城市建設(shè)檔案管理的困境與建議

　　為了合理確定城市建設(shè)檔案的歸屬和流向，國家檔案局制定并頒布了《城市建設(shè)檔案歸屬與流向暫行辦法》，該《辦法》對城市建設(shè)檔案的歸屬與流向進(jìn)行了較詳細(xì)的描述，在實(shí)際工作中有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。但在實(shí)際工作中，從事城市建設(shè)檔案管理的建設(shè)單位，對城市建設(shè)檔案的管理往往力不從心，顧此失彼，極大影響了城市建設(shè)檔案的收集與歸檔，制約了城市建設(shè)檔案的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。
　　
　　1　城市建設(shè)檔案及其相關(guān)規(guī)范
　　
　　在《城市建設(shè)檔案歸屬與流向暫行辦法》中，對城市建設(shè)檔案的定義為：城市建設(shè)檔案是指在城市規(guī)劃、建設(shè)及其管理工作中形成的應(yīng)當(dāng)歸檔保存的文字、圖表、聲像等各種載體的文件材料。做好城市建設(shè)檔案的管理工作，對一個地區(qū)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有著重要意義，對城市規(guī)劃建設(shè)、管理和維護(hù)有著重要作用。早在2001年，建設(shè)部和國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局聯(lián)合制定了《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》，并作為一個檔案國家標(biāo)準(zhǔn)于2002年5月1日頒布實(shí)施，該規(guī)范是對城建檔案流向的進(jìn)一步細(xì)化，對建設(shè)單位進(jìn)行城建檔案的整理、移交具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，是城建檔案館驗(yàn)收、接收城市建設(shè)檔案的主要依據(jù)性文件。隨后，國家檔案局于2002年制定了《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》，并作為一個檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)于2003年4月1日頒布實(shí)施，該規(guī)范強(qiáng)調(diào)了重大建設(shè)項(xiàng)目的準(zhǔn)確、完整、系統(tǒng)性，強(qiáng)化了建設(shè)單位在重大建設(shè)項(xiàng)目檔案管理中的主導(dǎo)地位，有利于建設(shè)單位重視并做好自身檔案的管理工作。
　　
　　2　城市建設(shè)檔案在管理中存在的困難
　　
　　2.1　標(biāo)準(zhǔn)的差異導(dǎo)致檔案管理在實(shí)際工作中顯得較為混亂。對工程建設(shè)項(xiàng)目檔案，分別有國家標(biāo)準(zhǔn)GB／T50328 2001《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)DA／T28 2002《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》，從效力上講，國家標(biāo)準(zhǔn)大于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但隨著檔案行政管理部門對重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收力度的加強(qiáng)及建設(shè)單位自身檔案管理意識的提高，兩種標(biāo)準(zhǔn)的并存給參建單位的檔案管理帶來極大的困擾。這里，我們簡單說明兩種規(guī)范的差異。
　　2.1.1　適用范圍及相關(guān)術(shù)語的差異。《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》中明確規(guī)定“適用于建設(shè)工程文件的歸檔整理以及建設(shè)工程檔案的驗(yàn)收”，適用于一切工程；而《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》則規(guī)定為“適用于大、中型及限額以上的基本建設(shè)的新建、擴(kuò)建、改建和技術(shù)改造等項(xiàng)目的竣工文件編制、檔案整理及竣工檔案驗(yàn)收”，主要適用于大、中型重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目。
　　《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》中對“單位工程”定義為：單位工程(single project)指具有獨(dú)立的設(shè)計(jì)文件，竣工后可以獨(dú)立發(fā)揮生產(chǎn)能力或工程效益的工程，并構(gòu)成建設(shè)工程項(xiàng)目的組成部分。《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》中則引入了“單項(xiàng)工程”的概念：單項(xiàng)工程(unit ofproject)指建設(shè)項(xiàng)目中具有獨(dú)立設(shè)計(jì)文件、可獨(dú)立組織施工，建成后可以獨(dú)立發(fā)揮生產(chǎn)能力或工程效益的工程；單位工程則定義為：單位工程(subunit ofproject)指具有獨(dú)立設(shè)計(jì)文件、可獨(dú)立組織施工，但建成后不能獨(dú)立發(fā)揮生產(chǎn)能力或工程效益的工程。概念的差異導(dǎo)致建設(shè)單位在進(jìn)行項(xiàng)目的單位、分部、分項(xiàng)工程劃分時存在偏差，大多數(shù)城市建設(shè)工程以單位、子單位工程出現(xiàn)。單項(xiàng)工程的概念對單一的建設(shè)項(xiàng)目意義不大，當(dāng)一個建設(shè)項(xiàng)目包含若干獨(dú)立立項(xiàng)的項(xiàng)目時，單項(xiàng)工程的劃分則顯得尤為重要。
　　2.1.2　案卷構(gòu)成及組卷方式的差異。《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》對檔案裝具規(guī)格規(guī)定為：尺寸310×220，厚度有20、30、40、50mm四種，檔案盒填寫內(nèi)容有案卷題名、編制日期、編制單位、保管期限、共幾卷、第幾卷等；而《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》對檔案裝具規(guī)格則嚴(yán)格按照GB／T1 1822-2000《科學(xué)技術(shù)案卷構(gòu)成的一般要求》進(jìn)行規(guī)范，尺寸為305×220，厚度分別有10、20、30、40、50、60mm六種，檔案盒填寫內(nèi)容有案卷題名、立卷單位、立卷日期、保管期限等。可以看出，國家標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》在裝具的規(guī)格上未按照國標(biāo)GB／T11822 2000《科學(xué)技術(shù)案卷構(gòu)成的一般要求》進(jìn)行規(guī)范，而行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》則嚴(yán)格按照國標(biāo)執(zhí)行，細(xì)節(jié)上的差異給檔案的管理造成不必要的麻煩。
　　在檔案盒填寫內(nèi)容上，《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》為編制單位，其規(guī)定為“卷內(nèi)文件的形成單位或主要責(zé)任者”，可以看出，對于投標(biāo)文件，文件的形成單位和責(zé)任者主要為投標(biāo)單位，編制單位在填寫時應(yīng)填寫投標(biāo)單位名稱；而《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》為立卷單位，其規(guī)定為“應(yīng)填寫文件組卷部門或項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門”，同樣，對于投標(biāo)文件，最終由建設(shè)單位組卷歸檔，立卷單位在填寫時應(yīng)填建設(shè)單位名稱。同一案卷，其檔案盒填寫內(nèi)容也不盡相同，極大困擾了檔案管理工作的開展。
　　在組卷方式上，《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》規(guī)定“監(jiān)理文件可按單位工程、分部工程、專業(yè)、階段等組卷”，《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》規(guī)定“監(jiān)理文件按文種組卷”，兩者差異較大。
　　在竣工圖章的格式上，《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》規(guī)定其規(guī)格為80mm×50mm，圖章內(nèi)容主要有：施工單位、編制人、審核人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、編制日期、監(jiān)理單位、總監(jiān)、現(xiàn)場監(jiān)理八項(xiàng)；《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》規(guī)定其規(guī)格為80mm×60mm，圖章內(nèi)容主要有：編制單位、編制人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、編制日期、監(jiān)理單位名稱、監(jiān)理人六項(xiàng)。圖章差異導(dǎo)致城建部門與檔案行政管理部門“互不相認(rèn)”的現(xiàn)象，給建設(shè)單位的檔案管理帶來諸多不便。
　　2.1.3　檔案驗(yàn)收的差異。在項(xiàng)目檔案驗(yàn)收方面，《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》明文規(guī)定“建設(shè)單位未取得城建檔案管理機(jī)構(gòu)出具的認(rèn)可文件，不得組織工程竣工驗(yàn)收”，《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》在檔案驗(yàn)收上沒有明確規(guī)定，但隨后，國家發(fā)改委、國家檔案局在《重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收辦法》中第七條規(guī)定了項(xiàng)目檔案驗(yàn)收組的組成：
　　㈠國家檔案局組織的項(xiàng)目檔案驗(yàn)收，驗(yàn)收組由國家檔案局、中央主管部門、項(xiàng)目所在地省級檔案行政管理部門等單位組成。㈢中央主管部門檔案機(jī)構(gòu)組織的項(xiàng)目檔案驗(yàn)收，驗(yàn)收組由中央主管部門檔案機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目所在地省級檔案行政管理部門等單位組成。㈢省級及省以下各級檔案行政管理部門組織的項(xiàng)目檔案驗(yàn)收，驗(yàn)收組由檔案行政管理部門、項(xiàng)目主管部門等單位組成。凡在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)的項(xiàng)目，項(xiàng)目檔案驗(yàn)收組成員應(yīng)包括項(xiàng)目所在地的城建檔案接收單位。(五)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收組人數(shù)為不少于5人的單數(shù)，組長由驗(yàn)收組織單位人員擔(dān)任。必要時可邀請有關(guān)專業(yè)人員參加驗(yàn)收組。
　　第十七條規(guī)定，項(xiàng)目檔案驗(yàn)收應(yīng)根據(jù)DA／T28-2002《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》，對項(xiàng)目檔案的完整性、準(zhǔn)確性、系統(tǒng)性進(jìn)行評價。
　　第二十一條規(guī)定，項(xiàng)目檔案驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目，由項(xiàng)目檔案驗(yàn)收組提出整改意見，要求項(xiàng)目建設(shè)單位(法人)于項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前，對存在的問題限期整改，并進(jìn)行復(fù)查。復(fù)查后仍不合格的，不得進(jìn)行竣工驗(yàn)收，并由項(xiàng)目檔案驗(yàn)收組提請有關(guān)部門對項(xiàng)目建設(shè)單位(法人)通報(bào)批評。造成檔案損失的，應(yīng)依法追究有關(guān)單位及人員的責(zé)任。
　　可見，對于同一工程項(xiàng)目，城建部門和檔案行政管理部門都要組織驗(yàn)收，參照的標(biāo)準(zhǔn)也不同。這些差異的存在，降低了建設(shè)單位的工作效率，增大了檔案管理的成本，極大困擾著建設(shè)單位的檔案管理工作。
　　
　　2.2　建設(shè)單位對檔案管理偏重一方，存在較大的局限性。在檔案執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)存在差異的同時，建設(shè)單位自身在城市建設(shè)檔案的管理上也存在誤區(qū)和不足。大多數(shù)建設(shè)單位僅重視需要移交進(jìn)城建館的那部分檔案，而單位本身不做保存或只保存不需進(jìn)館的那部分檔案，這種現(xiàn)象在房地產(chǎn)企業(yè)尤為突出。筆者也對幾個大型國有房地產(chǎn)企業(yè)作過了解，幾乎所有的企業(yè)都存在一個現(xiàn)象：購房合同檔案與客戶資料檔案保存都比較完整，且較為重視，房產(chǎn)項(xiàng)目檔案的歸檔則參差不齊，有的是將項(xiàng)目資料集中堆放，未作系統(tǒng)的歸檔整理，有的干脆不作收集，僅僅滿足城建檔案館進(jìn)館的需求，單位本身不做保留。實(shí)際上，城建檔案館所接收的檔案只是整個建設(shè)項(xiàng)目過程中的一部分，有大量的項(xiàng)目文件都需要建設(shè)單位歸檔保存，建立一套完整、系統(tǒng)的項(xiàng)目檔案才是建設(shè)單位應(yīng)充分給予重視的。
　　房地產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，一方面，是由于單位自身檔案意識比較淡薄，另一方面，也是相關(guān)檔案法規(guī)、制度強(qiáng)制執(zhí)行的結(jié)果。根據(jù)《城市建設(shè)檔案歸屬與流向暫行辦法》，凡在城市規(guī)劃范圍以內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，須向本地城建檔案館移交部分項(xiàng)目文件，而《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》又明確規(guī)定“建設(shè)單位未取得城建檔案管理機(jī)構(gòu)出具的認(rèn)可文件，不得組織工程竣工驗(yàn)收”，這就使得建設(shè)單位對移交城建館的那部分資料比較重視。但是，對《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》，大多數(shù)單位比較陌生，而且，此標(biāo)準(zhǔn)僅僅針對大、中型項(xiàng)目，幾乎所有的房產(chǎn)項(xiàng)目不在此標(biāo)準(zhǔn)的驗(yàn)收范圍之內(nèi)，這在一定程度上削弱了該標(biāo)準(zhǔn)的影響力，使得建設(shè)單位在執(zhí)行力度上大打折扣。
　　
　　3　對城市建設(shè)檔案管理的建議
　　
　　3.1　城市建設(shè)檔案應(yīng)一分為二，取長補(bǔ)短。我們對需要移交進(jìn)城建檔案館的部分，按照《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》的要求進(jìn)行整理、移交；對建設(shè)單位本身歸檔的部分，按照《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》的要求進(jìn)行整理。雖需付出較大的管理成本，浪費(fèi)較多的資源，也是不得已而為之。
　　在對具體文件的組卷上，應(yīng)合理運(yùn)用兩個標(biāo)準(zhǔn)，如對一個項(xiàng)目有多個監(jiān)理單位的，應(yīng)按照《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》的要求，劃分單位、分部、分項(xiàng)工程后再按專業(yè)、階段進(jìn)行組卷；在竣工圖章的選用上，應(yīng)事先征求城建檔案部門與檔案行政管理部門的意見，力求統(tǒng)一一種樣式。
　　
　　3.2　建設(shè)單位應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，做好自身檔案的收集歸檔工作。建設(shè)單位應(yīng)切實(shí)做好自身檔案的收集、整理工作，切不可偏廢一方。《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》對項(xiàng)目性質(zhì)的限制，使得檔案行政管理部門在項(xiàng)目檔案管理中留下了死角，檔案行政管理部門應(yīng)經(jīng)常監(jiān)督、督促建設(shè)單位做好綜合檔案室的管理工作，加強(qiáng)對項(xiàng)目檔案的管理力度。
　　通過比較及應(yīng)用，
　　《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》主要適用于城建檔案館自身的管理，對建設(shè)單位的檔案管理參考意義不大，而《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》強(qiáng)調(diào)了建設(shè)單位在檔案管理中的主導(dǎo)作用，突出項(xiàng)目檔案的完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)，對建設(shè)單位自身的檔案管理有很好的指導(dǎo)意義。作為項(xiàng)目建設(shè)單位，要轉(zhuǎn)變思路，充分理解國家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的立足點(diǎn)，切實(shí)做好自身檔案的管理工作。
　　
　　3.3　積極探討檔案管理的新模式。作為檔案行政管理部門，應(yīng)積極探討檔案管理的新模式，盡可能減少城市建設(shè)檔案在管理過程中的標(biāo)準(zhǔn)不一現(xiàn)象。在驗(yàn)收前，檔案行政管理部門與城市建設(shè)管理部門應(yīng)充分溝通，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“一次性驗(yàn)收”，這對減輕建設(shè)單位負(fù)擔(dān)，減少管理成本意義重大。在管理模式上，廣東省順德市(現(xiàn)為順德區(qū))在2002年率先將城建檔案館、房產(chǎn)檔案館合并到順德市綜合檔案館，實(shí)現(xiàn)“三檔合一”，從此，改變了重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收中的“顧此失彼”現(xiàn)象；隨后，2004年，深圳市檔案館與城建館合并，設(shè)置深圳市檔案局，主管深圳市檔案管理工作，將城市建設(shè)檔案納入檔案行政管理之下，實(shí)行集中統(tǒng)一管理。雖然，業(yè)界對此存有種種疑慮，但作為一種全新的管理模式，利大于弊的前提下，未嘗不可。
　　隨著城市化水平的不斷提高，城市建設(shè)檔案的作用也將越來越得到凸顯，在兩種標(biāo)準(zhǔn)并行的前提下，城市建設(shè)檔案的困境在相當(dāng)長的時間內(nèi)依然會存在。兩種標(biāo)準(zhǔn)的立足點(diǎn)盡管不同，但都是為建設(shè)工程項(xiàng)目檔案管理服務(wù)，其核心是一致的，只有檔案行政管理部門、城市建設(shè)管理部門、建設(shè)單位相互協(xié)同，共同應(yīng)對，才能真正意義上消除“壁壘”，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)檔案的規(guī)范化、系統(tǒng)化管理。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]吳文杰，在建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔與整理中兩種規(guī)范的差異比較[J].佛山檔案，2008(23