“雙套制”與“雙軌制”對(duì)電子文件管理的影響

　　摘要：隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，電子文件檔案以其信息傳輸?shù)膬?yōu)越性，對(duì)傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案的運(yùn)用造成了很大的沖擊。目前的電子文件無論從法律保障還是從安全性角度而言，還不能完全取代紙質(zhì)文件，紙質(zhì)文件和電子文件不可避免地在一段時(shí)間內(nèi)相依共存。因此，探討在實(shí)際工作中，如何制定“雙套制”與“雙軌制”管理的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，拓展傳統(tǒng)紙質(zhì)文件與電子文件“雙套制”管理的理論與方法，實(shí)現(xiàn)紙質(zhì)文件與電子文件兩套歸檔方法的融合發(fā)展，是本文重點(diǎn)需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。
　　關(guān)鍵詞：電子文件；“雙套制”；“雙軌制”；管理
　　
　　1“雙套制”與“雙軌制”實(shí)行的背景及含義
　　
　　檔案“雙套制”問題的提出，最早是在20世紀(jì)80年代末期。隨著辦公自動(dòng)化的興起和數(shù)字檔案館的建設(shè)，產(chǎn)生了大量電子檔案，從而出現(xiàn)了“同一內(nèi)容而兩種不同載體的檔案文件是否都要同時(shí)保存”的問題，這就是檔案“雙套制”管理問題。目前，檔案學(xué)界對(duì)檔案“雙套制”問題的研究不夠活躍，筆者檢索了CNKI全文期刊數(shù)據(jù)庫，從1980年至今的有關(guān)檔案“雙套制”問題方面的文章僅有45篇，這主要反映人們對(duì)電子文件這一新生事物的不解與無助。在國外，尤其是西方發(fā)達(dá)國家對(duì)電子文件的管理工作非常重視。20世紀(jì)60年代開始，美國國家檔案館開始收集電子文件，從1969年到1988年之間，NARA共收集到6000TB的電子文件，它們主要是簡單的數(shù)據(jù)庫和ASCII格式的電子文件；自1960年起，瑞典政府機(jī)關(guān)開始產(chǎn)生電子文件，1970年前后，瑞典國家檔案館開始接收電子文件。由此，可見歐美國家對(duì)電子文件管理的重視程度。
　　檔案的“雙套制”與“雙軌制”有著其特定的含義。檔案的“雙套制”是指同一份文件，采取電子和紙質(zhì)兩種形式鑒定、整理、保存、歸檔；“雙軌制”，是指紙質(zhì)文件和電子文件同步隨業(yè)務(wù)流程運(yùn)轉(zhuǎn)。即在文件(包括收文、發(fā)文和內(nèi)部文件)進(jìn)入運(yùn)轉(zhuǎn)程序時(shí)，就形成電子和紙質(zhì)兩種版本，業(yè)務(wù)人員要對(duì)同樣內(nèi)容的兩種文件進(jìn)行重復(fù)或部分重復(fù)辦理。“雙軌制”包含了“雙套制”，而且，初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)電子文件的全程管理，是比“雙套制”更全面、更深入的管理形式。
　　
　　2“雙套制”和“雙軌制”實(shí)行的主體機(jī)關(guān)
　　
　　2.1實(shí)行主體。“雙套制”和“雙軌制”的實(shí)行主體毋庸置疑應(yīng)該是廣大基層檔案部門。當(dāng)前，“雙套制”保管機(jī)構(gòu)主要有三種選擇：一是文件形成機(jī)關(guān)，二是專業(yè)技術(shù)部門，三是檔案館(室)。但文件形成機(jī)關(guān)往往只注重本機(jī)關(guān)局部利益和現(xiàn)實(shí)需求，較少考慮其長遠(yuǎn)價(jià)值和長久保存問題；專業(yè)技術(shù)部門缺乏文件管理的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)；相比之下，只有檔案館(室)才能較好地?fù)?dān)負(fù)起集中保管“雙套制”文件的職責(zé)。他們不僅可以從歷史文化的高度來關(guān)注文件的長遠(yuǎn)價(jià)值和長久保管，而且，能借助自身的專業(yè)優(yōu)勢，統(tǒng)籌開發(fā)數(shù)字化信息資源，使文件在有效保管的基礎(chǔ)上最大限度地發(fā)揮作用。加拿大國家檔案館前館長皮埃爾·瓦洛于1988年就電子文件的保管機(jī)構(gòu)對(duì)34個(gè)國家進(jìn)行的調(diào)查表明，其中，有28個(gè)國家主張將電子文件與其他載體的檔案合并在一起，由檔案館統(tǒng)一管理，占總數(shù)的82％。這一點(diǎn)，足以證明絕大多數(shù)國家是將檔案機(jī)構(gòu)視為集中保管檔案文件的最佳選擇。
　　筆者對(duì)遼寧省內(nèi)各市檔案館進(jìn)行了調(diào)查研究，在具體實(shí)施“雙套制”方面，遼寧省大連市做得就比較好。大連市檔案局為了更好地配合檔案接收“雙套制”的實(shí)施，下發(fā)了《大連市檔案館“雙套制”檔案接收中電子文件接收辦法》，對(duì)電子文件接收中涉及的內(nèi)容、方法、步驟等具體細(xì)節(jié)作了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)這一辦法，從2011年開始，市檔案館將全面實(shí)現(xiàn)檔案接收“雙套制”。這一宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，自然要?dú)w功于市委及檔案局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視。自2008年開始，大連市檔案局(館)在市信息產(chǎn)業(yè)局的支持下，開始了機(jī)關(guān)“數(shù)字檔案室”的建設(shè)工作。經(jīng)過努力，目前，全市87個(gè)市直機(jī)關(guān)的“數(shù)字檔案室”建設(shè)已基本完成，為實(shí)施檔案移交“雙套制”打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。檔案接收“雙套制”的實(shí)現(xiàn)，使檔案館的檔案數(shù)字化工作由“入館后實(shí)現(xiàn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭腽^前實(shí)現(xiàn)”，使各機(jī)關(guān)單位的移交檔案在產(chǎn)生的同時(shí)就己實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化，從而對(duì)自身檔案的管理、利用更加方便、快捷，對(duì)政務(wù)信息數(shù)字化，加快政務(wù)信息公開起到了推進(jìn)作用。
　　2.2實(shí)行的具體措施。根據(jù)調(diào)查，目前，77.6％的機(jī)構(gòu)完全或部分采用“雙軌制”，89.9％的機(jī)構(gòu)采用“雙套制”。就河南省鄭州市中牟縣檔案館來說，根據(jù)相關(guān)人員介紹，該縣檔案館紙質(zhì)檔案與電子檔案“雙套制”是在2009年底完成的。該縣檔案局要求全縣各單位在完成年度紙質(zhì)文件歸檔的同時(shí)，也要完成電子文件的歸檔。歸檔完成后，由檔案局業(yè)務(wù)指導(dǎo)科、中牟縣電子文檔中心分別對(duì)紙質(zhì)檔案和電子檔案進(jìn)行檢查驗(yàn)收，只有分別取得紙質(zhì)文件與電子文件歸檔兩個(gè)合格證的單位，才能通過檔案局驗(yàn)收組的最終驗(yàn)收。為了做好這項(xiàng)工作，中牟縣檔案局堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，采取了一系列積極的措施：一是對(duì)全縣所有歸檔單位進(jìn)行目標(biāo)分解，任務(wù)落實(shí)到人。檔案局每位同志對(duì)所包單位全面服務(wù)，遇到問題，及時(shí)召開座談會(huì)，共同研討對(duì)策，保證了歸檔工作的順利開展一是成立集中歸檔領(lǐng)導(dǎo)小組，嚴(yán)把收集關(guān)、質(zhì)量關(guān)、時(shí)間關(guān)、驗(yàn)收關(guān)。做到一個(gè)原則：收集不齊，不指導(dǎo)，不能整理。質(zhì)量不符合要求，要重整。目前，仝縣共完成紙質(zhì)檔案歸檔文書19316件、2361卷；科技檔案150卷：聲像檔案619張、光盤檔案21盤；會(huì)計(jì)檔案513卷：電子檔案歸檔，檔案條目錄入19316條，原文掛接14440件。
　　筆者認(rèn)為，中牟縣“雙套制”管理的成功經(jīng)驗(yàn)很值得其他市縣檔案館借鑒。要做好“雙套制”與“雙軌制”工作，首先，應(yīng)制定相應(yīng)的規(guī)章制度，以實(shí)現(xiàn)在檔案管理過程中有法可依。其次，要得到主管部門領(lǐng)導(dǎo)的支持與相關(guān)部門的配合，這一切，都是做好這項(xiàng)工作的先決條件。目前，我國各類檔案館館藏檔案基本上都是紙質(zhì)檔案，鑒于數(shù)字檔案館的發(fā)展是大勢所趨，因此，今后現(xiàn)有館藏紙質(zhì)檔案數(shù)字化將逐漸成為檔案館工作的重點(diǎn)。
　　2.3實(shí)行的難點(diǎn)。對(duì)機(jī)關(guān)檔案室來說，在“雙套制”歸檔過程中比較棘手的問題是關(guān)于歸檔范圍的確認(rèn)，在具體操作上，往往存在歸檔范圍劃分不清的問題。歸檔范圍劃分過寬，在“雙套制”歸檔中，無疑造成館藏檔案成倍增加，檔案室不堪重負(fù)，而保存一些很久也用不到的檔案，造成人力和物力的浪費(fèi)；而歸檔范圍劃分過窄，又容易使某些重要檔案陷于被佚失銷毀的危險(xiǎn)境地。因此，各機(jī)關(guān)檔案室應(yīng)按照一定的優(yōu)先順序進(jìn)行歸檔。例如，對(duì)內(nèi)部文件來說，在行政管理活動(dòng)中產(chǎn)生的電子文件優(yōu)先歸檔，而日常業(yè)務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生的業(yè)務(wù)文件則酌情考慮；對(duì)于外部文件來說，有隸屬關(guān)系機(jī)構(gòu)的電子文件和與本機(jī)關(guān)主管業(yè)務(wù)相關(guān)的電子文件優(yōu)先歸檔，而無隸屬關(guān)系機(jī)構(gòu)的電子文件和與本機(jī)關(guān)主管業(yè)務(wù)無關(guān)的電子文件則酌情考慮。
　　過去，人們只認(rèn)識(shí)紙質(zhì)文件，對(duì)其抱有很強(qiáng)的依賴感。而電子文什的產(chǎn)生，則打破了這些人的固有觀念，他們?cè)跐撘庾R(shí)里對(duì)電子文件抱有抵觸情緒，總覺得電子文件不如紙質(zhì)文件安全可靠，甚至對(duì)其產(chǎn)生莫名的恐懼感。這是現(xiàn)階段檔案工作者，尤其是一些老同志普通存在的一種心態(tài)。但筆者相信，經(jīng)過電了文件長期的運(yùn)行，及通過對(duì)電子文件應(yīng)付各種復(fù)雜情況的檢驗(yàn)，人們會(huì)對(duì)電了文件有一種全新的認(rèn)識(shí)。
　　2.4適應(yīng)管理新趨勢。近年來，出現(xiàn)了國家及各省市舉辦的重大活動(dòng)中產(chǎn)生的檔案也納入進(jìn)館檔案范圍的新趨勢，這就使檔案館“雙套制”管理的檔案在數(shù)量上和載體形式上都有所突破。例如，2007年，“上海世界特殊奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)”檔案開創(chuàng)了上海市歷次重大活動(dòng)建檔之最。這次入藏的“特奧會(huì)”檔案有6502卷(件)，其中，文書檔案4623卷(件)，資料231件，照片檔案249冊(cè)(13316張)，錄音檔案83盤，光盤檔案593盤，實(shí)物723件，開創(chuàng)了重大活動(dòng)檔案紙質(zhì)文本、電子文本“雙套制”進(jìn)館的先例。這些檔案完整地記錄了“特奧會(huì)”從2002年中辦、籌備到2007年賽會(huì)成功舉辦的全過程，真實(shí)地反映了我國舉辦的一屆國際重大體育賽事的歷史。隨著我國國際地位的提高，將越來越多地舉辦各種形式的國際文化、體育活動(dòng)，這類檔案的數(shù)量，將呈現(xiàn)“幾何級(jí)”的增長，因此，做好這類檔案的“雙套制”管理工作將有著極為深遠(yuǎn)的意義。
　　
　　3“雙套制”與“雙軌制”實(shí)行的優(yōu)缺點(diǎn)
　　
　　3.1“雙套制”與”雙軌制”的優(yōu)點(diǎn)
　　3.1.1安全可靠。在電子文件安全管理規(guī)范完全建立以前，文件“雙套保存”或是“雙軌運(yùn)行”是一個(gè)比較可靠的解決之道。這樣，即使在電子文件被竊取、被修改甚至被刪除的情況下，紙質(zhì)文件還可以繼續(xù)維持電子文件的功能。例如，美國國家檔案館43000多份電了郵件因管理不善而丟失后，首先采取的防范措施，就是將重要郵件打印出來形成硬拷貝。
　　3 1.2優(yōu)勢互補(bǔ)。紙質(zhì)文件和電子文件各有利弊。電子文件易于檢索、共享和傳輸，但受限條件多，必須在有讀取和顯示設(shè)備的情況下，才能保證電子文件的讀取和操作。紙質(zhì)文件具有閱讀方便、受制約因素少、有實(shí)物感等優(yōu)點(diǎn)。
　　3.1.3傳閱面廣。在紙質(zhì)文件運(yùn)行時(shí)代，因?yàn)槲募话闶菃畏荩绻麃y復(fù)印的話，將造成紙張浪費(fèi)和機(jī)密文件泄露，因而共享不便。而“雙套制”和“雙軌制”運(yùn)行的文件，擁有權(quán)限的人可以無時(shí)空限制地查閱，從而擴(kuò)大了文件的閱讀面。
　　3.2“雙套制”與”雙軌制”的缺點(diǎn)
　　3.2.1紙質(zhì)版本的真實(shí)性與完整性難以保證。紙質(zhì)版本的真實(shí)性與完整性無法保證是“雙套制”實(shí)施的一根“軟肋”。“雙套制”要求對(duì)電子文件制作紙質(zhì)副本，“目前，各機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位通行的做法，是在生成電子文件的同時(shí)，打印出一份紙質(zhì)副本。但這卻沒有考慮到文件在其生命周期中，尤其是在辦理過程中會(huì)留下的各種各樣痕跡。例如，領(lǐng)導(dǎo)的批示、簽字等。這些重要的痕跡內(nèi)容，就沒有在上述紙質(zhì)副本中體現(xiàn)出來，導(dǎo)致該副本的真實(shí)性和完整性難以保證”。
　　3.2.2工作量及成本增加。“文件雙套運(yùn)行意味著每份文件從制發(fā)、傳輸、辦理到歸檔等環(huán)節(jié)，都是電子和紙質(zhì)兩個(gè)版本同時(shí)存在并運(yùn)轉(zhuǎn)。相對(duì)于傳統(tǒng)紙質(zhì)文件運(yùn)行模式，雙軌運(yùn)行增加了電子版本的辦理及管理的工作量。”同時(shí)，也降低了工作效率。對(duì)檔案館而言，兩套并存，增加了庫房占用量，長此以往，無疑會(huì)造成庫房緊張，增加檔案部門的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
　　3.2.3相互依賴度高。文件雙軌運(yùn)行還可能使經(jīng)辦或管理文件的人員產(chǎn)生僥幸心理。辦“電子版”的會(huì)覺得無所謂，有紙質(zhì)文件呢。尤其是歸檔后為了維護(hù)歷史真實(shí)面貌，會(huì)以紙質(zhì)文件的保管為核心，檔案工作者更可能會(huì)對(duì)電子文件的保管放松警惕。同理，辦紙質(zhì)文件的工作人員會(huì)認(rèn)為還有“電子版”，出點(diǎn)差錯(cuò)也沒什么大不了，于是，可能會(huì)疏忽大意，導(dǎo)致混亂和重大失誤。
　　
　　4解決的對(duì)策
　　
　　作為一種過渡性措施，針對(duì)檔案“雙套制”與“雙軌制”在運(yùn)行中存在的工作量巨大、效率低下等問題，筆者認(rèn)為，對(duì)檔案館現(xiàn)存的紙質(zhì)檔案應(yīng)維持現(xiàn)狀，只對(duì)其中具有永久保存價(jià)值的檔案和部分年代久遠(yuǎn)需搶救的珍貴檔案實(shí)施數(shù)字化，并實(shí)行“雙套制”保存。具體解決措施如下：
　　4.1強(qiáng)化電子文件管理的制度和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。建立科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系和業(yè)務(wù)管理制度是目前檔案管理工作中亟須解決的問題，它有助于提高檔案工作者的檔案管理意識(shí)。盡管《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》、《CAD電子文件光盤存儲(chǔ)、歸檔與檔案管理要求》的相繼出臺(tái)，表明在電子文件管理制度規(guī)范的建設(shè)上已初具成效，但這只是我國電子文件管理方法探索路上的一個(gè)開端，目前的管理方法尚欠具體，我們迫切呼喚強(qiáng)化電子文檔的立法，使之與相關(guān)法律構(gòu)成一個(gè)完整的理論體系，逐步實(shí)現(xiàn)其標(biāo)準(zhǔn)化和制度化。
　　4.2電子文件環(huán)境下，我們應(yīng)對(duì)“原件”達(dá)成新的共識(shí)。過去，我們所說的“原件”，主要指文件內(nèi)容和載體的雙重原始性，“而在電子文件時(shí)代，文件的原始性主要指文件內(nèi)容的原始性，而不是載體的原始性”。只要文件的內(nèi)容確實(shí)是文件正式生成時(shí)的記錄，而無論該記錄的形式已作何種變換，都可以認(rèn)定這份文件是具有原始性的。
　　4.3加強(qiáng)檔案專業(yè)人才的培養(yǎng)。與傳統(tǒng)檔案管理相比，電子文件的管理有一定的難度，這就需要檔案專業(yè)工作者自覺適應(yīng)這一變化趨勢，努力提高自身素養(yǎng)，加快知識(shí)更新的步伐，提升計(jì)算機(jī)能力和英語水平，樹立責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，通過各種渠道和形式提高綜合素質(zhì)。相關(guān)管理部門還要制定相應(yīng)的鼓勵(lì)措施調(diào)動(dòng)工作積極性，穩(wěn)定和增強(qiáng)檔案干部隊(duì)伍建設(shè)，加快推動(dòng)檔案管理現(xiàn)代化進(jìn)程。
　　
　　5未來的發(fā)展趨勢
　　
　　“雙套制”和“雙軌制”的實(shí)施，僅是目前無法完全摒棄傳統(tǒng)的紙質(zhì)文件管理的權(quán)宜之計(jì)。縱觀世界各國，唯有中國仍然在推行“雙套制”和“雙軌制”模式管理電子文件。而美國、加拿大、英國、法國、德國、澳大利亞、新加坡、日本和韓國等，均逐步推進(jìn)或已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“單套制”與“單軌制”管理模式。例如，美國國家檔案館對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)檔案的接收已完全實(shí)現(xiàn)電子化，對(duì)于相同內(nèi)容的文件接收了電子文件，就不再接收相應(yīng)的紙質(zhì)文件。他們認(rèn)為，電子文件的安全性已經(jīng)達(dá)到100％。丹麥提出全面使用電子文件替代紙質(zhì)文件。加拿大國家圖書與檔案館只接收電子文件進(jìn)館。日本提出“綠色I(xiàn)T”計(jì)劃，倡導(dǎo)無紙化辦公，以減少紙張和其他物質(zhì)資源的消耗。我國大部分機(jī)關(guān)將電子文件轉(zhuǎn)換成紙質(zhì)文件歸檔保存，是因?yàn)殡娮游募谧C據(jù)性、管理制度、管理技術(shù)與方法、管理設(shè)備等方面不及紙質(zhì)文件，可是，無論電子文件的管理存在多少缺憾，“雙套制”與“雙軌制”終將為更簡便高效的“單套制”與“單軌制”模式所取代，我們的管理方式最終必將與國際接軌，這是不可逆轉(zhuǎn)的趨