對檔案行政執法監督的思考

　　摘要：檔案行政執法監督是檔案工作依法行政的重要保障、我國檔案行政執法監督體系尚不完善，文章分析了檔案行政執法監督體系存在的問題，并提出了檔案行政執法監督體系完善的重點。
　　關鍵詞：檔案；行政執法；檔案行政執法；行政執法監督；檔案行政執法監督
　　
　　1　檔案行政執法監督的概念與方式
　　
　　“行政執法監督，是指負有監督職責的國家機關及有監督權的媒體、社會公眾對于行政執法主體實施的行政執法行為，是否符合行政法律規范進行監察和督促，并對違法行為予以糾正的活動。”
　　而關于檔案行政執法監督，檔案界并無完全統一的界說。有學者認為：“所謂檔案執法監督，是指對檔案法律、法規的貫徹實施情況所進行的監督檢查以及依法對違反檔案法律、法規行為的查處。它既包括檔案行政管理部門對管轄區域內的檔案館和國家機關、團體、企事業單位及公民貫徹實施檔案法律、法規情況的監督檢查以及依法對違反檔案法律、法規行為的查處；也包括權力機關、司法機關、上級檔案行政管理部門、監察機關、黨團組織、社會團體、新聞輿論和人民群眾依法對檔案行政管理部門的執法活動是否符合檔案法律、法規及國家有關法律、法規體制改革進行的監督檢查；還包括中央和國務院各部門，人大、政協、軍隊、法院、檢察院系統，省、自治區、直轄市黨委和人民政府各部門以及其他部門的檔案機構對本系統或者所屬單位的檔案法律、法規貫徹實施情況的監督檢查。”也有學者認為：“檔案行政執法監督檢查是指檔案行政管理部門為了履行法律賦予的職能，對國家機關、企事業單位、社會團體以及公民是否遵守檔案法律、法規，執行檔案行政決定和命令，維護國家檔案的完整、安全與有效利用的情況而實施的監督和檢查，以及其他有關機關和人民群眾對檔案行政管理部門和執法人員是否依法行政進行的監督。顯然，檔案行政執法監督檢查的含義包括以下兩個方面：一是指檔案行政管理部門和所聘任的檔案執法人員以主動者的身份和地位對檔案工作進行的督促和檢查活動。二是指檔案行政管理部門和執法人員接受其他有關機關和人民群眾的監督，以檢查檔案行政管理部門和執法人員是否依法行政，是否有執法違法行為，它包括權力機關的監督、政府監督、司法機關的監督、人民群眾監督以及下級檔案行政管理部門接受上級的監督等內容。兩者合二為一，籠統稱之為‘檔案行政執法監督檢查’。”還有學者認為：“檔案行政執法監督主要包括兩個方面的監督。對抽象檔案行政行為的監督。是指對除檔案法律、法規以外的其他檔案規范性文件的行政行為的審查。近年來，隨著檔案工作法制化進程的推進，檔案行政管理部門相繼出臺了一系列檔案規范性文件，并發揮著不可忽視的作用。為防止檔案行政管理部門制定的規范性文件內容與國家檔案法律、法規性文件不統一，甚至相抵觸的現象，檔案行政執法監督部門應加強對這類文件的審查。對具體檔案行政行為的監督。具體檔案行政行為即執行檔案法律、法規的行為，檔案行政管理部門在日常工作中的主要職能就是根據實際工作需要，作出具體檔案行政行為。具體檔案行政行為不當，會引起行政糾紛，導致復議、訴訟和賠償，因此，在加強對抽象檔案行政行為監督的同時，必須加強對具體檔案行政行為的監督，兩者相輔相成，才能真正發揮檔案行政執法監督的作用。”
　　上述幾種觀點，都將“檔案行政執法”和“對檔案行政執法監督”兩個方面歸于“檔案行政執法監督”的范疇。個人認為，這種認識不夠準確。檔案行政執法監督，是指負有監督職責的國家機關及有監督權的媒體、社會公眾對于檔案行政執法主體實施的行政執法行為，是否符合行政法律規范進行監察和督促并對違法行為予以糾正的活動。這種“監督”并不是我們常用的、一般意義上的“檔案行政執法”活動，而是對“檔案行政執法”活動的監督。
　　檔案行政執法監督的方式可以分為內部監督與外部監督兩種。檔案行政執法的內部監督，就是對執法權的內部制約和監督。包括上一級檔案行政管理機關對下一級檔案行政管理機關的監督、同級檔案行政管理部門內部的相互監督、下一級檔案行政管理機關對上一級檔案行政管理機關的監督三種形式。外部監督包括人大監督、司法監督、輿論監督和公眾監督。
　　
　　2　檔案行政執法監督現存的問題
　　
　　2.1　內部監督有名無實。主要表現在檔案行政執法部門對同級部門的依法行政情況失于監督，比如，對檔案館接收檔案時間、時限、標準是否符合國家法律法規規章要求，檔案館是否按期開放檔案，檔案鑒定，提前或延后開放檔案是否向上一級檔案行政管理部門請求，對下一級檔案館提前或延后開放檔案請求是否給予審批等方面。一些檔案行政執法部門只重視抓對其他單位及社會單位檔案執法情況的督促檢查，忽視對自身檔案行政執法活動的監督。有些檔案行政管理部門領導還有本位主義思想，對本單位檔案行政執法中出現的問題不是捂住，就是蓋住，推脫應當承擔的責任。對檔案行政執法中發生的爭議，由行政執法部門自己判別，對與不對，是否符合辦案程序，均由辦案者自己說了算。這種自己管理自己行為、自己監督自己工作、自己判別自己對錯、自己糾正自己問題的檔案行政執法內部監督機制，基本沒有作用。
　　
　　2.2　人大監督薄弱。人大的監督相對于其他監督而言，是最具權威性、效力最高的監督。但是，由于對人大監督的內容、程序沒有作出明確、詳細的規定，因此，不少檔案行政管理機關在檔案行政執法中，往往喜歡與同級人大一起進行。這樣做，一方面使檔案行政執法主體發生了錯位，將本應由檔案行政執法機關進行的檔案執法工作，轉移給人大；另一方面，將人大本應該對檔案行政機關行政執法情況的監督，變成了人大參與檔案行政管理機關對所轄區域內檔案法律法規規章執行情況的監督。
　　
　　2.3　司法監督空置。司法監督空置，一是指司法監督機構對檔案行政執法行為沒有具體的監督內容，沒有將檔案行政管理部門的行政行為納入其監督的范圍，二是檔案行政管理機關沒有接受司法機關監督的意識與準備。
　　
　　2.4　輿論監督作用有限。在我國，由于檔案工作的相對滯后性，傳媒對檔案工作與檔案行政管理機關的活動關注度相對較低，且檔案部門更是擔心輿論監督的報道，對本來就“難做”的工作造成影響，傳媒對檔案工作，包括對檔案行政執法的報道，多以正面報道為主。這種情形下的輿論監督及作用非常有限，給檔案執法機關帶來的影響和壓力也十分有限。
　　
　　2.5　社會與公眾監督乏力。就社會與公眾對檔案行政行為的監督而言，由于社會及廣大群眾的檔案意識相對淡薄，監督意識不強，法律素質不高，他們或不知道有權監督，可以監督，或不想監督，不愿監督，或不敢監督，不會監督。又由于對檔案行政執法監督的渠道并不順暢，有些群眾因個人問題到同級或越級檔案行政部門投訴，得不到認真受理，或處理不及時，使他們失去了對檔案行政執法行為監督的信心。
　　
　　3　檔案行政執法監督工作的重點
　　
　　3.1　劃分層級職能，完善內部監督。鑒于實際工作中，同級內部監督不好操作，執行起來困難重重。從可操作的層面考慮，明確劃分各級檔案行政管理機關不同的行政執法監督權限，將對某一級檔案行政管理機關的行政執法監督，交由上一級檔案行政管理機關實施，即由上一級檔案行政管理機關，對下一級檔案行政管理機關及所屬部門的依法行政情況進行監督。雖然說，上述內容，在理論上要求了，制度上設計了，但許多單位并沒有真正去執行、去實施、去落實。分級負責，完善內部監督，關鍵還在落實上。
　　
　　3.2　明確執法主體，突出人大監督。在檔案行政執法工作中，必須明確不同的執法主體及其職能。檔案行政執法的主體是各級檔案行政管理機關，而非各級人大。人大不應參加，至少不應過多地參加檔案行政管理部門日常的行政執法活動。人大的任務是對檔案行政管理機關依法行政的情況進行監督，對檔案行政管理機關行政執法過程、程序、內容、方式和結果進行監督。人大執法監督的對象，是檔案行政執法的主體——檔案局，而非檔案行政管理的相對人。從這角度講，各級人大如參加檔案行政管理機關組織的檔案行政執法檢查，應該監督的是檔案行政管理機關的行政執法活動本身主體、手段、程序、依據等是否合法。
　　
　　3.3　嚴格依法行政，強化司法監督。行政訴訟法明確規定：人民法院對具體行政行為是否合法進行審查，如果發現被訴具體行政行為違法，有權予以撤銷。并且判令行政機關重新作出具體行政行為。同時規定：人民檢察院如果發現人民法院已經發生法律效力的判決或裁定違反法律、法規規定時，有權按照審判監督程序提出抗訴。但是，法院、檢察院對檔案行政執法情況知之不多，有些人根本不知道還有一部《檔案法》，司法機關對檔案行政執法的監督勢必受到很大的制約。檔案行政管理機關要主動與司法機關聯系，宣傳《檔案法》，并請教司法監督的內容、方式、手段，共同將司法監督引入檔案行政執法中并強化1e0d4f8cd958a0f6ef30a147ff1e2a9ed9036a23dcb187d4ebb703ee7f867f93之。
　　
　　3.4　普及檔案知識，用好輿論監督。輿論監督雖然是行之有效的監督1e0d4f8cd958a0f6ef30a147ff1e2a9ed9036a23dcb187d4ebb703ee7f867f93方式，但在輿論監督方面，還沒有具體的法規規章，沒有固定的程序。特別是輿論部門對《檔案法》同樣知之不多，對檔案行政管理部門的行政執法活動，遠不如對強力部門執法活動的關注度高。同時，有些檔案管理部門，對社會輿論對自己的監督不是積極配合，而是消極抵制，甚至千方百計阻撓，致使被曝光的問題不了了之。這就需要我們加大檔案與《檔案法》知識的普及宣傳工作，在使社會公眾檔案意識提高的同時，使很多的輿論單位與部門了解檔案工作、認識檔案工作、熟悉《檔案法》、關注行政執法，從而積極地參與到對檔案行政執法活動的監督中來。
　　
　　3.5　公開服務信息，接受社會監督。社會公眾的監督，是最廣泛、最直接、最普遍的監督形式。但這種監督，并不是來自社會公眾的主動監督，而是來自社會公眾在接受檔案工作服務之后，對檔案工作、對檔案行政機關依法行政情況的事后評價，這種評價是最好的監督。要使社會公眾監督行之有效，首先，要依據政府信息公開與政務公開的要求，將我們檔案工作應該做什么，能夠為人民群眾提供什么樣的服務，服務的標準，服務的時限盡可能向社會公開。
　　
　　參考文獻：
　　[1]楊啟敬，行政執法監督體系的構建與完善[J].湖南科技學院學報，2008(5).
　　[2]管先海，檔案執法監督的概念及其主客體[J].檔