當前我國高中階段教育發展政策的解讀與思考

　　［摘要］文章對當前我國高中階段教育發展政策，即2020年的普及教育目標、中等職業教育發展的政府導向、普通高中學生納入國家助學體系、普通高中多樣化發展四個方面進行了解讀，并對普職分流、普職比例和學歷社會里升學壓力下移以及普通高中政策的不足等問題進行了一些思考，以期引起社會對高中階段政策的進一步關注和完善。
　　［關鍵詞］高中階段教育；政策解讀；普職分流
　　［中圖分類號］Ｇ63 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０３ — ００97 — ０3
　　
　　一、當前我國高中階段教育發展政策解讀
　　（一）2020年的高中階段教育普及目標
　　高中階段教育包括普通高中教育和中等職業教育。該階段是學生個性形成、自主發展的關鍵時期，對提高國民素質和培養創新人才具有特殊意義。《規劃綱要》在指出了高中階段教育的重要意義之后，指明了高中階段教育發展的政策目標：“到2020年，普及高中階段教育，滿足初中畢業生接受高中階段教育需求”。進入21世紀以來，我國高中階段教育快速發展，普及水平迅速提高。2009年，高中階段在校生達到4624萬人，比2000年增加了285%，年均增長超過380萬人；高中階段毛入學率提高了79.2%，比2000年提高了36.2個百分點。但是，我國高中階段教育的發展水平仍然偏低，這既不適應建設人力資源強國的要求，也不能滿足人民群眾對高中階段教育日益增長的需求，與發達國家已普及高中階段教育的水平相比仍有很大差距。〔1〕加快普及高中階段教育，是黨的十七大報告提出的教育發展任務，對優化教育結構、建設人力資源強國具有重大戰略意義。
　　普及高中階段教育的目標，包含數量、結構和質量三個方面的內容。在數量上，要使全國高中階段教育毛入學率達到90%，在校生達到4700萬人。在結構上，要統籌協調普通教育和職業教育以及高中階段教育的城鄉結構、區域結構的協調發展。《規劃綱要》根據經濟社會發展需要，提出了合理確定普通高中和中等職業學校招生比例，即“今后一個時期總體保持普通高中和中等職業學校招生規模大體相當。”在城鄉區域結構協調發展方面，《規劃綱要》提出加大對中西部貧困地區高中階段教育的扶持力度，支持民族地區教育基礎薄弱縣改建、擴建、新建一批普通高中和中等職業學校。加大投入，改善高中階段學校的辦學條件，逐步消除大班額。逐步實行中等職業教育免費制度，完善家庭經濟困難學生資助政策。建立普通高中家庭經濟困難學生國家資助制度。在質量方面，《規劃綱要》提出要深化教學改革，完善教育質量評價制度，全面提高普通高中學生綜合素質。注重培養自主學習、自強自立和適應社會的能力，克服應試教育傾向。
　　（二）政府導向下的中等職業教育發展
　　1.政府調控下的普職發展比例。目前，各國調節普教與職教發展的方式主要有四種：一是由政府硬性規定兩者比例，這叫“看得見的手”，有一定的強制性；二是政府還起作用但不是強制，如“大體相當”這種彈性規定；三是政府根據社會需要適時地加以調控；四是完全由市場來決定職教發展。〔2〕《規劃綱要》是通過第二種形式來調控普職發展比例的，體現了政府對中等職業教育的重視。“無論是從當前形勢還是長遠發展看，把中等職業教育作為教育事業改革與發展的戰略突破口，充分發揮其經濟發展助推器和社會穩定安全閥的作用，不失時機地加快其發展步伐，進一步擴大高素質勞動者和技能型人才的培養規模。既為應對危機，更為后危機時期我國經濟社會的發展提供和儲備數量充足的合格勞動者，可以說是化危為機，保證我國經濟社會持續平穩較快發展的當務之急和一舉多得的重大舉措。” 〔3〕
　　2.增加職業教育吸引力。我國是一個具有悠久的農耕歷史和封建社會歷史的國家，傳統的“學而優則仕”和鄙視體力和技能勞動者的思想根深蒂固，以至于影響到人們職業教育的認識和選擇。《規劃綱要》通過各種措施提高職業教育的吸引力，如從經濟上對接受職業教育的學生予以優惠、提升教學質量、實行嚴格的就業準入制度、擴大職業教育學生進一步深造的路徑和為職業教育畢業生創造良好的社會環境等。其中最值得一提的是逐步實行中等職業教育免費制度。
　　在高中階段實施教育普及化、高等教育大眾化的兩大進程中，職業教育扮演著越來越重要的角色。搞好中等職業教育，可以使更多的人找到適合自己學習的發展空間，有效地滿足人們接受教育的需求。但“中職學生中90%以上來自農村和城市中低收入家庭，農村孩子占中職在校生學生總數的63%左右。他們的家庭難以承受中職學校的開銷。”〔4〕經濟問題已經成為影響中等職業教育公平的重要因素。
　　溫家寶總理在2009年《政府工作報告》中明確提出：“大力發展職業教育，特別要重點支持農村中等職業教育。逐步實行中等職業教育免費，今年先從農村家庭經濟困難學生和涉農專業做起。”2009年12月14日，經國務院同意，四部委聯合印發《財政部國家發展改革委教育部人力資源社會保障部關于中等職業學校農村家庭經濟困難和涉農專業學生免學費工作的意見》。《意見》規定：“從2009年秋季學期起，對公辦中等職業學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生中農村家庭經濟困難和涉農專業學生逐步免除學費（藝術類相關表演專業除外）”。目前，全國已有19個省（區、市）不同程度地實行了中等職業教育免費政策，為更多的青年提供了接受高中階段教育的機會，為他們走向勞動力市場提供了必要的培訓經歷，促進了教育公平，顯著增加了中等職業教育的培養能力和服務經濟社會發展的能力。《規劃綱要》指出：“逐步實行中等職業教育免費制度，完善家庭經濟困難學生資助政策。” 這一政策體現了國家對于中職教育價值的肯定，體現了對于最需要幫助的群體的幫助，降低了家庭經濟因素對初中畢業生進一步接受高中階段教育的影響。
　　（三）把普通高中學生納入國家助學體系
　　普通高中屬于非義務教育，需要交納一定數量的學雜費，所以，學校收取的學雜費數額的高低，對學生能否受教育以及接受什么樣水平的教育有直接影響。近幾年，由于大多數高中的學雜費有較大增長，且增長幅度遠遠超過居民家庭年平均收入的增長幅度，加之高中貧困生資助政策體系尚未建立，使得家庭經濟困難學生難以接受到理想的高中教育。〔5〕很多農村家庭在子女初中畢業后即做出了放棄高中教育機會的抉擇。教育放棄導致學校教育對于農村學生的吸引力降低，并表現出對學校教育的信任危機，興起了新的“讀書無用論”思想，造就了大量低文化素質的農村青少年流向勞動力市場，帶來學校教育功能的全面受損，也“造成社會階層固化，對社會的穩定與和諧構成潛在的威脅。”〔6〕
　　 《規劃綱要》指出：“堅持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的機會。……努力辦好每一所學校，教好每一個學生，不讓一個學生因家庭經濟困難而失學。”提出“把普通高中學生納入國家助學體系，啟動家庭經濟困難學生資助”項目。為貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（中發〔2010〕12號）關于把普通高中學生納入國家助學體系，啟動家庭經濟困難學生資助”項目的精神，2010年9月19日，財政部、教育部聯合發布了《關于建立普通高中家庭經濟困難學生國家資助制度的意見》。《意見》認為，建立普通高中家庭經濟困難學生國家資助制度，是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要舉措，是實施科教興國和人才強國戰略。優化教育結構，加快普及高中階段教育的有效手段，對于完善國家資助政策體系，幫助家庭經濟困難學生順利完成學業，促進教育公平，具有重大意義。提出要按照“加大財政投入、經費合理分擔、政策導向明確、多元混合資助、各方責任清晰”的基本原則。 建立以政府為主導，國家助學金為主體，學校減免學費等為補充，社會力量積極參與的普通高中家庭經濟困難學生資助政策體系，從制度上基本解決普通高中家庭經濟困難學生的就學問題。
　　
　　（四）注重素質教育，推動普通高中多樣化發展
　　《規劃綱要》著重強調了普通高中的多樣化發展問題。一是推動辦學體制多樣化，擴大優質教育資源。二是推進培養模式多樣化。要改變目前高中階段學校同質化問題，鼓勵高中多樣化發展，舉辦各種各樣有特色的高中，因材施教，滿足不同潛質學生的發展需要。三是要鼓勵辦學方向多元化。在原有普通高中與職業教育兩軌制的基礎上探索綜合高中的辦學方向。綜合高中是高中階段普通教育和職業教育互相滲透融合的一種新的教育模式，可以為學生在普通高中和職業高中之間的轉換提供機會，克服了普通高中和中等職業教育互相平行、互補交叉的弊端，避免過早分流對學生帶來的不利影響。目前，綜合高中已成為國際上比較流行的中等教育形式。但是，我國目前對于綜合高中的辦學尚沒有一個成功或者可以示范的模式可以借鑒，只能在今后的高中辦學中逐漸摸索，以尋求其可以實現的路徑。
　　二、對高中階段教育政策完善的進一步思考
　　（一）普職分流問題
　　學校教育肩負著培養各行各業勞動者的任務，同時承擔選拔和輸送優秀人才的使命，而完成這兩方面的任務是需要通過教育分流來實現的。教育分流是指學校教育系統根據社會的需要和學生個人的意愿與條件，把接受完一定基礎教育的青少年學生，有計劃、分層次、按比例地分成幾個流向，分別接受不同類型的教育，以培養社會需要的各級各類人才。在目前我國高中階段教育采取普職分軌的情況下，初中后的普職分流不僅左右著個人的人生歷程，制約著個體的經濟社會和社會地位，而且對國家和地區的經濟協調發展、對社會經濟效率的提高、人力資源的有效利用和開發、人才結構合理配置等也都有重要影響。
　　1996年我國頒布的《職業教育法》對教育分流的規定是：“國家根據不同地區的經濟發展水平和教育普及程度，實施以初中后為重點的不同階段的教育分流，建立、健全職業學校教育與職業培訓并舉，并與其他教育相互溝通協調發展的職業教育體系。”話語表述過于宏觀，關于教育分流的具體內容沒有明確規定。例如，依據什么標準進行教育分流、遵循哪些程序，如何監督學校合理實施教育分流等都沒有涉及。現實中，我國普職分流主要是按學生的考試成績來進行的，它過于強調學科理論，標準單一，是一種唯知識的選拔，沒有充分考慮學生的興趣愛好和智力發展的傾向性。進入職校學習的學生，一般都是學業不佳或者家庭經濟條件不好的學生的無奈選擇，這就難以從根本上改變中等職業教育仍然是二流教育的觀念，中等職業教育也就很難得到真正的發展。更為嚴重的后果，可能還是來自于生源較低的社會地位和以后較少的發展機會帶來的社會階層的固化和由此引發的不公平感。
　　《規劃綱要》沒有明確提及教育分流，只是在第三十五條完善中等學校考試招生制度中有所涉及。《規劃綱要》指出：“完善學業水平考試和綜合素質評價，為高中階段學校招生錄取提供更加科學的依據。改進高中階段學校考試招生方式，發揮優質普通高中和優質中等職業學校招生名額合理分配的導向作用。規范優秀特長生錄取程序與辦法。中等職業學校實行自主招生或注冊入學。”招生名額的分配基本屬于一種硬性的調控分流，很有一點計劃經濟的特征。這種硬性的調控分流可能對教育政策目標的達成很有幫助，但在具體實施中還需要考慮學生及其家長的選擇權利和需求。畢竟我們教育政策的出發點是以人為本的教育政策。因此，我們不能忽視一位學者預警：“不能以產業界需要大量技術工人的國家利益為由，而寄希望于農民子女在學業沒有失敗的情況下，將接受職業教育作為首選。”〔7〕
　　《規劃綱要》進一步放寬了中等職業學校的招生口徑，能夠進一步增強中等職業教育的辦學活力，擴大中等職業教育的辦學規模，保證中等職業教育的足夠生源，但卻不一定能挽救中等職業教育“二流”的地位，帶來其地位的提高。因此，如何進行初中后普職分流、以何種標準進行分流是政策需要考慮的問題。
　　（二） 普職比例問題
　　《規劃綱要》對我國今后普職發展比例作了大體相當的彈性規定。這個規定應該說是科學的，是基于我國的現實國情和國際的經驗兩個方面的綜合考量而得出的結論。但這個政策給出的比例科學性到底有多大？是不是適合以后十年的發展需要？如何看待國際社會的不同意見？如何讓那些分流的學生適應未來學習型社會的挑戰？現有的中等職業學校是否能夠保證政策要求的數量發展下的質量要求？諸如此類的問題恐怕還需要相關部門保持相當的政策敏銳性，加強對政策的評估和檢測，并隨時根據現實國情予以調整，而不應該一成不變。因為“在日益市場化的人力資源配置機制中，并不是所有“由看得見的手”所支配的教育都能興國，都能促進人口負擔轉化為人才優勢。只有適應并且符合市場需求的教育才能獲得可持續發展；而不適合的（短缺或過度）教育，會導致人才斷檔或知識性失業。”〔8〕
　　 （三）升學壓力下移
　　教育分流的必要性和規定性，使得初中后畢業分流成為每一個學生及學生家長必須思考和面對的問題。在我國的傳統文化背景和現代注重學歷的社會里，能上一個好一點的普通高中就意味著有升入大學、實現社會角色流動和身份升遷的希望。在現代社會，教育是社會流動的動力機制。在我們能獲得數據而加以分析的所有工業化或正在工業化的國家中，對誰走在最前面這一問題的最好回答，就是那些獲得了教育的人。因此，能上普通高中，最好是質量更好的普通高中，便成為莘莘學子的首選。教育機會的有限性和發展遠景的誘惑性，使得學生的升學競爭下移到初中階段甚至小學階段，這可能導致義務教育階段素質教育推進的艱難，使得素質教育的目標難以實現。
　　 （四）普通高中政策的不足
　　 目前，普通高中教育政策還有尚待改進的地方。普通高中招生的“三限”政策是指政府舉辦的公辦高中，在完成本年度招生計劃的前提下，可以招收一定數量的擇校生，但必須嚴格限人數、限分數、限錢數。這是我國當前在政府對高中教育投入相對不足的背景下，為加快高中教育發展而采取的重要舉措。因此，“三限”政策沒有全面否定擇校現象，而是使公立普通高中在“三限”政策范圍內招收擇校生“合法化”。把金錢和分數同時作為錄取標準，只是有限度地維護了學生的高中受教育權與高中入學機會的均等，事實上卻損害了家庭背景不利的學生的利益。社會學研究表明，家庭經濟條件較好的學生，由于家長擁有較強的文化資本，能給其子女帶來較好的教育環境，從而有利于其子女學業成績的提升。擇校和收費則更加劇了經濟處于不利地位的孩子的處境，使得家庭經濟社會地位直接影響了教育分流。而這種影響本質上是一種資源排斥，即高階層家庭利用占有的社會經濟資源優勢，在升學和擇校中減少競爭烈度，或將部分競爭者排斥在競爭之外，甚至具有壟斷教育的機會。因此，普通高中教育中，以金錢作為錄取的另一個標準受到人們的詬病，認為“背離了公立學校的宗旨，破壞了教育機會均等的原則。”〔9〕
　　《規劃綱要》規定了普通高中實行以財政投入為主，其他渠道籌措經費為輔的機制。將高中學生納入國家助學體系，啟動家庭經濟困難學生資助項目，應該說是對這一問題的回應，體現了普通高中教育政策的調整。但對普通高中“三限”政策的沉默，卻反映了政府在此問題上還缺乏考慮。人們的疑問是，我國的教育政策為什么要對中等職業教育逐步免費，而對普通高中免費卻避而不談？這種做法體現了何種公平原則？這種做法會不會導致農民子女在學業沒有失敗的情況下，將接受職業教育作為首選？會不會導致一些優秀人才難以有機會接受適合自己潛力的教育？這些問題確實需要政府加以考慮，擔當起發展普通高中的責任。
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　　〔9〕青年時訊．高中收費“三限”之下仍然迷霧重重〔EB/OL〕http://www.sina.com.cn 2006-04-20.
　　〔責任編輯：唐守祥〕