金融消費者權益保護的監管缺陷與改進建議

源于美國的次貸危機暴露出金融消費者權益保護方面存在的監管缺陷，引起了全球監管者對金融消費者權益保護的高度重視，并紛紛采取措施改進和加強金融消費者權益的保護。

金融消費者權益保護的必要性

金融消費者是消費者的一種類型，是消費者概念在金融領域的延伸。美國1999年《金融服務現代化法案》定義金融消費者是為個人、家庭成員或家務目的而從金融機構得到金融產品和服務的個人。在我國，雖然金融消費者的概念逐漸被廣泛地使用，但還不是一個法律概念，各金融領域的部門法均未提及金融消費者這一概念。現階段，我國是將其作為在銀行、證券、保險、基金、信托等金融領域購買相關商品、接受相關服務的自然人、法人的統稱。在金融服務業迅速發展和金融消費者群體迅速壯大的背景下，一般認為，金融消費者的基本權利主要包括:安全權、知情權、選擇權、公平交易權、求償求助權、隱私權、受教育權、受尊重權和監督權。

強調金融消費者權益保護的理論主要有三。一是公共物品和自然壟斷理論。金融機構具有“公共物品”和規模經濟特征，消費者的“天然”弱勢地位和福利損失問題難以依靠市場機制解決，根本方法還是需要法律形式或國家公權力的介入，通過對金融消費者施以特別保護，實現雙方實質上的平等。二是信息不對稱理論。金融商品的復雜性和專業化使金融市場存在明顯的信息不對稱現象。金融消費者在接受金融服務、購買金融產品時，主要依賴于對信息的充分掌握和正確評估，如果信息權利受損，將會蒙受較大損失。應通過教育和信息披露等監管手段對金融消費者進行保護，強化市場約束，減少逆向選擇的機會，提高自我風險識別和保護能力。三是“外部效應”理論。從經濟學的角度看，通常微觀金融組織總是傾向于生產更多的金融商品以謀求利潤最大化，這種單個機構非理性的外部負效應行為將導致市場失效和金融乃至整個經濟系統的危機。因此需要代表社會公眾利益的國家對金融經營的不確定性和高風險性活動進行必要的干預，增進金融消費者信心。

本次次貸危機使得各國監管當局普遍意識到，只關注金融機構的利益訴求而忽視對消費者利益的切實保護，勢必會破壞金融業賴以生存及發展的基礎，影響到金融體系的穩定性。因此，加強金融消費者權益的保護，成為后金融危機時期各國金融監管當局反思和改革的重要內容。

危機暴露出金融消費者保護的監管缺陷

監管理念上的空洞和體制上的空缺。次貸危機爆發前，美國住房貸款市場上的次級抵押貸款的發放大大超出了社會公眾的還款能力和風險承受水平，寬松的管制政策下的無風險套利誘惑貸款經紀人的掠奪性貸款活動泛濫。市場的失敗暴露出美國過分崇尚以新自由主義為價值取向的金融監管理念和“多頭雙線”的監管體制不能適應金融業的發展，也缺少對消費者的應有保護，結果縱容了金融機構的不審慎行為，最終引發了系統性的金融危機。

對信息披露缺乏監督。從雷曼“迷你債券”風波到“掠奪性貸款”，此次金融危機充分暴露出金融產品的不當銷售，特別是一些大型金融機構風險信息的透明度不夠，消費者不能獲得有關金融交易條款的充分信息，也反映出監管當局過于相信市場的自我調節，缺乏前瞻性和適當性的信息披露規則及方法。

金融創新失控。1999年美國出臺《金融服務業現代化法案》把銀行與資本市場之間防火墻拆除以后，金融資產的證券化催生了金融衍生產品的無節制創新和泛濫，嚴重脫離了實體經濟的需求。金融衍生產品本身十分復雜，甚至銀行家們都不知道風險傳遞到了哪里，金融消費者根本沒有能力弄清楚金融衍生產品的整體情況。以金融衍生產品為代表的金融創新不斷突破已有的金融監管框架，各類金融監管準則嚴重滯后于金融創新的速度，造成了衍生產品領域的監管空白，誤導了市場參與者的判斷。同時，衍生產品復雜隱秘的風險轉移機制與不斷延伸的金融產業鏈又進一步加大了監管當局的監管難度。

監管外部環境的弊病。一是制度機制不完善。缺乏專事保護金融消費者的機構，分業監管模式下對消費權益保護的協調機制不健全。隨著創新性金融產品的不斷出現，未建立消費者投資認證制度，不區分一般金融消費者與合格金融消費者，使得缺乏專業知識和風險承受能力的人進入高風險領域而遭受損失。二是銀行內控和自律監管不健全。董事會和管理層忽視了受股東和金融消費者托管的責任，未能履行審慎的管理職責。銀行公司治理失敗和自我約束機制失效帶來了巨大的社會成本。三是責任意識淡薄。一些銀行不負責任的對金融消費者過度放貸，并沒有對其收入來源、還款能力等進行認真調查和分析，然后又不負責任的將這些次級貸款包裝成MBS、CDO、CDS等極其復雜的產品兜售給廣大投資者，其中包括不少普通的金融消費者。最終危機的爆發不僅害了這些金融機構，也使得很多的普通金融消費者背上了沉重的債務負擔。四是消費者自我保護能力不足。與金融產品和服務方式創新的速度相比，金融知識普及教育的速度遠遠落后，公眾金融知識較為貧乏，風險意識淡薄，導致一些不具備金融專業知識的金融消費者“貿然進入”而承擔了過高的消費成本。

美英等國采取的修復性措施

美國創立消費者金融保護局。目的是保證美國消費者在選擇使用住房按揭、信用卡和其他金融產品時，得到清晰、準確的信息，同時杜絕隱藏費用、掠奪性條款和欺騙性的做法。該機構設立在美聯儲系統內，但保持獨立的監管權力，局長由總統直接任命。由于消費者金融涉及面很廣，該機構可以監管各類銀行和非銀行機構，包括所有資產規模在100億美元以上的信貸機構和各類金融中介，并且可以獨立制定監管條例并監督實施。

英國提出金融產品“合適并且合理”原則。一是加強對貸款人的保護。2009年11月1日起，FSA(英國金融服務管理局)加強了對銀行以及房屋互助協會與客戶日常接觸的監管，從直接信貸、支付、存款賬戶到交易和利率的變更。二是加強事后投訴處理的信息披露以及消費者賠償。FSA要求金融機構公布如何處理消費者投訴，在半年內收到500起及以上的金融機構，需要再進行兩年一次的披露。還提出加快銀行破產后金融服務賠償計劃(FSCS)對客戶的賠付期限，簡化賠償程序，確保客戶在七天內得到賠償。三是把是否有效保護消費者利益作為重要的評價指標。四是加強事后追償和懲罰。此外，2010年3月11日，FSA、OFT(公平交易署)、FOS(金融申訴專員署)聯合發布了《消費者投訴處理辦法》，明確了金融機構、FSA、OFT和FOS在公平處理消費者投訴方面的責任，強調建立各方合作機制，首次提出應對新興風險和大規模投訴的程序和措施，重塑消費者信心。

普遍加強金融教育和知識普及。英美通過深化校園教育、加大財政支持、鼓勵社會參與等方式大力推進金融知識普及。一是擴大和深化校園金融教育。美、英、日等國的義務教學大綱中均含有金融教育內容。二是擴大教育覆蓋范圍。危機后各國日益重視弱勢群體的金融教育，加強政府推動和財政支持，開設了專司金融教育的官方網站，擴大金融教育惠及面。三是強化政府主導推動。英、美兩國均在財政部設立金融教育組織協調部門，負責協調教育部、產業部等相關部門參與金融教育。四是加大財政支持。從2009年起，美國政府每年將撥付2.5億美元的金融教育經費，美聯儲亦從公開市場業務和有償服務收益中提取一定比例，用于支持金融知識普及工作。英國財政部2007年金融教育預算就達1150萬英鎊，危機后更是逐年遞增，FSA每年用于金融教育的支出約為2000萬英鎊，占其年度預算的7%左右。

中國銀監會在消費者權益保護方面的有益探索

明確監管目標。中國銀監會成立伊始，就確立了監管工作新的理念、“四個監管目標”和“六條良好監管標準”。《銀行業監督管理法》第1條和《商業銀行法》第1條均提到“保護存款人和其他客戶的合法利益”，《銀行業監督管理法》第1條還將“維護公眾對銀行業的信心”寫入監管目標，體現了監管層對相對弱勢地位的金融消費者利益保護的特殊性和重要性認識的提高。2006年正式施行的《商業銀行金融創新指引》首次使用了“金融消費者”，指出商業銀行的金融創新應“滿足金融消費者和投資者日益增長的需求、充分維護金融消費者和投資者利益”，反映出銀行監管當局的理念轉向。

完善規章體系。銀監會在公平對待消費者方面不斷實踐，陸續發布了一系列法律法規和指引。如:2009年4月發布的《進一步規范商業銀行個人理財業務有關問題的通知》、2009年7月發布的《進一步加強商業銀行個人理財業務投資管理有關問題的通知》等，對公平原則都有所體現。同時，指導銀行業協會頒布一系列自律公約和服務規范對銀行加以要求，督促銀行業金融機構制定行內標準，開始對公平對待消費者原則進行實踐。隨著“三個辦法，一個指引”的出臺，致力于滿足借款人的實際貸款需求，進一步強化貸款合同或協議約束借貸雙方權利、義務，保護金融消費者的合法權益，成為我國信貸管理制度中的一項制度性、革命性變革。

關注焦點問題。一是保證服務的質量和安全性。銀監會將質量可靠、安全有保障的產品和服務視為消費者的基本權利，要求在信用卡、理財產品等創新業務推出后，充分考慮消費者的非專業性、金融知識不健全的弱勢，保障消費者賬戶、資金的安全性。嚴禁將存在缺陷和重大風險的產品不負責任地推薦給消費者，對于有不可避免風險的產品應當充分告知，并提供防范措施。進一步提高營業網點的窗口服務水平，加大對普通消費者的服務力度，為消費者提供舒適的金融服務環境。二是建立客戶投訴處理機制。建立健全了客戶投訴處理制度和投訴應急預案，銀行分支機構職責明確，職能部門協同配合，保障客戶投訴妥善處理和限時處理。三是積極推動公平金融服務。出臺了促進房地產貸款、助學貸款、小額農貸、青年創業貸款的指導意見，實行差別化信貸政策，確保真實信貸需求的滿足。四是注意保護消費者隱私。針對消費者對于有的銀行“歧視”普通客戶，VIP客戶得到過份關照、普通客戶備受冷落等情況，要求銀行業通過合理調整服務方式，體貼普通客戶，尊重消費者的人格尊嚴。

加強宣傳教育。一是引導銀行業開展金融消費教育。銀監會引領銀行業從承擔社會責任、從行業長遠健康發展考慮，主動開展對消費者的金融知識普及教育。如:加強營業網點自助設備的宣傳，培育客戶使用現代自助機具的技能和習慣;加強網上銀行的知識教育，引導客戶逐步接受使用先進的金融服務產品;加強金融風險教育，增強消費者的風險意識和防范風險的能力。二是關注消費者利益訴求。發揮銀監會公眾教育服務區、銀行業協會的載體作用，廣泛開展對消費者的金融知識的普及宣傳，進一步加強與消費者和社會各界的溝通，搭建一個與消費者和社會各界有效交流的平臺，傾聽消費者和社會各界的意見，不斷改進銀行服務。三是誠信宣傳，保障消費者的知情選擇權。銀監會督促銀行業在宣傳中的義務并不僅限于法律所規定的“不從事引人誤解的虛假宣傳”，而是應向消費者提供真實、正確、全面、實用并可比較的資訊，以便消費者能做出切合自己需要的選擇。

當前需要正視的主要問題

法律法規尚不健全。一是尚無關于金融消費者保護的基本立法。《消費者權益保護法》只是針對一般商品和服務消費過程中如何保護消費者權利的專門法律，其第2條對消費者的定義過于狹窄，僅將“生活消費”納入保護范圍，“金融消費”由于消費對象的本質差別而有顯著不同，難以適用。二是消費者保護的金融法律數量少且原則性強，缺乏可操作性。《商業銀行法》第三章只有5條規定了對存款人的保護。《銀行業監督管理法》第1條立法目的中有保護存款人和其他客戶的合法權益的規定，但是在第三章“監督管理職責”中卻沒有一條關于金融消費者保護的特別規定。三是效力層次較低，影響了金融消費者合法權益的行使，對政府機構執法也造成了影響。如:目前消費者與銀行之間的投訴糾紛，主要依靠銀監會2007年下發的《關于加強銀行業客戶投訴處理工作的通知》進行協調處理。在現有監管體制和行業自律體制都沒有對金融消費者給予足夠關注時，金融消費者的投訴往往直接訴諸司法途徑或者一般性行業的消費者保護機制。這種做法容易激化金融機構與消費者之間的對抗，導致金融機構的聲譽受到嚴重損害。

業務運營不合規。一是復雜的金融產品并未得到金融機構充分的信息披露和風險提示。在美國次貸危機的影響下，我國有關個人理財產品的大規模受害事件也時時見諸報端，前有花旗、渣打等外資銀行的QDII類理財產品全線虧損事件，暴露出“產品風險提示不足”等侵害投資人利益的問題，其后又有銀行個人理財產品零收益事件引發軒然大波，將中資大小銀行紛紛卷入其中。二是隱私權保護欠缺。與一般消費者相比，隱私權的保護在金融消費領域尤為迫切。如:《商業銀行法》要求銀行辦理個人儲蓄存款業務應該遵循為存款人保密的原則，銀行有權拒絕非法查詢個人儲蓄存款等規定。但在現實操作中難以有效保證。如:電子銀行業務的高速發展與網絡安全漏洞并存導致個人信息泄密。金融機構在設計、銷售銀行卡、理財等金融產品時，由于技術失誤導致消費者私人信息被惡意泄露和利用。三是消費自主決定權缺失。在銀行的存貸款、銀行卡、代為收費等業務中，消費者的自主決定權受到不同程度的侵害，如:有的銀行要求消費者必須接受其強制搭配的銀行卡、指定的評估機構，否則不予辦理銀行業務，增加了消費者的使用成本和違約風險。

投訴渠道不通暢。一是消費糾紛處理機制欠缺。我國的金融消費者權益保護機制，基本上只能算是英國機制的“反向單一糾紛解決機制”(法院訴訟)。盡管2007年12月上海成立了金融仲裁院，以及為服務于北京奧運會而建立了消費者金融服務投訴聯動處理機制，但現有這些嘗試性ADR機制(法院訴訟替代性紛爭解決機制，Alternative Dispute Resolution system)的運行尚未在全國推廣。二是投訴處理平臺不完善。目前只有中國銀行業協會的投訴熱線和上海銀監局牽頭的金融消費者投訴處理工作聯動機制，除此之外基本沒有比較成熟高效的投訴處理平臺。消費者與商業銀行之間發生利益沖突，如何進行調整，如何處理爭議，由哪個機構處理，處理程序如何，怎樣保證程序的公平公正等具體問題，主要依靠銀監會2007年下發的《關于加強銀行業客戶投訴處理工作的通知》進行調解，認可程度有限。

公平服務不到位。如助學貸款微乎其微，下崗失業人員小額擔保貸款“雷聲大雨點小”，扶貧貸款出現了“扶富不扶貧”的怪圈，中小企業和非公有制企業融資依然困難重重。原因有四:一是制度設計上存在明顯缺陷，信用等級標準與信貸市場準入“門檻”過高，存在明顯的不合理性，銀行出于自身的經濟利益和信貸風險，制定了一些針對性的限制條件，部分社會群體難以得到貸款扶持。二是貸款成本與收益難成正比。農村小額信貸、扶貧貸款、下崗職工再就業貸款、國家助學貸款都是較強的政策性業務，所耗費的成本遠遠高于其他貸款業務且潛在的風險較大，經辦銀行積極性不高。三是高度集中的授信制度約束。各銀行上級行上收信貸管理權限，基層銀行僅有貸款調查權和少數種類的風險低、流動性強的個人資產質押信貸業務，導致弱勢群體貸款難度進一步加大。四是農村金融服務水平低、弱勢農民難以享受到現代的金融服務。農村金融支付結算服務體系建設落后，金融產品嚴重匱乏，金融宣傳不到位，農民對現代金融知識和投資理財產品掌握的較少。

相關政策建議

加強金融消費者保護立法。一是完善《消費者權益保護法》，拓展金融消費者概念的內涵與外延，明晰金融消費者和金融機構的權利與義務。二是完善《銀行業監督管理法》，建議將“保護消費者權益”放入監管目標中，確立監管機構在金融消費者權益保護方面的法律地位。三是進一步完善信息披露制度，要求金融機構必須做到全面、準確、及時和持續披露其產品和服務信息。

健全金融消費者保護組織。建議參照美英做法，在監管部門設立專門的金融消費者保護機構，同時在行業協會設立相應的組織機構，建立民間金融消費者保護組織。通過多層次的組織機構，在金融消費者教育、消費風險提示、反映金融消費者合法權益、處理金融消費者投訴等方面發揮積極作用。

建立合格的金融消費者投資制度。隨著創新性金融產品的不斷出現，建立合理制度保護不同風險承受能力的金融消費者非常必要。建議建立合格金融消費者投資制度，區分一般金融消費者與合格金融消費者，為一般金融消費者劃定交易禁區，避免缺乏專業知識和風險承受能力的人進入高風險領域而遭受損失。銀行開展金融創新必須嚴格遵循信息公開透明的原則，及時向客戶、監管部門充分披露創新產品的交易結構、資金投向、潛在風險等相關信息。監管部門要將金融消費者權益保護作為對金融機構日常監管和評價的一項重要內容。

完善公平金融服務。進一步完善金融服務網絡，推進社區銀行建設，消滅農村金融服務空白點。同時，切實改進信貸管理流程，加強小企業金融服務，推進小額貸款穩步發展。

搭建高效的金融消費者投訴處理平臺。一是強化金融監管者投訴處理功能。在各級監管機構信訪工作的基礎上，增設專門的消費者投訴受理部門，參照美聯儲的做法建立消費者投訴信息數據庫，根據消費者投訴的次數和涉及金額進行分類、調查、核實、調解，并通過定期的信息分析，識別潛在的消費者保護問題，為規章政策的制訂提供參考，使消費者的意見得到應有的重視。二是為銀行業消費者的糾紛提供一個自律性的協調機制。銀行業協會可設立專門的處理消費者投訴會員銀行的機構，并制定相應的處理程序規則。三是完善追償和事后賠償。賦予消費者對金融機構的事后追償權，完善法律救濟，同時提高對消費者的補償。

構建多維的金融消費者教育網絡。監管部門、行業協會、金融機構、高等院校以及民間金融消費者保護組織，對消費者主動開展多種形式的金融知識普及教育，構建多維的金融消費者教育網絡，增強消費者風險意識和防范風險的能力，提高金融消費者素質，維護金融體系的穩定。

(本文系安徽銀監局課題，課題組組長為施其武，成員:錢震寧、鄭立、張湲培、張雪冰)