我國信息公開存在的問題與解決之策

　　〔摘要〕 當前，確保真實全面的信息公開、實行權力運行透明是我國政府面臨的一項重要和緊迫任務。然而，在信息公開中還存在一些不足之處，如：對信息公開制度的實施缺乏立法硬性規定，信息公開的內容不夠全面、真實性程度相對偏低、形式和渠道未能考慮其可接受性和獲取性。解決信息公開中存在的問題，應加快信息公開制度的立法建設，擴大信息公開的范圍和內容，確保信息公開的真實性，規范和完善信息公開的形式和渠道。
　　〔關鍵詞〕 信息公開制度，政府，立法
　　〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）05-0121-03
　　2009年新疆阿爾泰的官員財產申報、2010年初的四川省巴中市白廟鄉鄉鎮支出公開、今年“兩會”之后中央各部委預算公開等信息公開事例，說明我國信息公開制度在實踐中不斷向前邁進。對此，理論界從反腐倡廉的角度給予極高的評價，但是總體而言，信息公開制度在實踐中還存在不少問題，如何進一步完善有待學術界進行深入探討。
　　一、我國信息公開存在的主要問題
　　我國信息公開制度的制定起步較晚，現有的制度主要是2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》（下稱《實施綱要》）和《中華人民共和國政府信息公開條例》。條例的出臺打破了政府官員“暗箱操作，秘密行政”的局面，彰顯了我國建立透明政府和服務型政府的決心，標志著我國“信息公開時代”的到來，但是總體上還存在諸多不足，歸納起來，主要有以下四個方面：
　　（一）缺乏立法的硬性規定。信息公開的目的在于保證公眾的知情權，而“知情權的切實保障，必須課以政府信息公開義務，并且應使其進一步法制化而成為一項具有‘強制執行力’的義務” 〔1 〕。但由于至今我國尚未制定專門的政府信息公開法，因此在實踐中許多地方政府雖然推行公開辦事制度、辦事結果，實行“兩公開一監督”，以及行政執法過程中的“公示制度”等，然而，由于沒有相應的立法來規范這些行為，公開什么？何時公開？政府都有幾乎無限制的自由裁量權，導致隨意性很大，難以起到真正保障公眾知情權的作用。因此說，我國目前的這種信息公開尚屬政府權力型公開，還不屬于基于義務框架下的公眾權利型公開，〔2 〕 （P468 ）即主要由政府掌握公開的主動權，在是否公開、在多大范圍公開等問題上，政府擁有最終決定權，公眾只是被動地接受政府各部門愿意“主動”公開的部分信息。在政府不公開時，也沒有請求公開的權利，公開的司法救濟缺乏正式法律規定。這種狀況“反映了行政公開濃厚的政策性，具有濃厚的清官意識和不確定性” 〔3 〕。正是由于缺乏立法上的硬性規定，大多數政府部門在信息公開條例剛施行時還能做些實際的工作，時間久了，信息公開越來越成為一些政府用來裝潢門面的招牌和撈取政績的幌子。
　　（二）關于信息公開的內容規定不夠全面。信息公開內容是否全面會影響到制度本身的執行效果。目前世界上大多數國家在信息公開的內容和范圍規定方面，都相當全面。然而，我國在關于信息公開規定的全面性方面，由于政府各部門有單獨頒布行政條例的權力，因而在公開范圍方面存在標準不統一、范圍過于狹窄等突出問題，這在一定程度上影響了公眾監督知情權的獲取。
　　（三）關于信息公開的真實性程度相對偏低。信息公開的真實性，涉及信息的信度和質量問題。如果不對信息公開的質量提出要求，那么即使是做到了完全的公開和透明，但在真實性程度偏低的情況下，權力腐敗照樣會發生。拿被稱之為“破冰”之舉的新疆阿爾泰官員財產申報公示實踐來說，該做法雖說比過去通行的收入申報是一個了不起的制度創新實踐，然而，官方因顧及保護領導干部的合法財產、人身安全和隱私權問題，采取了秘密申報和公開申報相結合的辦法，實行的是“兩本賬”制度。公示的內容僅為申報人的收入和收禮情況，而申報人的汽車、住房等動產、不動產，股票、有價證券等理財產品，由遺產繼承、贈予等形式獲得的財產，債權債務以及個人銀行存款等7項內容，則列為秘密申報范疇未予公開。被公示官員財產的真實狀況根本無法獲取，這樣的公示究竟能發揮多大的監督效力呢？因此，這種過于重視形式而忽視真實性的現象，應該引起我們反思，否則，很難發揮其應有的監督功能。
　　（四）關于公開形式和渠道未能充分考慮其可接受性和獲取性。以什么樣的形式和通過什么樣的渠道公開信息才容易被公眾理解、接受和獲取，是政府在制定信息公開制度時必須考量的重要因素。如一般人對一些專業的財務知識很欠缺，因而對頗具專業水準的財務數據的理解就會受到影響。這就要求政府各部門在公布相關財務數據時能盡量做到細致和簡明，不要過于籠統和技術化。如果信息的公開形式過于簡單、技術含量太高，公眾對信息難于理解的話，勢必會影響到信息公開應有功能的發揮，知情權就會形同虛有。對于信息獲取的渠道目前同樣存在很大的問題。據了解，一般公眾除了通過電視新聞或網絡媒體獲取一定量的政務信息外，其他獲取途徑基本上是空白。比如說2011年兩會過后，中央各部委陸續發布的預算報告，就是典型案例。這些預算報告，支出項目不夠詳細，資金去留難以知曉，再加上預算編制方法落后，類目編制不夠科學，公眾很難理解其中奧妙。如此一來，社會監督的效力就會大打折扣。
　　二、解決上述問題的相關對策
　　針對上述問題，筆者提出以下一些完善我國信息公開制度的對策：
　　（一）加強立法建設。加強立法建設，是完善信息公開制度的頭等大事。一項制度如果沒有立法上的硬約束，那么執行效果就會差許多。要使信息公開制度真正擲地有聲，在實際中被認真貫徹落實，就必須盡快完善配套的法律法規，使“條例”、“規定”等政府指導性規范上升到正式的立法層面，對信息公開的主體、主體的責任和處罰、信息公開的范圍和內容以及公開的法律救濟等方面作出明晰的規定，做到制度執行“有法可依”。具體可以借鑒國外的一些做法:在信息公開范圍方面，把“以公開為原則，以不公開為例外”奉為基本原則；在具體操作上，采用列舉主義的方式對公開事項作出明確規定，并盡可能避免使用含義模糊的概念和語詞，以防止政府有機會通過濫用自由裁量權從而實質上達到限制公開的目的。在法律救濟方面，加快完善包括舉報申訴、行政復議、行政訴訟、國家賠償等項措施，以保證申請人依法享有各項救濟權利。
　　（二）拓寬信息公開的范圍和內容。信息公開是政府應盡之義務，例如瑞典的有關法律規定，全部官方文件中，除少數涉及外交、國防機密者外，其余一律予以公布，任何瑞典公民都可以得到國家機關的信息，可以請求查閱任何官方文件。國家機關和官員如果拒絕，公民有權檢舉并請求追究其責任。〔4 〕 （P12 ）根據現代政治權利理念，每一個公民都應有權獲得與自己的利益相關的政策信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算和公共開支以及其他有關的信息。這就要求政府部門在信息公開范圍和內容方面，依照信息公開的原則，依法擴大現有信息公開的規模，最大限度做到全面徹底，使政府所作所為盡可能展示給社會。對于應當公開的政府信息范圍，則參照各國立法關于一概性除外規定執行，凡是不屬于豁免范圍的，政府均有義務主動公開或依申請公開。信息公開不能走過場，各級政府應當充分重視所公開信息的真實性、全面性和公眾的可接受性，否則政府遭受來自社會的指責可能比不公開更為嚴重。信息公開實質上就是黨務、政務和財務等信息公開。
　　 （三）確保信息公開的真實性。在現代社會，人們雖不愿意接受一個不很透明的政府，但更不會接受一個造假的政府，造假可以毀壞一個人的聲譽，弄垮一個公司，同樣可以使政府信譽掃地。因此，在信息公開的同時，政府還應當重視公開信息的真實性。近幾年，隨著信息網絡技術的普及及運用，信息傳遞速度之快前所未有，這對政府公開信息內容的真實性提出了更大的挑戰。2011年7月23日發生在甬溫線特別重大鐵路交通事故后的一段時間，群眾在互聯網上質疑聲不斷，主要的原因恐怕不是政府未能就事故原因作出及時回應，更深層次的原因是其信任度正受到懷疑，即政府是否及時給予廣大網民真實的答案。因此，各級政府應當高度重視公開真實信息的重要性，切實認真對待民意，堅決摒棄“民可使由之，不可使知之”的思維方式和行為模式，使不愿、不敢、不想公開有關政務信息并接受公眾監督的理念，轉變為陽光政府、信息公開的現代法治觀念，將透明政府、陽光政務的理念深植到每個公務員的內心，認真履行信息公開的法律義務，以確保信息公開的真實性。對拒不履行義務頒布虛假信息的違法違紀行為，依照法律規定，給予嚴肅懲處，以保證信息公開的真實性。
　　（四）規范和完善信息公開的形式和渠道。為保證公開的信息被公眾最大程度地理解接受和獲取，在信息的公開形式和信息公開渠道方面，政府也應給予足夠的重視。具體說來，在公開信息的內容方面，若是涉及數據信息時，要立足我國國情，在確保真實性和規范性的前提下，使用公眾可接受的方式，力求數據編制門類簡單明了，盡量降低技術難度，并在條件許可的情況下，將此以法的形式確定下來。在信息公開渠道完善方面，努力拓寬現有信息公開渠道，除了網上發布公開外，還應建立信息檔案，或者通過當地政府信息公告欄和廣播媒體等形式，依法及時公布信息。
　　
　　參考文獻：
　　〔1〕朱 煒.論政府信息公開法律制度的構建〔J〕.浙江工商大