新生代農民工工資權益的法律保障問題探討

　　［摘要］伴隨我國對新生代農民工群體的高度重視，以及新生代農民工成為“新產業工人”的主題下，如何更好地保護新生代農民工的合法權益，尤其是工資權益是我們需要研究的重要課題之一。本文在綜合我國近年來新生代農民工相關研究文獻的基礎上，梳理出我國新生代農民工工資權益法律保障缺失的現狀，從法律的角度剖析了原因，并提出相關建議。
　　［關鍵詞］新生代農民工；工資權益；法律保障
　　［中圖分類號］Ｆ３０４.6 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０３ — ００65 — ０４
　　
　　改革開放三十年來，經歷了工業化與現代化浪潮的不斷洗禮，我國逐漸從“鄉土社會”向“市民社會”轉變，農民工群體在國家政策的推動下，其社會身份屬性經歷了“盲流”、“外出務工人員”以及國家承認的“新產業工人”的遞進。在第一代農民工群體城市生活尚存在許多值得探討和需要解決問題的同時，新一代農民工已成為我們所不能忽視的一個群體。據國家統計局的調查顯示，截止2009年，中國外出農民工數量為1.48億人左右，如果加上在本地鄉鎮企業就業的農村勞動力，農民工總數為2.3億人，其中16歲到30歲的新生代農民工大約占到了61.6%①。現有研究發現，雖然新生代農民工的從業范圍和薪資條件有所改善，但仍時常遭遇諸如勞動爭議、勞資沖突等問題，對他們的合法權益造成了一定損害，并對社會穩定也帶來了嚴重的影響。因此，深入探討新生代農民工工資權益法律保障問題具有重要的現實意義。
　　一、新生代農民工工資權益保障問題研究綜述
　　(一)概念界定
　　新生代農民工是近年來在農民工研究中廣受關注的一個特殊群體，是從代際差異的角度對農民工的一種區分，有別于第一代或老一代農民工。國內學者王春光2001年首次提出了“新生代農民工”這一概念，并于2003年將其修正為兩層含義：一是年齡在25歲以下并于1990年后外出務工的農村流動人口，他們與上一代農村流動人口(指20世紀80年代外出的農村流動人口)在社會閱歷上有著明顯的差別；二是將其區別于第二代農村流動人口（即第一代農民工的子女），因為他們不是第一代農村流動人口在外出過程中出生和長大起來的，而是介于第一代和第二代之間過渡性的農村流動人口②。本文所指的新生代農民工是出生于20世紀80年代初，成長和受教育于80年代，戶籍身份仍在農村，基本上于90年代外出務工經商的農村流動人口。
　　 (二)新生代農民工工資權益保障問題研究
　　在新生代農民工權益保障的相關研究中，目前主要集中在新生代農民工的勞動權、政治參與權等方面，而新生代農民工工資權益保障問題大多是在勞動權益保障之下簡單提及。張志勝（2007年）從憲法規定的公民勞動權入手分析新生代農民工勞動權益現狀，指出新生代農民工就業權受限制，勞動報酬權受侵害等，他認為制定《勞動法》是為維護城市勞動者的權益，無法涵蓋農民工的就業、社會保障和住房等諸多問題。顏海林、周建武（2009年）則從實際調查入手對新生代農民工就業創業權益狀況進行分析，提出新生代農民工就業創業權益目前存在的問題是：就業途徑仍受人際局限；超時用工問題比較嚴重；工資收入普遍偏低，欠薪現象堪憂等等，并在此基礎之上提出相應的對策。楊春華認為與第一代農民工相比，新生代農民工面臨著更加突出的矛盾和問題，如：工資增長緩慢及工資水平普遍偏低、社會保障不完善等問題。
　　 縱觀近年來我國學者對新生代農民工問題的研究，在研究策略和研究路徑上，體現出多視角、多層次、多維度、多學科切入、整合與重構。既有微觀的表面關注，同時又有宏觀的深層剖析，涉及新生代農民工融入城市的動機、條件、過程、障礙、對策等諸多內容，搭建了豐富的理論研究平臺，并提供了具有可操作性的現實依據。但以下問題值得關注和深思：龐大法律保護制度的特殊建制，仍然沒有根本改變新生代農民工權益受損的現狀，問題的癥結何在？對新生代農民工權益進行有別于其他勞動群體的法律保護，到底是一個理性的選擇還是一個錯誤呢？本文從法律的視角，重點研究新生代農民工工資權益保障問題。
　　二、當前我國新生代農民工工資權益保障缺失
　　工資是用人單位按照法定和約定的標準，以貨幣形式向勞動者支付的勞動報酬。工資權益是我國憲法上基本權利體系之下的社會經濟權利中包含的內容，社會經濟權利包括公民財產權、勞動權和休息權等，取得報酬權和勞動就業權同是勞動權的內容①。這里的工資權益指的就是取得報酬權。現有文獻中新生代農民工工資權益法律保障存在的問題主要表現在：
　　(一)二元勞動力市場與二元法律保護
　　新功能主義社會學家皮奧雷提出了“二元勞動力市場”。一個是工資高、勞動條件好、工作有保障、并且福利優越的勞動力市場；另一個是工資低、工作條件差、就業不穩定、福利較少的勞動力市場②。有學者認為我國也存在“二元勞動力市場”，并提出戶籍制度是形成城市二元勞動力市場的根本原因，農民工處于第二勞動力市場③。除此之外，李強、鄭功成、蔡昉等學者均認為我國是典型的“二元勞動力市場”。我國異化的農民工二元法律保護措施是一個錯誤，而強調對新生代農民工工資權益進行二元法律保護更是錯誤的繼續。
　　(二)新生代農民工工資收入普遍偏低
　　2008年《政府工作報告》首次把“推動企業建立工資集體協商制度”上升到政府行政層面。《勞動法》第46條第1款規定：“工資分配應當遵循按勞分配原則，實行同工同酬。”另外，我國規定了“最低工資標準”。但現實中“同工不同酬”現象嚴重，最低工資標準卻成為新生代農民工的最高工資標準。據全國農村固定觀察點辦公室2008年12月對全國22000多個農村固定觀察點農戶勞動力外出就業情況調查顯示，2008年農民工工資平均每月1156元，新生代農民工工資平均每月1016元，新生代農民工的可支配收入依然較低，除去在城市生活的各種開銷后基本所剩無幾。
　　(三)新生代農民工工資被企業拖欠嚴重
　　一項國際勞工組織(International Labor Organization，ILO)的研究表明在廣東——中國的制造業重地，50%到80%的私營企業都非法拖欠工資④。2003年以來我國政府針對企業拖欠工人工資問題采取一系列對策，如：席卷全國的農民工“追薪風暴”、建筑行業的討薪專項運動、農民工討薪仲裁優先處理等等。從相關措施產生的效果不難看出“追薪風暴”保護方法、建筑行業局部的特殊政策不是解決工資拖欠問題的長效機制。我國勞動法具體規定了工資拖欠的法律后果，如：由勞動行政部門責令拖欠企業支付勞動者的工資報酬、經濟補償，并可以責令其支付賠償金等，但是，這一問題仍然沒有得到根本解決。
　　(四)新生代農民工維權意識不夠
　　李偉東（2009）在北京市新生代農民工相關的調查結果中顯示，這一年輕群體對勞動權益相關法律制度認知情況并不令人樂觀。從情況表可以看出：他們對勞動法和勞動時間的認知程度最高，對有關社會保障和權利保護的法規和相關知識的認知程度很低，分別有七成左右的人表示不知道。新生代農民工對與自己利益相關的法律、法規了解和認識不夠，不能較好地保護自己的權益。
　　三、新生代農民工工資權益受侵犯的法律原因分析
　　新生代農民工工資權益屢遭侵害，其原因是多方面的，從法律層面看主要是：
　　
　　(一)立法設計上導致新生代農民工“非國民待遇”
　　法律面前人人平等是現代法律制度的基石，實現這一目標并不意味著要制定人均適用的統一法律。菲肯切爾極力強調，正義具有兩種構成部分，即“平等的正義”和“事理的正義”。前者指應對相同評價的事物作同樣處理，后者則強調綜合事理上及平等性的評價去獲得正當的裁判結果①。因此，通過實行對個別人群的特殊法律保護措施去矯正形式正義，實現實質正義，已經是不爭的共識，然而，特殊政策的制定中，如果處理不當，可能會導致背道而馳的效果。新生代農民工繼續延用“農民”這一身份標志，無論是學術界還是現實生活中都認為新生代農民工是弱勢群體，需要特殊保護，所以學者、立法者在設計新生代農民工法律制度時，過多強調他們的身份特殊性，試圖給予這一群體特殊的保護，二元法律保護理論因此形成。諸如“同命不同價”、“同工不同酬”等現象仍難以得到有效遏制。
　　(二)法律執行成為新生代農民工眼中的“海市蜃樓”
　　我國制定了大量工資等相關方面的強制性規范，但卻缺乏強制的法律保障措施。其結果往往是美好的制度對新生代農民工來說可望而不可及。正如江立華（2005）在對廣東農民工的調查中指出的“實施不到位、農民工權益受侵害是普遍現象，而實施到位反而是罕見現象”②。目前新生代農民工加班加點而沒有加班費的現象大量存在。據調查，在深圳，農民工每月工作26天以上，每天的平均工時在10小時左右，有時還會連續工作12小時以上。在相同的崗位上，農民工的月工資是1000元左右，而深圳戶籍的員工則高達3000元③。我國勞動法明文規定的“同工同酬”形同虛設。
　　(三)司法維權代價高昂使新生代農民工訴訟之路舉步維艱
　　目前，司法成本過高、司法程序煩瑣都是新生代農民工被拖欠工資后不愿走司法訴訟之路的原因。即使走上訴訟之路，訴訟過程中遇到的重重困難，也讓新生代農民工苦不堪言。我國勞動爭議案件采取“先仲裁、后訴訟”的制度，新生代農民工在工資權益遭受侵害時利用這種方法維權，不僅需要時間同樣需要難以支付的經濟成本。另外，根據民事訴訟法“誰主張，誰舉證”的證據規則，發生勞動爭議時，往往由新生代農民工承擔舉證的責任，相對于上一代農民工，新生代農民工法律意識較強，但在日常生活中他們為日后維護自己權益而保留證據的意識尚達不到承擔舉證責任的程度。因此，由處于弱勢地位的新生代農民工承擔高于他們自身能力的責任是不公平的。為了更好的維護新生代農民工的合法權益，我國司法制度應作相應的完善。
　　(四)針對新生代農民工普法教育的力度不足
　　新生代農民工合法工資權益屢遭侵害，一個很突出的原因在于這一群體的整體法制觀念薄弱，并且缺少維權組織。因此，提高新生代農民工的法律認知水平及維權意識是解決其工資權益受損的重要手段。問卷調查顯示，在合法權益受到侵害時，45.8%的新生代農民工選擇通過法律手段解決，38.7%的人會向工會組織求助，10.5%的人選擇找到有關仲裁部門申請調解，另有5%的人會找親戚朋友或老鄉幫忙或者默默忍受④。當前“強資本、弱勞工”的社會現象普遍存在，新生代農民工維權組織的不健全，導致他們的合法權益仍舊難以保障。因此，我們更應該注重對新生代農民工的法制教育，使他們相信在權益受損時拿起法律的武器能夠保護自己。
　　四、完善我國新生代農民工工資權益的法律保障
　　如前所述，新生代農民工工資權益時常遭受侵害，這已經成為構建社會主義和諧社會的一大障礙。新生代農民工通過法律途徑維權的數量逐漸增加，并且法律也是權利保障的有效途徑之一，立法水平也是國家綜合實力的表現，因此國家應從立法、執法、司法和普法著手，大力完善新生代農民工工資權益法律保障的各項制度，更好地實現構建和諧社會的目標。
　　(一)不允許“隔離但平等”存在
　　農民工工資權益保護問題應回歸到保護全體勞動者權益的全面、系統法律制度設計中，但目前有部分學者提出是否應當制定新生代農民工最低工資標準。國際通行的確定最低工資標準的方法有兩種，一是比重法，二是恩格爾系數法。其他國家尚無針對某一人群規定最低工資標準的做法。實際上，這樣“給予特殊保護”的設計和保護手段非但不能解決根本問題還會加深其與城市職工群體之間的矛盾，加大社會其他群體對新生代農民工群體的歧視。
　　正如沃倫大法官在敲響美國種族隔離制度喪鐘的著名布朗訴托培卡教育管理委員會一案中指出的那樣，公共教育事業絕對不允許“隔離但平等”(separate but equal)存在，因為隔離的教育設施，注定就是“不平等”的⑤！ 霍姆斯大法官曾言我們需要學會超越自己的信念讓有序的法律變化去“廢除我們曾經珍視的東西”①。廢除現行法律的二元保護因素，最終的獲益者將是法律保護之對象——新生代農民工。英國、德國、法國對勞動者法律保護的制度并沒有出現二元化的做法，甚至沒有農民工的概念。強調對新生代農民工進行二元法律保護本身是個錯誤的觀念。因此，在對待新生代農民工問題上，首先要從思想上拋棄“二元法律保護”層面下“隔離但平等”的觀念，樹立平等的法律理念，給予新生代農民工真正的國民待遇。
　　(二)哪里沒有制裁，那里就沒有法律
　　韋基奧曾高呼，“哪里沒有制裁，那里就沒有法律”②。 就我國目前的現狀，相對于立法來說，有效地實施法律、落實法律顯得更為重要。有調查顯示，新生代農民工權利受到侵犯的最為突出的問題就是嚴重超時。我國勞動法對加班加點有明確規定，對加班加點的工資也有明確的計算方法，但實際的情況是，嚴格按照勞動法和文件精神的工廠、企業寥寥無幾。從理論上來講這樣的企業面臨著嚴重的法律后果，然而實踐中對類似這樣的企業制裁力度卻不夠或者缺失。從法經濟學分析，個體總是對政策、法律等因素進行事前分析研究，并“基于它們是否會給他們招致風險的客觀可能性而使他們的預期功利最大化”。因此，當違法成本比守法成本低時，大量企業違法、違規的現象似乎是個必然。保護新生代農民工的有力武器正是由于缺乏強制性法律保障措施而達不到應有的立法預期。
　　在現有基礎之上繼續完善法律的同時，行政機關和司法機關應當加大執法力度，有法必依、執法必嚴、違法必究，對于侵犯新生代農民工工資權益的單位和個人加以嚴懲，同時考慮使用信用制度，由勞動者對用人單位定期評價，評價結果計入該企業的信用度中，作為廣大勞動者的擇業參考因素。
　　(三)完善司法制度，為新生代農民工工資權益提供司法保障
　　隨著新生代農民工通過法律途徑維護自身工資權益的數量逐漸增多，司法活動在他們的維權道路中顯得尤為重要，因此，改變當前不合理的司法制度迫在眉睫。其一，改變現有的“先仲裁，后訴訟”的制度，建立“或裁或審”制度，以便節約成本，提高解決新生代農民工工資爭議的效率；其二，改變現有“誰主張，誰舉證”的證據規則，加重在各種資源上均占優勢的用人單位的舉證責任，減輕處于弱勢地位的新生代農民工的舉證責任；其三，訴訟中簡易程序具有簡便、迅捷、高效的特點，對于符合條件的拖欠新生代農民工工資案件適用簡易程序，及時審判，能夠快速的為他們追回被拖欠的工資；其四，為新生代農民工工資權益的保護建立法律援助機制，如在法院中專門成立審理涉及拖欠工資民事案件的“速裁法庭”。在政府部門設立專門的工資準備金制度，在必要時由政府墊付用人單位拖欠的工資，再由政府部門向用人單位追償，這樣就能夠保證新生代農民工的基本生活需求。
　　
　　(四)加大對新生代農民工的法律宣傳和教育
　　國家應對新生代農民工的法制宣傳和教育給予高度重視，通過職業教育機構、勞動人事部門和用人單位崗前培訓機構之間的合作，把法制教育作為新生代農民工培訓的重要內容；對新生代農民工法制宣傳的內容要以了解他們法律需求為前提，有所側重，大力宣傳如《勞動合同法》等與其切身利益相關的法律法規。新生代農民工利用網絡的機會比較多，通過網絡進行普法教育不失為一個良策；在這一群體中手機使用率很高，在手機報中專設法制教育篇，便于新生代農民工多渠道了解相關法律知識；提倡用工單位在勞動者進入單位時發放《維權手冊》、相關法律學習等活動。在社會各界的共同努力下，使新生代農民工樹立現代化公民意識、權利意識和平等意識。
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