發揮外資審計“免疫系統”功能把握審計重點 提高審計質量

　　［摘要］充分發揮審計“免疫系統的功能，杜絕地方保護，偏離依法審計，重“承諾”輕事實等方面的問題。要擺脫內外有別的影響公證和效益并重，樹立審計權威。
　　［關鍵詞］免疫系統；審計價值觀；審計信息。
　　［中圖分類號］F239.2 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０３ — ００47 — ０2
　　
　　“免疫系統”理論是對審計本質認識的深化，是對審計內在規律認識的升華，是科學發展觀應用于審計實踐的具體表現。這與人體免疫系統是相同的。審計“免疫系統”也能夠防御外部不利因素對系統的侵襲，能夠通過識別、提示被審計單位違法違規等異常問題，并在審計的職權范圍內對其進行處理，監視被審計單位遵守法律、法規，維護國家經濟社會的穩定運行。將“免疫系統”功能引申到審計職能定位，是審計理論的發展，是審計職能的強化和延伸。二十多年來，審計系統開展的各項審計及我市開展的被審計單位財務規范化，都是發揮審計“免疫系統”功能的具體行為。
　　一、制約外資審計“免疫系統”功能的四方面原因
　　從我市外資審計看，截止2008年，全市共審計676個獨立核算的項目執行單，審計總金額93億元，查出違紀違規資金1.34億元，應上繳財政186萬元，已上繳60萬元。基本起到了監督政府外債和國外貸援款的合法、合規、合理和有效使用，為我市利用好外資、發展我市經濟發揮服務作用。但是，客觀地說，在發揮外資審計“免疫功能”方面確有不到位的地方，究其原因主要受以下四方面的影響和制約。
　　(一) 在審計利益觀上，以“地方保護”為坐標，表現了審計目的上的自利性
　　從客觀上說，雖然中央政府擁有更高、更集中的權力，但是地方政府可以調動地方的資源。某些地區部門行政長官出于政績考慮，為獲取本地區的利益最大化而挖空心思。在司法制度方面，我國的司法機構的設置以及人員配備是屬地化管理，這為地方政府干預司法提供可能。從司法上為保護分割市場的行為創造了條件，而地方審計機關面對這樣的審計環境也可能“身不由己”，在利益和利害的權衡中傾向于對地方利益的保護。
　　（二）在審計價值觀方面，偏離了依法審計的軌道，表現了審計功能的不確定性
　　審計應該做什么，在社會經濟監督體系中應發揮什么作用，這是由憲法確定的。因此，審計監督部門的職責是有法定性、特定性、確定性。但是，由于我國現階段行政體制的制約和對為地方政府服務的理解上的偏差，及地方政府權力的強悍，往往出現一屆政府出一套方略，一任領導提出一個口號。在這種情況下，審計必須積極跟進，唯恐落后，每年都有若干個“服務……，緊跟……，確保……，圍繞……”。面對這種不可逆轉的行政隸屬關系，加之審計部門領導和審計人員自身的執法水平、責任感、使命感的缺失，致使審計工作者自己特有的聲音越來越弱，或有時強有時弱，對有的審計事項強，有的審計事項弱。客觀地說，審計在自我功能定位上的不確定性，反映了審計價值觀的混亂，反映了審計職業理念的缺失，而這一現實恰恰為審計職業理念的建立提供了可能。審計理念派生審計職能，審計職能在新的審計理念下不斷揚棄、不斷創新、不斷完善。地方審計機關圍繞地方中心開展工作，為地方中心工作服務無可厚非，但是審計體現自身的時代性，應當有明確的目標指向。從職能上說，審計工作的重點應主要放在六個方面：一是揭示關系人民群眾切身利益的問題，促進改善民生，建設和諧社會。二是揭示經濟運行中的重大問題，促進國家宏觀調控和重大方針政策的貫徹落實。三是揭示重大違法違規問題和經濟犯罪問題，促進依法治國和反腐倡廉。四是揭示重大的損失浪費和國家安全受到威脅的重大問題，促進提高行政職能，促進生態文明和節約型社會的建設。五是揭示行政不作為、亂作為等重大問題，促進問責制的健全和責任追究制的建立落實。六是揭示重大的體制性障礙、制度性缺陷等問題，促進深化改革、健全法制。總之，審計作為國家經濟社會運行的“免疫系統”，它的根本職能是保護國家安全。因此，審計通過行使職能，達到目標，以及實現目標的途徑和手段不能和審計職業的基本理念相沖突。
　　（三）在審計過程中，片面強調外在形式的規整，在審計實施的把握上，以“承諾”做開脫，表現了自身根據設定上的虛妄性
　　《中華人民共和國審計基本準則》第二十一條規定“審計機關在向被審計單位送達審計通知書時，應當要求被審計單位法定代表人和財務主管人員就與審計事項有關的會計資料的真實、完整和其他相關情況做出承諾。審計組及其審計人員應當將被審計單位交回的承諾書作為審計證據編入審計工作底稿。在諸多的審計風險中，其中的“受偽論”是把錯的審計信息當作對的使用，其中的“棄真論”是把對的當錯的使用，
　　出現上述兩種情況，不論對方有什么承諾，審計都無法推卸因此而造成的過失責任。會計資料承諾制要求被審計單位作出遵紀守法的承諾。承諾的是責任，而不是事實，即企事業單位保證盡最大的努力履行管理職責，消除因制度不當和管理不善造成的錯弊，而不是保證會計資料是絕對真實和合法的。因為財務造假和違法亂紀屬行為者之故意，是有計劃、有預謀的，行為者對此負有完全的責任，所以企事業單位能夠而且應當對此作出解釋，并做出糾錯防弊的承諾。但是，企事業單位無法對會計核算中出現的信息偏差，以及財會人員個人舞弊等不可預測的事件作出承諾。一個需要提醒的問題是，審計的責任承擔絕不僅僅限于技術層面。
　　（四）在審計建議方面，缺少對我國改革時期出現新情況的深刻認識和準確判斷，表現了審計視野的狹隘性
　　審計建議是審計成果的重要組成部分，也是體現“免疫功能”的重要載體。一個恰如其分、切實重要、可行的審計建議，的確能起到規范經濟行為，維護經濟經濟秩序的作用，但能做到這一點確實需要真功夫。
　　外資審計從客觀上受到一個項目連續多年，涉及國際方面的制約。但從主觀上說，審計人員對審計的環境、形勢和現狀缺少總體把握，對審計領域以外的資訊收集、掌握不準確和及時，對被審計單位的現實狀況缺少真切的體驗和細心的觀察，審計人員的結構不適應新形勢的需要。目前外資審計隊伍迫切需要提高對審計事項評判的“知識含量”，提高提出真知灼見的審計建議的能力和水平。
　　以上四個方面在外資審計領域不同程度地存在，這是影響免疫功能發揮的障礙和難點。我們必須切實地改變觀念，正確理解“免疫系統”功能，才能在外資審計中有所作為。
　　二、外資審計的重點
　　 （一） 由于外資審計報告具有對外公正的特殊職能，其重點首先是徹底擺脫“內外有別”的影響
　　切實做到“依法審計、求真務實”但在實踐中，做到這一點確有一定難度。從深層次上說，除如前所述，在審計價值觀上的不確定性，在審計利益觀上的自利性，及自身根據設定上虛妄性外，審計公權運行的法定程序、問責機制仍沒有真正形成，從對經濟違紀行為的認定和處罰，審計人員和行政長官應當統一在事實和法律法規上，這一審計的生命力所在和法制機制的落實仍有很大漏洞。
　　從第二層次上說，審計一線人員和基層審計機關。能否如實披露，確實是審計職業道德的體現，也是外資審計的基本要求，在這方面，我們是有教訓的。如2000年世行貸款農發項目有4-5個縣審計局對項目單位挪用、擠占農發資金問題隱瞞不報，最后被審計署檢查中發現，造成很大被動。雖然我們對此進行了整改，但在責任的追究上仍不到位。究竟是縣政府的行為，還是個別縣領導的行為，還是基層局或審計組長、主審的行為，行為的動機和真實原因是什么沒有做到責任追究到位，勢必為屢查屢犯埋下伏筆。
　　
　　（二） 對外公證與效益審計并重
　　審計署五年規劃明確提出，效益審計的比重到2010年達到70%。實事求是的說我市各級外資審計人員對什么是效益審計，怎樣進行外資項目效益審計，還停留在嘗試階段。缺乏認真的研究和成型的案例。去年10月我們對福建江西兩省開展效益審計情況考察，感到以下內容是效益審計的主要內容：
　　 1.項目目標完成情況描述的主要內容根據貸款協議、可行性研究報告對建設內容、經濟目標、社會目標、環境目標進行驗證和評價。
　　 2.完成情況評價要根據重要性原則和專業判斷，在實現、基本實現、部分實現和沒有實現四種類型中選擇。同時抓住三個方面的主要問題；一是影響項目效益的問題，如決策失誤、可行性研究偏離實際造成損失浪費；立項審批把關不嚴造成損失浪費；建設管理不善造成損失浪費；運營管理不善造成損失浪費；資產設備閑置、毀壞造成損失浪費。二是項目還本付息存在的項目拖欠外國政府貸款本息、轉貸和結算罰息等項目貸款債務懸空，截留挪用還本付息資金。三是違法違規問題，如騙取項目資金、挪用項目資金、違規變賣挪用項目設備物資、國有資產流失、工程建設和設備物資采購招投標過程中違反規定、商業賄賂、項目管理部門違規收取管理費、轉貸違規改變貸款條件和違規收取手續費、采購公司超標準收取手續費、配套資金不落實。注重熱點問題：一是項目建設和運營過程中損害農民利益問題，二是項目執行和運營過程中破壞環境和生態問題。
　　（三） 提升審計建議信息水平
　　審計建議和審計信息是審計成果轉化的載體和途徑。前面對審計建議存在的主要問題和缺失進行了闡述，下面重點談一談對撰寫政務信息的基本要求：
　　一是編寫一篇好的政務信息要注重以下十個方面。把握全黨大局、突出經濟建設、關注社會熱點、宣傳工作成果、分析研究問題、圍繞中心工作、提出對策建議、抓住業務部門、推進工作落實、服務領導決策。
　　二是收集信息途徑注重十個方面。重大事件搶、文件推理挖、參與活動追、深入基層撿、關注新聞抓、聯系上級摸、掌握規律搜、會議當中捕、情況反饋傳、利用網絡選。
　　三是如何編寫審計信息。信息價值在于其與決策相關，有助于決策。有效的方法是重點信息抓組稿，提高層次抓綜合，挖掘深度抓調研，服務領導抓質量。
　　四是審計信息的文風要求。不做大的文章，不做高的文章，不做狠的文章，不做全的文章，不做最的文章，不做了的文章。
　　（四）充分利用審計公告增強審計權威，擴大審計影響
　　就目前外資審計的實際情況看，審計結果公告確實存在一些實現上的難題。比如，政府花錢的信息能公開到什么程度？又如不危及國家安全、經濟安全和社會穩定。“安全”“穩定”的信息邊界在哪里，外資運用效果與交流導向差異較大等等。但是，加強審計執法的陽光披露，使審計結果公告在技術定義上表述客觀科學，實際意義上適應社會需要，價值意義上符合公平正義，還需要我們做一番艱苦的努力。一方面有應該公告的問題，就要敢于亮出真相，另一方面要講究公告的策略和方法，不管怎么說，外資審計結果公告已經擺在我們面前。
　　〔責任編輯：張志臣〕