構相繼發表聲明，禁止客戶在新發行債券時引用它們給出的信用評級。這表明美國金融監管新法案已經開始發揮保護消費者和投資者的巨大威力。對于全球銀行業而言，在消費者和投資者利益保護已經成為全球共識的情況下，銀行必將面對擴大客戶服務和經營中合規的巨大挑戰。因此，如何防范合規風險、提升自身的金融服務水平和客戶滿意度，或將成為美國新金融監管法案實施后全球銀行業共同的話題。

(作者單位:中國建設銀行個人存款與投資部)