基于制度變遷理論的檔案建設路徑選擇q

　　摘要：檔案制度建設是制約檔案發展的一大瓶頸，促進檔案制度化建設已成為當前完善和發展檔案制度化管理的一項重要措施。從制度變遷角度考察檔案建設無疑對于檔案制度的完善和發展具有重要意義。
　　關鍵詞：檔案；制度變遷；路徑選擇
　　
　　檔案制度建設是檔案建設中一項具有根本性、全局性、穩定性和長期性的系統工程。現行檔案制度改革與創新不是一般的制度改良或形式變革，而是從傳統檔案制度向現代檔案制度的轉軌，檔案制度改革過程實質上是一種制度變遷過程，是一場深刻的制度革命。檔案的諸多規范既有來自檔案發展的自發形成，又有許多規范需要外力強制規范加以規定。因此，從制度變遷角度考察檔案制度無疑對于檔案制度完善和發展具有重要意義。
　　
　　1　檔案制度變遷的理論基礎：制度變遷理論
　　
　　制度經濟學所講的“制度”(institution)，“是一系列被制定出來的規則，服從程序和道德、倫理的行為規范”，包括正式制約(例如法律)、非正式制約(例如習俗、宗教等)以及它們的實施。檔案制度就是指“調整各種檔案關系的規范”的總稱，包括對各類檔案的期限、管理部門、歸檔與借閱、利用、責任等進行規定的規范。根據檔案形成者，可分為國家機構檔案、黨派團體檔案、企業單位檔案、事業單位檔案、名人檔案等；根據檔案內容性質，可分為立法檔案、行政檔案、訴訟檔案、軍事檔案、外交檔案、經濟檔案、科學技術檔案、藝術檔案、宗教檔案等；根據檔案的載體形式，可分為石刻檔案、泥版檔案、甲骨檔案、金文檔案、簡牘檔案、縑帛檔案、紙質檔案、紙草檔案、羊皮檔案、蠟版檔案、樺樹皮檔案、膠片檔案、磁帶檔案等；按照記錄信息方式，可分為文字檔案、圖形檔案、聲像檔案；按照記錄信息年代，一般可分為古代檔案、近代檔案和現代檔案；根據檔案所有權形式，可分為國家所有檔案、集體所有檔案和個人所有檔案。
　　“變遷”一詞，指制度創立、變更及隨著時間變化而被打破的方式。“制度變遷”是指既可以理解為一種更有效益制度的生產，也可以理解為規則的改變或重新界定權利的初始界限。制度變遷大體上可以分為兩種模式：一種是“自下而上”的誘致性制度變遷，另一種是“自上而下”的強制性制度變遷。“誘致性制度變遷”是指現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。與此相反，
　　“強制性制度變遷”是由政府命令和法律引入和實行。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起。一旦發生制度不均衡，就會引發獲利機會，而此種獲利機會如無法在原有制度中獲得，則個人之間經過長時期的談判可能使一個制度安排發生改變，而最終引致其他制度安排的改變；但誘致性制度變遷不能離開政府的引導，以及在必要之時的強制性制度變遷。這是因為，純粹個人之間的談判動力如果沒有正確的引導，并不會導致“合理價值”的產生，其中，“通過利用經濟與政治資源以努力實現制度創新”的偏向始終存在，這是一種具有消極性的偏向力量，只有國家站在“共同利益”的角度采取必要的措施，才能大體克服此種偏向，但遠遠不能消除之。對于我國的檔案制度變遷而言，當影響檔案制度的諸要素發生變化且到一定程度后，就會產生舊制度下當事人無法獲得的利益，利害關系人便會產生創新檔案制度的要求。
　　
　　2　檔案制度變遷的經濟路徑：降低成本
　　
　　在計劃經濟時代，檔案從根本上來說就是一種政治資源，而且，由于國家與社會組織和個人之間是嚴重的信息不對稱，檔案被牢牢掌握在國家手中，而且這種資源的利用完全依靠國家意志，政府的效率決定了檔案利用效率，無法從經濟層面解讀檔案制度，或者說成本極高。但是，市場經濟時代的到來為檔案制度的經濟解讀提供了可能。根據交易理論，檔案制度變遷過程中的制度成本，即“檔案制度費用”，主要包括：①原有檔案制度的沉淀成本，即由舊檔案制度的滯后所造成的社會損失。②新檔案制度代替舊檔案制度的替代成本，又稱“檔案制度實施成本”，即制度經濟學家布羅姆利所說的“學習新制度以對新的和從未有過的事情作出恰當反映的成本”。即對新檔案制度要成立機構進行搜尋、探索、實踐、分析總結以及宣傳、安排推廣檔案制度過程中，所付出的社會成本。③檔案制度轉變前后的摩擦成本，即布羅姆利所說的“制度創新還受到達成社會一致的成本的巨大影響”，即新舊利益主體之間以及新利益主體之間在認識上或利益上的摩擦，從而阻礙新制度運行和社會發展，形成制度的摩擦成本以及宣傳教育或利益調整成本。因此，檔案制度建設的經濟路徑問題也就是檔案建設的成本選擇問題。但是，目前的檔案制度卻存在若干人為制造的政策障礙，如，檔案信息傳遞障礙、檔案制度腐敗等，由此產生檔案制度變遷費用和成本過高；而且，目前的檔案管理是小規模管理模式，重建設、輕利用，投入大、產出小，效益低下，在組織、管理、科技、資源運用等方面同現代社會極不適應。檔案制度變遷的目的是通過新的檔案制度設立，為社會公眾提供更經濟、更便捷的檔案利用路徑，創造一種更高效、更公平的檔案制度環境。因此，新的檔案制度產生必須以社會成本的節約為出發點與歸宿點，通過信息化手段使資金、科技、勞動力等生產要素實現優化組合，降低檔案開發利用成本，增強檔案資源開發和利用效率。
　　
　　3　檔案制度變遷的社會路徑：提供更多優質服務
　　
　　現代公共理論認為，國家或政府是基于公共秩序和公共產品而產生的，其存在的邏輯是人們為了節約達成公共秩序和公共產品的契約的交易成本而讓渡一部分公民權利組成的公共權力；提供公共服務是現代政府的本質所在，任何政府都是以提供公共產品、實現和維護公共利益的形象出現的，可以說，政府本來就是一個公共產品；政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”，有效的政府并不是一個“實干”或“執行”的政府，而是一個善于治理的政府，在公共管理中應引入競爭機制，并廣泛采用私營部門的成功方法，用市場的力量來改造政府，使政府應具備“顧客意識”，并重視產出和投入之間的對比。
　　檔案既具有公共產品屬性，又具有公民私物品屬性，但無論是作為公共產品的檔案，還是作為私人物品的檔案，都應為人類服務，服務性是檔案存在的終極價值。然而，現實中阻礙檔案制度變遷的體制性障礙依然存在，檔案的神秘面紗還沒有被揭開，檔案的工具性還比較強，檔案的利用價值和效益還比較低。而公共服務理論恰好為檔案制度變遷提供了一個新的理論框架，在這個框架里，無論是傳統還是現代的價值觀被重新審視和校正。檔案從過去只是單純地面向政府擴大為面向社會公眾，從單純地為政治服務轉為為政治、經濟、文化等全方面服務，為社會主義市場經濟服務，從過去的封閉、被動、滯后型轉為開放、主動和超前型，為社會公眾提供熱情、周到的服務，讓利用者滿意，使檔案的作用得到充分發揮和利用，這就是檔案制度變遷的社會動力。
　　
　　4　檔案制度變遷的政治路徑：國家社會化，找回失去的信任
　　
　　在公民社會中，國家領域、私人領域、市場領域及公眾領域相互作用、相互制約、平衡發展，體現的是一種平等關系，公民的基本權利與國家公共權力平等對稱，公民權利得到了充分的體現。但是，我國社會部門分布呈現一種非平等、非對稱的“金字塔型”關系，即通常所說的“政府辦社會”和“社會國家化”，在這種社會結構中，檔案制度充當了國家控制社會和公民的工具角色。市場經濟的健康運行有賴于一個強壯的公民社會存在和運作，使得市場和國家權力之間，以及不同經濟成分、利益集團之間構筑了一個相互交流、協調、緩解矛盾、推動合作的公共空間，使國家與公民社會之間形成既相互制約又相互協調的關系。由強國家——弱社會向強國家——強社會的結構模式轉變，由傳統的“社會國家化”向“國家社會化”轉變，必須建立強大的公民社會，這樣，既有利于市場經濟的繁榮發展，又不至于令國家在市場面前無所作為。
　　我國目前的大多數檔案制度都是由政府制定，這也就意味著檔案制度的公共性質，信任檔案制度也就是信任政府，信任政府當然應該信任特定政府的規范性主張；而對于少數私人(包括個人和私人單位)制定的檔案在社會中認可度也是千差萬別，檔案的客觀性、公正性受到懷疑。從理論上，檔案制度作為規范個人、組織與國家關系的一項公共政策，理所當然，應該受到所有人的遵守和信任，但是，目前的檔案制度并非如此，檔案造假現象層出不窮，檔案腐敗現象接連不斷，改年齡、改學歷、改簡歷、改專業職務、改政績，甚至偽造錄用和任職手續等比比皆是。比如，2010年，石家莊團市委原副書記王亞麗“造假事件”；2009年，“羅彩霞事件”，等等，再加上現代社會要素和信息的流動大大加快，人們對于檔案制度產生了越來越多的懷疑，這些都嚴重損害了人們對檔案制度的普遍信任。因此，目前的檔案制度必須從傳統的“單位所有”轉向“社會所有”，通過重構社會信任格局，誘導性或強制性地把個人、組織與國家的非信任狀態轉化為完全信任狀態，在社會中為人們之間的普遍信任提供恒久的、可信賴的制度保障——信用檔案制度，明確界定檔案保存、公開、管理與利用的責任，充分實現檔案資源的持續保存和最優利用，只有這樣，檔案制度變遷才能真正維護社會和諧穩定，促進經濟繁榮昌盛。
　　
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