有關行政訴訟起訴期限的幾個問題

　　〔摘要〕 行政訴訟起訴期限作為相對人提起行政訴訟的法定期間，要明確這樣幾個問題：超過起訴期限，相對人原則上喪失訴權；起訴期限是相對人提起行政訴訟的條件之一，只有在起訴期限內起訴才會被法院受理；起訴期限的舉證責任主要由被告承擔，原告也應承擔一定的舉證責任；法院在立案和審理階段都應主動審查起訴期限；起訴期限只適用于有效行政行為，無效行政行為不受起訴期限限制。
　　〔關鍵詞〕 行政訴訟，起訴期限，訴權，舉證責任，具體行政行為
　　〔中圖分類號〕DF74 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）05-0142-03
　　行政訴訟起訴期限，是指公民、法人或其他組織向人民法院提起行政訴訟，請求保護其合法權益的法定期間。行政訴訟起訴期限關系到維護行政秩序、保障行政效率與保護公民訴權的平衡，在行政訴訟法中占有重要地位。我國學界對行政訴訟起訴期限的探討大多淺嘗輒止，無法為司法實務提供理論支撐，這直接制約了起訴期限制度的發展和完善，因此迫切需要對此進行深入研究。下面筆者將圍繞起訴期限的幾個基本問題進行分析，以期對完善我國的行政訴訟起訴期限制度有所裨益。
　　一、超過起訴期限是否喪失訴權
　　對起訴期限與訴權的關系，學界有兩種截然不同的觀點：一種觀點認為，起訴期限，也稱訴訟時效，是指相對人起訴的有效時間。超出法定期限，相對人就喪失了勝訴權，法院不得再管轄。〔1 〕 （P202 ）另一種觀點則認為，起訴期限和訴訟時效是兩個不同概念。當事人超過起訴期限便不能提起訴訟，而超過訴訟時效，只能喪失勝訴權，仍然可以提起訴訟。〔2 〕 （P119-120 ）到底哪種觀點正確呢？我們先看一下最高人民法院《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第44條規定：起訴超過法定期限且無正當理由的，法院應當裁定不予受理，已經受理的裁定駁回起訴。從中可以看出，如果超過起訴期限且無正當理由，法院將不予受理或駁回起訴。所以，超過起訴期限，相對人將失去請求人民法院司法救濟的權利，也就是說超過起訴期限將喪失訴權。
　　行政訴訟起訴期限與民事訴訟時效都是法律給予當事人權利救濟的時間限制，都是不允許“躺在權利上睡大覺”的法諺的具體體現，但二者存在很大差別。超過訴訟時效，權利人喪失勝訴權，但起訴權并不喪失，對方不主張時效利益的，法官不能主動適用訴訟時效處理私權爭議。超過起訴期限，起訴人喪失訴權，法院要依職權審查權利人起訴是否超過法定期限，并進而做出是否受理或駁回起訴的決定。
　　超過起訴期限原則上即喪失訴權，但在特殊情形下可以考慮不喪失訴權。因為起訴期限設置的目的在于促使相對人盡快行使訴權而非剝奪其訴權，如果確因正當事由超過起訴期限的，應考慮延長起訴期限，以便更好地對相對人實施救濟。行政訴訟法第40條規定：公民、法人或其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的10日內，可以申請延長期限，由人民法院決定。現行法律的規定體現了起訴期限設置的目的，有利于起訴期限制度很好地發揮作用。
　　二、起訴期限是否為起訴條件
　　有學者認為，起訴期限不應成為起訴的條件之一，起訴期限的超過與否并不影響起訴人的起訴。其理由在于行政訴訟法第41條規定了起訴的四個條件：（1）原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實根據；（4）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。既然法律并沒有將起訴期限作為起訴的法定條件，我們就不能斷定起訴期限是起訴的條件，而應當將其作為法院受理案件后進行審查的對象。〔3 〕 （P38 ）
　　應當說，否認將起訴期限作為起訴條件更有利于保護相對人的訴權，但筆者仍堅持將起訴期限作為行政訴訟的起訴條件之一。理由在于，起訴條件與受理條件是一致的，只有起訴符合受理的條件，起訴才會被法院受理。因此法院在受理案件時要審查的事項自然應當屬于起訴條件的范圍。《若干解釋》第44條規定：起訴超過法定期限且無正當理由的法院應當裁定不予受理，已經受理的裁定駁回起訴。從中可以看出，法院在立案時要對相對人的起訴是否超過起訴期限進行審查，如果超過起訴期限且無正當理由，法院將不予受理。如果立案后發現超過起訴期限的，法院將裁定駁回起訴。也就是說，相對人起訴必須在法定的起訴期限內提出，起訴期限當然應作為相對人起訴的條件。
　　實際上，行政訴訟法第41條只是規定了提起行政訴訟的一般條件。除此之外，提起行政訴訟還應滿足另外兩個條件：一是起訴的時間條件，即起訴應當在法定起訴期限內提起；二是起訴的程序條件，即必須處理好行政復議與行政訴訟的程序銜接問題，如果是行政復議前置的案件，未經復議不得直接提起行政訴訟。〔4 〕 （P261-269 ）
　　三、起訴期限的舉證責任如何分配
　　行政訴訟舉證責任是指由法律預先規定，在行政案件的真實情況難以確定的情況下，由一方當事人提供證據予以證明，如提供不出證明相應事實情況的證據則承擔敗訴風險及不利后果。〔5 〕 （P523 ）
　　對行政訴訟起訴期限舉證責任如何分配的問題，《若干解釋》第27條第1款規定：原告對下列事項承擔舉證責任：證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外。從該條文可以看出，被告認為原告起訴超過起訴期限的，由被告承擔舉證責任。作為被告來講，在起訴期限方面需要證明的事實包括：原告知道或應當知道訴權或起訴期限；原告知道具體行政行為的內容；原告未行使訴權已超過法定的起訴期限。如果被告舉證不能，視為原告起訴未超過起訴期限。當然，被告舉證不能導致的不是實體上敗訴的風險，而是承擔程序上的不利后果。也就是說，被告在起訴期限上的舉證不能并不導致其承擔敗訴的風險，其后果是導致原告的起訴繼續進行，而非被告期望的駁回原告起訴的后果，這對于被告來講是一種訴訟程序上的不利后果。
　　根據《若干解釋》第44條第6項規定，起訴超過法定期限且無正當理由的，應當裁定不予受理，已經受理的裁定駁回起訴。從中可以看出，實際上原告對起訴期限也應承擔一定的舉證責任。如果原告不能舉證其是在法定的起訴期限內起訴，人民法院將不予受理或駁回起訴。當然原告對起訴期限的舉證責任要遠遠小于被告承擔的舉證責任。因為原告對起訴期限的舉證責任只要符合立案條件即可，而被告對起訴期限的舉證責任必須達到足以反駁原告的程度才可以。
　　四、人民法院是否應主動審查起訴期限
　　從上面的分析可以看出，起訴期限是相對人起訴的條件之一，如果起訴超過起訴期限，法院將裁定不予受理或駁回起訴，也就是說相對人起訴超過起訴期限將喪失訴權。然而在審判實踐中，作為原告方的當事人在起訴時并不會主動承認自己的起訴已超過法定期限，那么法院是否應主動審查起訴期限呢？有學者認為法院不應主動審查起訴期限。法院在訴訟中如果主動審查原告是否超過起訴期限，實質上免除了被告對該部分的舉證責任，而直接將舉證責任歸于原告一方，人民法院如此的處理方式是不符合證據制度規律的，也影響了司法裁判的公正性。〔6 〕 （P84-85 ）筆者認為，對原告是否符合起訴條件當然是法院應主動審查的內容，起訴期限作為起訴條件之一，應由法院依職權主動審查。具體來講：
　　在立案受理階段。原告起訴時應提供其符合起訴條件的證據材料，自然包括其符合起訴期限的證據材料，人民法院立案庭應對原告起訴期限進行審查，如果經審查發現原告起訴超過法定期限的，應裁定不予受理。如果在7日內難以確定，法院應先受理，受理后發現原告起訴超過起訴期限，應裁定駁回起訴。當然在立案受理階段，人民法院對起訴期限的審查只能是形式審查，而不可能是實質審查。因為有關舉證期限的證據不屬于法院可以主動調取證據的范圍（參加《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第32條），法院在起訴階段只能憑原告舉證對起訴期限進行審查，而原告所舉證據顯然是有利于原告的證據，因此法院在立案受理階段只能對一些明顯超過起訴期限的案件裁定不予受理或駁回起訴。如原告的起訴已明顯超過最長起訴期限等情形。至于存在原告可能不知具體行政行為內容或不知訴權或起訴期限情形的，則應在立案后結合被告提交證據作出認定。
　　
　　在案件審理階段。人民法院立案庭將案件移送到行政審判庭后，案件進入審理階段。如果被告在答辯中提出原告起訴超過起訴期限，并在舉證期限內提交了相關證據，人民法院在開庭審理時，首先應就原告起訴是否超過起訴期限進行審查，如果法庭認為被告的抗辯理由成立，原告起訴超過起訴期限，則應裁定駁回起訴，而對被告所作具體行政行為是否合法在所不問。如果被告抗辯理由不能成立，原告起訴未超起訴期限，法庭則應圍繞行政行為是否合法進行審查并作出裁判。
　　起訴期限的審查是一個復雜問題，要根據案件不同性質和訴訟階段進行不同處理。在一審中人民法院應依職權對起訴期限進行審查。在二審中法院對起訴期限不應主動進行審查，即在原告起訴事實超期的情況下，如果一審未對起訴期限進行審查，被告也未提出起訴期限抗辯，則二審法院不宜以起訴期限問題未查清而將案件發回重審。當然如果一審中被告提出起訴期限抗辯，但一審法院沒有支持該主張，被告以此為由提起上訴，二審法院應對原告起訴是否超過起訴期限進行審查，必要時可發回重審。如劉燕文訴北京大學頒發博士研究生畢業證案，北京海淀區人民法院一審判令北京大學在判決生效后兩個月內向劉燕文頒發畢業證書。北京大學以劉燕文超過起訴期限為由提起上訴。北京市第一中級人民法院裁定撤銷一審判決，發回重審。海淀區人民法院重審以劉燕文起訴已經超過法定起訴期限為由駁回劉燕文的起訴。
　　五、起訴期限的適用對象
　　在行政訴訟領域，當事人起訴所指向的是行政主體的具體行政行為。因此起訴期限的適用對象必須是納入行政訴訟受案范圍的具體行政行為，但并不是所有納入受案范圍的具體行政行為都受起訴期限的限制。起訴期限只適用于有效行政行為，無效行政行為不受起訴期限限制。
　　有效的行政行為具有確定力，包括形式確定力和實質確定力。形式確定力即不可爭力，是行政行為對相對人的一種法律效力，指在復議或訴訟期限屆滿以后相對人不能再要求改變行政行為。〔7 〕 （P116-117 ）但確定力并不排斥相對人的行政救濟權，相對人可在法定的期限內向人民法院提起行政訴訟，由人民法院依法作出裁判。對于有瑕疵的有效行政行為，其法律后果可能是行政行為被撤銷或被確認違法。行政訴訟起訴期限規定，是行政行為確定力中的形式意義的確定力即不可爭力在行政訴訟中的反映。〔8 〕 （P226 ）對于有效的具體行政行為，相對人通過行政訴訟申請救濟，自然應受到起訴期限的限制。
　　具體行政行為成立時有重大而明顯違法的，該行為無效。具體行政行為無效，從理論上講應當是自始無效，但具體行政行為無效并非自行喪失效力，而需要國家有關機關的確認和宣告。因為無效具體行政行為不具有確定力，相對人可在任何時候主張該行為無效，有權國家機關可在任何時候宣布該具體行政行為無效。確認無效具體行政行為不受起訴期限的限制，即允許權利人對無效行政行為提起訴訟不受起訴期限的限制，其目的在于最大程度地保護當事人的合法權益。
　　
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　　責任編輯 楊在平
　　
　　〔收稿日期〕 2011-07-15
　　〔作者簡介〕 武俊山（1969-），男，山西代縣人，忻州師范學院法律系副教授，主要研究方向為憲法學與行政法學。