正確處理收入分配改革中的十大關系

　　摘要：我國正在進行的收入分配體制改革至今未能取得更多的實質性進展，主要原因在于未能將適用于改革初期的非均衡發展戰略及時地轉向均衡發展戰略，因此導致了在經濟運行中的經濟發展與分配公平、市場調節與國家干預、公權行使與私權保護、資本價值與勞動價值、藏富于民與藏富于國、強勢集團與弱勢群體、公共產品與私人產品、國有經濟與民營經濟、城市擴張與城鎮發展、政策手段與法律手段十大關系的失衡。克服這種失衡要靠政策的力量，更要靠法律的力量。
　　關鍵詞：收入分配改革；分配公平；政策與法律
　　中圖分類號：DF41　文獻標識碼：A
　　
　　最近召開的中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議，已經把轉變經濟發展方式和改革收入分配制度作為“十二五”期間深化經濟體制改革的兩個主要突破點提了出來。收入分配體制改革在“十一五”期間就已經開始了，但是至今仍然沒有取得更多的實質性進展，收入分配不公以及由此而導致的貧富懸殊依然存在。為什么會出現分配不公，用什么手段克服分配不公，一直為黨和國家所重視，也為人民群眾所關注。現有的研究和同家已經采取或者準備采取的措施，在我們看來，仍然存在許多不足，需要進一步思考。比如，在對分配不公原因的揭示方面，缺乏系統性的分析；在克服分配不公的手段方面，更多的是著眼于政策的力量，而忽視法律的作用。分配不公是一個長期積累下來的問題，這些問題的存在，無不源于未能處理好經濟運行中的經濟發展與分配公平、市場調節與國家干預、公權行使與私權保護、資本價值與勞動價值、藏富于民與藏富于國、強勢集剛與弱勢群體、公共產品與私人產品、國有經濟與民營經濟、城市擴張與城鎮發展、政策手段與法律手段十個方面的關系。如果我們進一步分析在處理以上十大關系時為什么會出現失衡，又不能不歸結于我們未能將適用于改革初期的非均衡發展戰略及時地轉向均衡發展戰略；與此相對應，在克服分配不公的手段上也未能完成從主要依靠政策向主要依靠法律的轉變。為此，本文著重從法律的角度對上述十大關系的處理提出一些看法，意在表明無論是現在已經著手進行的收入分配改革措施，還是未來的收入分配改革方案的設計，都應當盡可能地將其納入法治化的軌道。
　　
　　一、經濟發展與分配公平的關系
　　
　　　現在有一種觀點認為，經濟發展與分配公平是兩回事，只要經濟上去了即便分配不公也不會影響經濟發展的大局。我們認為，收入分配改革如果陷入這種認識誤區是非常危險的。經濟發展與分配公平的關系，形象地說就是做大“蛋糕”和分好“蛋糕”的關系。一方面，經濟發展所帶來的國民收入的增加可以使我們有更大的“蛋糕”可以分，這是重要前提，但是經濟發展并不會自動伴隨分配公平，相反，如果經濟發展的結構不合理，分配結構很可能也是不合理的；另一方面，分配公平所帶來的勞動者積極性的提高可以保證“蛋糕”持續地做大，反之如果大多數勞動者只是為別人做大“蛋糕”，沒有得到自己應得的那份“蛋糕”，長此以往，不僅會大大降低勞動者工作的積極性和創造性，進而使勞動者喪失做大“蛋糕”的動力，而且還可能引發劇烈的禮會沖突，形成社會穩定的隱患，最終導致對經濟發展的阻滯。可見，經濟發展與分配公平是相互影響和相互作用的。
　　改革開放30年來，我國的經濟取得了長足發展，“蛋糕”做大了，這是舉世公認的。據測算，1978年以來，中國保持了年均9.9％的經濟增長速度，同時期全球經濟增長速度在3.3％，中圍的經濟增長水平是世界平均水平的3倍。但是，收入分配不公的問題也日益凸顯，“蛋糕”并未分好，收入差距仍在擴大。世界銀行的報告顯示，美國是5％的人口掌握了60％的財富，而中國則是1％的家庭掌握了全國41.4％的財富，中國的財富集中度甚至遠遠超過了美國，成為全球兩極分化最嚴重的國家。中圍的基尼系數已經從改革開放之初的0.28上升到2009年的0.47，目前仍在繼續上升，這是收入分配嚴重不公的顯著信號。本來經濟發展與分配公平應當是相輔相成的，然而，我國過去更多的是重視經濟發展，GDP成了一種至高無上的主義和官員惟一的政績追求，在很大程度上忽視了分配公平。盡管對于我國過去經濟發展的GDP取向不應當持詆毀的態度而應當實事求是地評價，但是分配不公的問題不能不引起我們的高度重視。事實上，現在我國經濟發展所面臨的內需不足、投資過度、制造業萎縮等問題，都與分配不公有直接的關系。如果我們換一個角度看，就會發現我國長期以來實行的經濟發展模式恰恰又是形成現今收入分配失衡格局的經濟根源，主要表現在兩個方面：第一，我國過度依賴出口和政府投資“雙駕馬車”拉動經濟發展的作法，一方面導致了我國勞動密集型出口企業以廉價勞動力成本為競爭優勢的狀況得以長期維持，相當大一部分勞動者的勞動報酬長期偏低；另一方面，為了保證政府投資資金的充裕，不斷壯大財政實力，使社會財富過度向政府集中。第二，我國上個世紀80年代以來實行的城市、工業和東部地區優先的非均衡經濟發展模式，導致了我國目前城市居民與農村居民之間、丁業勞動者與農業勞動者之問、東部地區居民與中西部地區居民之間不合理的收入分配差距。面對這種情況，我們認為，解決收入分配不公的問題已正當其時且刻不容緩，如果解決得好，將會有力地促進經濟的可持續發展；同時，通過收入分配改革去實現分配公平的目標，不能“就分配論分配”，必須消除造成分配不公的經濟根源。
　　以上分析表明，在我國收入分配改革的過程中，要處理好經濟發展與分配公平的關系，必須從總體上把握以下兩個方面的問題：一是在經濟發展過程中要更加注重分配公平，正如溫家寶總理所說的，實現分配中的公平正義是“比陽光還要光輝”的事情；二是要認識到分配公平的實現，最終要依賴于能夠體現公平正義的法律來保障。
　　
　　二、市場調節與國家干預的關系
　　
　　收入分配改革是一個十分復雜的問題，它關系到所有的人，涉及到方方面面的關系。這就決定了收入分配改革的深入進行需要多方面力量的推動，其中最主要的是市場力量和國家力量。現在，我們看到有兩種觀點：一種是秉承“新自由主義”的主張，認為我國收入分配中的矛盾和沖突完全可以通過市場機制的自發作用加以解決，不主張政府介入分配關系，認為政府介入不僅不會使問題得到解決，反而會使問題變得更加嚴重；另一種是遵循“國家干預主義”的主張，認為在收入分配領域同樣存在市場失靈，而這種失靈恰恰義是市場放任的結果，是市場自身難以自我修復的，它必須依靠外力的作用即國家干預的力量才能克服。我們認為，在收入分配領域，市場調節和同家干預都是必要的，但是，我們又不應當把這兩種主張推向極致，而應當在堅持市場資源配置基礎作用的前提下，尋求收入分配領域中市場調節與國家干預的有機結合。
　　在這里，至關重要的是，一方面要看到在我同初次收入分配領域存在著較為嚴重的“市場失靈”，主要表現為：勞動報酬偏低而資本收入偏高，財富過度向政府集中，灰色收入泛濫，城鄉、地區和行業之間收入差距懸殊，等等；另一方面又要看到我同的再分配領域也存在著較為嚴重的“政府失靈”，甚至產生了使富者愈富、窮者愈窮的“逆調節”效應，主要表現為：現行稅收制度不能有效發揮調節收入差距的作用，具有再分配性質的財政支出總量不足且結構不合理，某些社會福利異化為少數人的“專利”，社會保障的范圍和水平有待提高以及教育、醫療、住房等公共產品的過度市場化，等等。這些問題的形成，既有市場放任的因素，也有政府責任缺位和政府不當干預的因素。這表明，在分配領域，國家干預與市場調節的關系并末理順，這也是我國分配不公問題長期未能得到很好解決的重要原因之一。從總體上看，要處理好分配領域市場調節和國家干預的關系，必須把握好以下兩個基本點：一是初次分配應主要靠市場調節，輔之以適度的國家干預；二是再分配應主要靠政府干預，輔之以適度的市場調節。
　　從法律的視角看，收入分配領域的“雙重失靈”不能不歸結于現行制度的重大缺陷。在市場經濟條件下，要實現收入分配領域中的市場調節與國家干預的有機結合，關鍵是要加大有利于促進分配公平的法律制度供給，消除導致分配不公的制度根源。對此，可以從以下幾個方面入手：一是在保障企業自主分配權的前提下，加快工資法律制度的供給，如建立工資集體協商法律制度、工資增長和工資支付保障制度等。這里需要特別注意的是政府在保障勞動者工資增長中的角色定位問題，政府既不應主宰企業職工工資的漲落或者通過一紙“行政漲薪令”強制性地干預企業的工資分配，也不應對企業職工工資的漲落采取自由放任的立場，而是要加強引導和監督，加大加快調節勞動與資本、過高收入的國家壟斷行業與其他行業收入分配關系的法律制度供給，可以考慮在廢除同有企業工資總額與企業效益掛鉤的制度的同時建立科學的壟斷行業工資總量和丁資水平雙控制度、同有企業利潤全民分享法律制度等。二是加大具有調節收入差距功能的稅收法律制度的供給，如出臺遺產稅、擴大消費稅的適用范圍等。三是加大具有規范和監督灰色收入功能的法律制度供給，如適用于所有公務員特別是處級以上公務員的財產申報和公示法律制度等。四是加快建立全同統一的社會保障法律制度，改變目前城鄉有別、職業有別、地區有別的“頭痛醫頭腳痛醫腳”的“碎片化”的禮會保障制度。五是加大公共財政法律制度供給。近幾年來，政府的“民生責任”已經成為媒體關注的焦點，很多政府機關也把民生責任納入自己的議事日程和行動范圍，并取得了很大的成效，但政府的民生責任不能僅僅停留在口號的層面，更為具體的是要落實到財政法律制度的變遷上，重點是要建立和完善以民生取向為主的公共財政支出制度，以切實保障公民的教育權、醫療權、住房權和社會保險權等社會權利的實現。以住房保障為例，為什么在中央三令五申之下，不少地區的保障性住房建設依然是“杯水車薪”，甚至只是作為“點綴”而存在?其中一個重要原因就在于，沒有相關法律去制約地方政府的不作為。為此，國家應盡快制定一部《住房保障法》，將地方政府保障性住房的供給責任法定化，并建立保障性住房的資金保障、績效考核、社會監督和地方領導問責等制度。這里需要指出的是，盡管過去在教育、醫療等公共領域進行的市場化改革過程中出現了許多問題，甚至失敗，但不能得出在這些領域不應當允許市場介入的結論，相反，應當大力提倡私人辦教育、辦醫院、辦養老服務等民辦社會事業，并通過制定單獨的或者綜合的法律，促進民間社會事業的發展，如制定《民辦社會事業促進法》等，對民營資本進入這些領域的條件、程序、權利、義務和責任等作出明確的規定。
　　
　　三、公權行使與私權保護的關系
　　
　　法國思想家孟德斯鳩曾經指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”英國政治學家洛克指出，權利的最大危險不是來自個人權利的濫用，而是政治權力。這兩位思想家向我們揭示了三個最基本的思想：一是公權容易被濫用；二是公權的濫用是可以被限制的；三是私權的有效保護在很大程度上取決于對公權的有效制約。在民主法治同家，公權行使的目的主要是為了保護私權，因而可以說，公權的合法行使就是對私權的保護。盡管我國早已確立了“執政為民”的指導思想，并且采取了許多措施踐行這一思想，但是為什么至今仍然普遍存在著權力向官員的親屬、幕僚、行賄商人傾斜和財富向政府、資方和壟斷行業集中的現象?其中最為重要的一個原因就是分配領域的公權缺乏有效制約。目前我國政府通過稅權和行政收費權等參與了初次分配，再通過財政支出權在全社會范圍內進行再分配。此外，政府還掌握了土地、礦產資源、金融資源和重要能源的分配權。可見，公權廣泛地存在于不同層次的分配領域，對分配有著舉足輕重的影響。但是，在公權力的行使方面卻存在著諸多問題：一是權力行使不透明，主要表現為公眾參與程度不高，致使有的公權行使背離公眾意愿，甚至出現公權的肆意行使；二是更多地強調來自上級的縱向監督和內部監督，忽視了國家機關之間的橫向監督和社會的外部監督，這就容易形成“層層護短”和“家丑不可外揚”的狀況；三是片面強調公權對私權的制約，忽視私權對公權的制約；四是更多地強調實體公正，忽視程序公正；五是更多地強調對公權的賦予，忽視對公權行使不當的責任追究。這些問題的存在在一定程度上導致了“權力尋租”的泛濫，這也是我國分配領域諸多分配不公現象的癥結所在。因此，在深化分配體制改革的今天，我們仍然面臨一個如何有效監督和制約公權不當行使的問題。
　　首先，在我國的分配領域，最需要加強制約的就是政府的財權。財權一端連著初次分配，另一端連著再分配。只有財權的行使受到有效的規范和監督，才能從源頭上保證社會分配公平的實現。當前，社會各界和人民群眾最為關注的問題是：取之于民的政府收入是怎么使用的、用到哪里去了以及用得是否合理?這些問題的解決最終取決于現行財政法律制度的完善。盡管我國的《立法法》、《預算法》、《稅收征收管理法》、《政府采購法》等對政府財權的行使作出了一定的規范，但是至今尚未完全實現稅收法定、預算公開、政府全部收支預算化管理以及政府公共投資、同債發行、政府轉移支付法定化，財權行使呈現出弱規范性，缺乏應有的制約和監督。對此，可以從以下幾個方面入手：一是可以考慮取消全國人大對國務院在稅收立法方面的概括授權，今后應盡可能地由全國人大進行稅收立法。二是取消預算外收入不受人大監督的“特權”，把政府所有收支全部納入預算管理的范圍并建立和完善政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險預算制度，尤其是后三種預算制度不能僅停留在財政部的規章層次上，而應當通過法律法規的形式加以確立，以保證政府財權行使的規范性和可監督性。三是通過修改《預算法》，明確規定預算公開制度，保護社會公眾的知情權、參與權和監督權。為了避免社會公眾看不到或者看不懂預算，政府預算公開的渠道應盡可能采取網絡的方式，政府公開的預算須是詳細、明確和具體的，否則預算公開可能流于形式。為了防止政府所掌握的龐大財政資源被異化為公務員群體的私人利益和使用中的巨大浪費，應當考慮制定專門的《財政監督法》。四是強化人大對預算的審查權、調整權和執行監督權，革除以往預算籠統、審查時間過短、監督流于形式的弊端。五是加強對政府財政支出行為的法律責任制約，尤其是對于不按法律程序調整預算、不按預算科目使用預算收入等行為施以法律制裁。六是制定《公共投資法》、《國債法》和《轉移支付法》，規范政府的公共投資權、國債發行權和轉移支付權的行使。
　　其次，我國的公權行使多以特許經營權的形式出現，特別是自然資源的特許經營權，需要加強對政府自然資源特許經營權的制約和監督。可以說，特許經營權是把“雙刃劍”，行使得當有利于促進經濟的發展，反之則會阻礙乃至破壞經濟的發展。有的人通過不當手段取得特許經營權，一夜之間就成為百萬富翁乃至億萬富翁。自然資源領域中經常容易出現的“官商勾結”就是特許經營權不當行使的一個重要佐證。現在已經揭露出來的或者埋藏得很深的許多腐敗問題，都與特許經營權的不當授了和行使有著很大的關聯性。因此，國家應當盡快制定《特許經營權法》，就特許經營權的主體、特許經營權的范圍、特許經營權的出讓程序、特許經營權出讓的公眾參與、特許經營合同、特許經營者的權利義務、特許經營權的社會監督機制、特許經營者的權利救濟和法律責任等作出明確規定，以防止特許經營權的濫用和對私權的侵害。此外，還要加強對與分配有直接關聯的其他公權的制約和監督，諸如政府的社會保險基金管理權、土地征收權、房屋強制拆遷權、某些重要商品和服務的政府定價權等。
　　總之，為了減少因公權行使不當而導致的分配不公，在今后的分配法治實踐中，對公權的制約，必須樹立這樣一種新的法律觀念：既要靠公權又要靠私權、既要靠實體又要靠程序、既要注重權力的賦了又要注重責任的追究。
　　
　　四、資本價值與勞動價值的關系
　　
　　在我同同民收入分配格局中，作為勞動收入的勞動報酬占GDP的比重在不斷下降，而作為資本收入的企業收入占GDP的比重卻在不斷上升。據測算，1993－2007年，居民的勞動報酬占GDP的比重由49.49％降至39.74％，降幅達9.75個自分點，而企業的資本收益由38.83％增至45.45％，增加6.62個百分點。根據九三學引：中央的調研，作為居民收入主要渠道的工資收入，在生產要素中的分配比例偏低，小到企業運營成本的10％，遠低于發達國家50％的水平。另據全同總工會最新調查顯示，全同23.4％的職工5年術漲工資，61％的職工認為普通勞動者收入偏低是當今社會最大的小公。從這些數據可以看出，我同勞動者的勞動報酬不僅處于較低水平，而且并沒有隨著企業盈余的增長而增長，存在著普通勞動者“干得多掙得少”的分配小公現象。
　　之所以會出現這種狀況，從認識上去考察，不能不歸結于長期以來形成的對勞動價值的蔑視和對資本的崇拜，這種狀況的存在在很大程度上是由于文化認同的差異造成的。在“藍領”、“白領”和“金領”對企業的貢獻之問，企業的決策者們更多的是看重“金領”的作用。創造絕大多數社會財富的勞動者小能公平地得到他們的勞動報酬，企業高管的收入大大高于普通職工的收入，有的超過百倍乃至千倍。久而久之，我們的政策和法律義通過自己的規定強化了這種對資本價值過高和勞動價值過低的認同。要改變這種狀況，除了要改變重資輕勞的觀念之外，一個起決定性作用的因素就是要建立和完善對勞動者勞動報酬的法律保障機制。勞動報酬的最終“保護神”只能是法律，而法律的真諦義在于權利的配置，權利配置失當必然導致利益失衡。如果我們從法律的角度去考察，不難發現我同現有資本收入與勞動收入的失衡不能不歸結于對勞動者權利保障的缺失。這主要表現在以下幾個方面：1.雖然我國《勞動法》第7條規定“勞動者有權依法參加和組織工會”，但現實中不少工會并不是真正意義上工人自己的組織，而是受制于企業領導層和依賴企業所撥經費而運行的具有半官方色彩的機構，從而大大弱化了工會維護職工權益的功能，某些工會甚至站在職工的對立面偏袒企業的利益。我國現行《工會法》第11條規定：“基層工會、地方各級總工會、全國或者地方產業工會組織的建立，必須報上一級工會批準。”這一制度設置的初衷是要更好地建立工會組織，但是在實踐中又限制了勞動者自由組織工會的權利。2.雖然我同《勞動法》第33條規定“企業職工一方與企業可以就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利等事項，簽訂集體合同”，但現實中實行集體合同制度的企業依然不普遍。3.在勞資利益博弈中，普通勞動者往往處于勢單力薄、喪失話語權的境地。前不久接二連三發生的富士康員工跳樓事件，從一個側面反映了我國勞動者有組織地捍衛自己權利的軟弱乃至缺失。面對這種狀況，可能有兩種選擇：一是通過修改《憲法》確認罷工權，二是依靠工會的力量強化勞動者的談判地位。罷工權也是一把“雙刃劍”，運用得當有利于維護勞動者的利益，否則不僅會對勞動者同時也會對社會和同家造成極大的損害。在我們看來，無論是解決政府與勞動者還是企業與勞動者的利益沖突，激烈的對抗絕不是出路。因此，結合我國國情，目前我們并不主張通過《憲法》確認罷工權，而主要應當通過相關法律制度的設置，提升勞動收入在GDP中的比重，并且強化勞動者維護自身權利的規定。為此，國家需要盡快出臺調整勞資關系的法律法規，確立和完善以下3項制度：
　　(一)工資集體協商制度。工資集體協商是職工代表與企業代表之間就工資問題進行的平等談判。這一制度在推行過程中，由于雙方代表的利益不同、代表地位的不平等和協商能力的差異等原因，其實踐效果并不理想。有鑒于此，為了提高職工代表的協商能力，目前全國總工會推行了丁資集體協商指導員制度。推行這一制度的初衷無疑是好的，然而從實踐來看，其所確立的指導員既有本企業職工又有非職工，作為非職工的指導員在實施指導時很難切實有效地代表職工一方的利益。因此，還必須建立一個獨立的、能夠真正代表職工利益的工會，這就需要對現行工會體制進行改革，使工會成為職工利益的代言人。
　　(二)保障工資增長的長效機制。需要建立一個什么樣的工資增長長效機制，對此，目前主要有三種觀點：一是認為應在全同范圍內建立職工工資增長與當地物價水平掛鉤的制度；二是借鑒日本經驗，實行“收入倍增計劃”制度；三是天津模式，將現行職工工資保險福利待遇不定期調整改為制度化調整，建立正常調整機制，實行職工工資、社會保險和福利待遇與職工平均工資掛鉤的辦法，以每年發布的全市職工和在崗職工平均工資為基數，調整相關待遇。應當說，這三種作法各有所取，但是從制度上去考察工資的長效增長，必須著重考慮以下4個問題：1.企業職工工資的增長必須建立在企業效益提高的基礎之上，否則工資的增長就會成為“無源之水”；2.切實有效地減輕企業稅負，企業和職工稅負過重，無異于企業職工工資的減少；3.嚴格控制物價變動，使其不至于影響職工收入的變化；4.工資增長的長效性取決于工資集體協商制度的有效性，為此，應徹底改變由企業經營層主宰工資的一貫作法。
　　(三)同工同酬制度。盡管我國《勞動法》第46條明確規定“工資分配應當遵循按勞分配原則，實行同工同酬”，但現實中同工不同酬的現象不僅普遍存在，而且負有監督職責的勞動監管部門往往聽之任之，同工不同酬已經成為我國初次分配領域中分配不公的一個重要原因。要真正落實同工同酬制度，僅僅依靠工會的作用是不夠的，因為在我國現今的工會體制下，工會的維權意志很難與企業的侵權取向相抗衡。因此，我們還必須尋求另外的抗衡力量，建立違反同工同酬行為的懲罰制度和訴訟救濟制度等。
　　
　　五、藏富于民與藏富于國的關系
　　
　　長期以來，在“大河有水小河滿”的思想指導下，不僅各級政府稅收收入占GDP的比重在不斷增加，政府還擁有行政收費、罰沒收入、政府性基金和社會保險基金等與預算內收入“旗鼓相當”的預算外收入，擁有全國的城鎮土地所有權和礦產資源所有權，并且通過國有企業控制了金融、保險、電信、電力、石油、交通、能源等重要行業。由此可以看出，政府掌控了龐大的財富。以2009年為例，當年全國財政收入68476.88億元，全國政府性基金收入18335.04億元，五項社會保險基金總收入15975.2億元，政府一年的收入就超過了10萬億元，而當年的GDP才33.5萬億元。也就是說，全同人民創造的財富至少有三分之一集中在政府手中，其比例之高在世界上都是罕見的。藏富于同雖然在一定程度上帶來了人民生活水平的不斷提高和改善，但是卻是以人民承受日益沉重的稅負'為代價的。在美國財經雜志《福布斯》推出的“2009年全球稅負痛苦指數排行榜”上，中同內地排名又有上升，從2008年的全球第五躍居第二，僅排在幾乎年年位居榜首、有著過于慷慨的禮會福利制度的法同之后。一般而言，收入與消費是成正比的，然而現今中同人的總體消費水平在世界還很低，這也從一個側面表明國富并不一定能夠帶來民甯。國家掌握的財富與人民擁有的財富狀況表明，我同至今還處在一種“國富民窮”的境地。深化收入分配體制改革，必須把我們的觀念從過去的“大河有水小河滿”轉變為“小河有水大河滿”，即將藏富于國轉變為藏富于民。這是因為，只有建立在民富基礎上的國富才是可持續的。從根本上講，人民群眾財富的增長較之于國家財政實力的增長，前者更為重要。美國、韓國等發達國家的實踐表明，藏富于民已經成為當今時代發展的主流趨勢。
　　藏富于民意味著大多數人享有大部分社會財富，這里需要特別捉到的是，人民群眾對財富的取得，既可以來源于政府和國有企業，也可以來源于民營企業。像我國這樣一個人口大國，民富不可能主要仰仗于國家的賜予，國家的財力和國有企業的“惠民”措施畢竟是有限的。那么，如何才能藏富于民?我們認為，首先是避免政府“與民爭利”。從我國的情況來看，政府與民爭利突出地表現在兩個方面：一是“奪利”。其表現有三：其一，政府往往通過“低進高出”占有了絕大部分的土地增值利益，剝奪了被征地農民和被拆遷戶應得的合理補償。根據國土資源部統計，2006年全國的土地出讓金約為7700億元，與土地出讓價格相比，農民的土地補償金額大約只有10％，政府凈收益7000億元。其二，政府通過對金融、石油、電信、電力、航空、煙草、鹽業等壟斷行業的控制，在一定程度上限制和剝奪了民營企業投資的權利。其三，國有壟斷企業通過壟斷價格“掠奪”同民財富，比如近來為同人所詬病的國有銀行大幅提高多項服務收費、電信服務成本下降而服務價格反而上升等現象就是明證。二是“卸責”。在教育、醫療、住房等公共領域推行的市場化改革，其初衷無疑是好的，但是這種市場化改革后來競異化成了政府逃避公共責任的堂而皇之的借口，這實際上是在推卸政府責任，由此導致教育的高收費、醫療的高費用、房價的節節攀高等現象。奪利、卸責的結果，同確實富了，但這種富的背后卻蘊藏著巨大的危險，解決不好，其后患是可以設想的。
　　從法律的角度來看，藏富于民的關鍵是要進行制度創新和破除不合理的制度，使廣大群眾擁有聚財的權利和機會。我們可以把它形象地稱之為做好“加減法”。從“加法”來講，鑒于目前廣大人民群眾的財產和其他收入的獲得渠道仍然存在著諸多制度堵塞，因而需要通過制度創新特別是法律制度的創新，為人民群眾創造更多的就業機會和有利于增加收入的環境。以不動產收入為例，就農村人口而言，土地仍然是他們生存和發展的重要物質基礎；就城市居民而言，其所擁有的房屋對他們來講也是至關重要的。然而目前的狀況，無論是土地征收還是房屋拆遷，補償仍然是非常低的。因此，需要通過修改《土地管理法》和制定《城市房屋拆遷法》等，明確規定土地征收和房屋拆遷聽證制度、按照市場價補償制度、農村土地出讓金用于支持農業發展的制度以及實行農村集體土地所有權與國有土地所有權同地同價制度等，改善我同目前農業經營者收入過低的狀況。義如，鑒于我國現有戶籍制度已經嚴重阻礙了農民進城務工，因此需要通過制定《戶籍法》，實行城鄉統一的戶籍制度，取消戶籍與就業等各種社會福利掛鉤的制度，讓進城務工農民獲得與城市工人同等的就業機會和待遇。再如，盡管黨的十七屆三中全會推動了農村土地的流轉，但是從法律層面仍然需要通過修改《土地承包法》，重點完善農村土地流轉交易信息登記發布制度、農地價格評估制度、農地投入補償制度、土地流轉合同公證制度、土地流轉激勵制度、土地流轉糾紛仲裁制度等，以使農民能夠有保障地從土地中挖掘財富。這對于“藏富于民”是很重要的，但僅有農民的富裕而沒有城市居民的富裕也是不行的。在目前的中同，不僅存在“農民貧困”，同時也存在“居民貧困”的問題。要解決“居民貧困”，一方面要打破國有企業對競爭性行業和自然壟斷行業競爭性業務的行政壟斷，還權于民，真正地向民營企業開放；另一方面要樹立國有企業利潤全民共享的理念。現在的情況是圍有企業尤其是壟斷性央企基于壟斷地位獲得了高額的利潤，但其利潤上繳的比例卻相當低。即便如此，這部分國企的利潤最終又以各種財政補貼的方式用于國有企業。更為嚴重的是，這些留在國有企業的利潤中的相當一部分又通過各種形式轉化成了國企高管的高薪和國企職工的高福利。這種具有濃厚特權色彩的分配方式，背離了按勞分配原則和國有企業利潤全民共享的理念。為了改變這種狀況，可以考慮廢除上個世紀80年代確立的國有企業工資總額與經濟效益掛鉤的收入分配制度，將國有企業利潤上繳比例從目前的10％提高至60％以上，對上交的國企利潤要通過提高社會保障水平、增加各種社會福利等方式實現全民共享。同時，還要通過落實上市國有企業投資者的分紅權，讓廣大中小投資者能夠切實分享國企收益。
　　從“減法”來講，就是要減輕企業和中低收入階層的稅收負擔，促進我國目前的“倒丁字型”收入結構向“橄欖型”收入結構轉變。要實現這一轉變必須改革我同目前旨在保證財政收入的重流轉稅輕所得稅的稅制結構，建立起以所得稅為主的、重在發揮收入調節功能的稅制結構。如何優化稅制結構，人們提出了許多方案，對于這些方案如何取舍，立法機關應當果斷地作出決策。在我們看來，以下改革建議是積極的和可取的：出臺遺產稅和環境保護稅；將社保費改成全同統一的社會保障稅，盡快建立全國統一的社會保障體系；擴大增值稅的適用范圍，將服務業的營業稅改為增值稅，解決服務業重復征稅和稅負過重問題；擴大消費稅的征收范圍；資源稅由從量計征改為從價計征，由按產量計征改為按儲量計征，提高資源稅的稅率；完善個人所得稅，將按個人征收改'為按家庭征收，在扣除費用時應考慮納稅人的家庭人口負擔等具體因素，將分類征收改為分類與綜合相結合的征收方式，加大對高收入群體個稅的征管力度等。對于是否征收房產稅，存在著不同的爭論。其焦點在于，高房價存在的原因是什么?房產稅的功能是什么?有一種觀點認為，我國的高房價是投資性和投機性購房造成的，可以通過征收房產稅去克服；另一種觀點認為，我國的高房價是由于“土地壟斷”導致的，征收房產稅的辦法是本末倒置。這兩種主張都有各自的道理，但其理解卻有局限性。在我們看來，我國房價高，除了以上兩種因素之外，還存在著人們不斷增長的購房需求與現有住房供給不能滿足這種需求的矛盾，從而導致住房供不應求并推高房價。我國要解決高房價的問題，單純征收房產稅是不夠的，還必須采取諸如貸款控制等在內的其他措施才能奏效。這里實際上涉及到一個房產稅的定位問題。一般而言，房產稅的主要功能是調節收入差距，其適用具有普遍性，作為一種地方稅種，其收入一般都用于當地的教育和其他公共支出。至今尚沒有哪個同家基于調節房屋價格而征收房產稅的。如果說房產稅的征收能夠對房價產生一定的調節作用，那也是附帶的，而不是主要的。可以設想，一部基于房價宏觀調控而制定的《房產稅法》，其制度設計很可能對部分無房群體不利，從而帶來新的分配不公。因此，目前出臺該稅種的動機和時機都是不恰當的，但這并不意味著對房產稅的反對，相反，從長遠來看，基于調節收入差距的考慮而出臺房產稅是必要的。出臺房產稅，必須先改革現有的土地壟斷和批租制度，按照調節收入差距的思路制定房產稅法，這樣既能保障公民有充分的居住權，又能有效遏制購房投機。
　　
　　六、國有經濟與民營經濟的關系
　　
　　近年以來，伴隨著央企對某些競爭性領域的涉足和擴張，以及某些領域國有企業兼并重組民營企業，我國出現了被稱為“國進民退”的現象，從而引發了一場關于“國進民退”的爭論，支持者有之，反對者有之，擔憂者有之。有學者認為，我國出現的“國進民退”現象具有“資源壟斷”、“楚河漢界”和“玻璃門現象”三個特征。在這場爭論的背后，最本質的東西還是如何對待發展國有經濟與發展民營經濟的關系問題。改革開放以來，盡管我國民營經濟得到了很大的發展，打破了公有制經濟一統天下的格局，但是民營經濟的發展依然面臨諸多障礙和不利因素：一是由于民營經濟在自身的發展過程中出現了偷稅漏稅、不講信用、假冒偽劣、“血汗工廠”等問題，使人們對民營經濟的發展質量產生了懷疑；二是國家政策和法律長期以來為民營經濟的發展設置了一些不平等的準入障礙，導致民間資本“有錢沒處投”，只好大量涌入股市、樓市，進而加劇了股市和樓市的泡沫，甚至最近出現了部分民問資本熱衷于炒綠豆、炒大蒜、炒生姜等生活基本品的現象，引發了人民群眾的強烈不滿；三是融資機會不平等以及某些歧視政策等因素長期困擾民營企業的發展，比如2008年同家為應對全球金融危機而撥付的救市資金和國有銀行的信貸資金主要投向了大型國有企業，特別是壟斷企業，這就使本來已經陷入某種困境的一些民營企業的發展更加困難；四是某些非法暴富的民營企業家擔心被追究“原罪”或者出于某種安全的考慮，紛紛將資本撤出國內而投向國外。面對以上情況，2010年5月國務院出臺了《關于鼓勵和引導民問投資健康發展的若干意見》(以下簡稱“新36條”)，進一步放寬了民間投資的領域和范圍，鼓勵民間資本進入基礎產業和基礎設施領域、市政公用事業和政策性住房建設領域、社會事業領域和金融服務領域等。這表明國家對民營企業的發展仍然采取的是支持態度。要使“新36條”得以真正落實，不僅要從觀念上解決對民營企業的認識問題，更重要的是要從法律制度上保障民營企業的健康發展。
　　此外，當前國家更加重視把同有企業尤其是中央企業做大做強，這本無可非議。然而，從促進就業的角度講，絕不可以把廣大人民群眾的基本生存和發展的需要完全寄托于國家的財政投入、民生工程的建設以及大型企業的發展上。中小企業所能解決的就業人數肯定要大大高于大型企業。有資料表明，我國的中小企業占企業總數的99％，提供了80％的城鎮就業崗位。在我國中小企業一片汪洋大海的情況下，為了獲得競爭優勢特別是國際競爭優勢，需要把企業做大做強，這是毋庸置疑的。現在的問題是，在重視企業做大做強的同時，卻忽視了中小企業尤其是民營企業的發展。因此，我們應當轉變過去那種把企業“做大做強”的觀念，既要扶持大企業的發展，又要扶植中小企業其中包括民營企業的發展。
　　從法律的角度來看，國有經濟與民營經濟的關系主要涉及到國有企業壟斷的合法性問題、民營企業的公平競爭權問題、私人財產權的保護問題等。要處理好國有經濟與民營經濟的關系，首先要對國有企業有一個準確的定位，對政府公共投資的范圍要有一個明確的法律界限。中國社會科學院工業經濟研究所所長金碚認為，各國國有企業的設立和發展，往往同一定時期的重大特殊社會經濟問題相關。從這個角度來看，同有企業不應當涉足一般的競爭性領域，否則難免有“與民爭利”之嫌，不利于藏富于民；同有企業也不應當壟斷自然壟斷行業中的競爭性業務，這些業務應當向民營企業開放。對于政府公共投資范圍的明確限定，可以避免政府隨意擠占民間資本投資的空間。正如“新36條”所指出的，政府投資主要用于關系國家安全、市場不能有效配置資源的經濟和社會領域。我們認為，這一界定不能僅停留在政策的層面，而應當通過制定《政府公共投資法》加以具體規定。其次，要運用法律手段為民營企業創造公平競爭的環境，這一方面有賴于《反不正當競爭法》和《反壟斷法》的有效實施，另一方面也有賴于進一步完善“新36條”的有關規定，并在具體的操作層面予以細化。基于我國的國情，有必要在憲法層面使民營企業與國有企業享有平等的權利。當前，至關重要的是要做到：在m場準入方面，降低或取消法律法規禁止民營企業進入某些行業和領域的門檻；清理和修改不利于民問投資發展的法規政策規定；全面清理涉及民問投資管理的行政審批事項，該取消的取消，該簡化的簡化；清理和規范針對民營企業的收費，切實減輕民營企業的負擔。再次，盡管我同《憲法》明確規定，由于公共利益的需要可以對私人財產進行國有化征收，但它更多的屬于宣示性的規定，在實踐中很容易導致偏差。在改革實踐中，我國存在著國有企業與民營企業互相轉化的趨勢。在這種轉化中，又有諸多不規范的作法，其中既存在國有企業民營化的不規范，又存在民營企業或者私人財產國有化的不規范，進而引發了社會的不和諧。因此，有必要依據憲法原則，制定《同有企業民營化法》和《民營企業同有化法》，分別就同有企業民營化和民營企業國有化的領域、條件、程序、限制、責任和補償等作出明確規定，使民營企業對同有化有一個確定的預期，消除民營企業的發展顧慮。
　　
　　七、強勢集團與弱勢群體的關系
　　
　　在我同當前的諸多分配領域，弱勢群體的權利訴求往往被忽視甚至被壓制，從而造成強勢集團的不當得利，形成不合理的分配結果。強勢集團與弱勢群體是基于力量強弱的對比而作出的一種大致區分。在經濟轉型過程中，強勢集團的存在是不可回避的客觀現實，這些強勢集團往往又與權力有著不同程度的聯系，相對于強勢集團，弱勢群體顯得力量單薄或分散。作為強勢者，總是力圖維持既得的利益狀況；作為弱勢者，又總是期望改變自身利益受損的狀況。面對這兩種呼聲，執政者的正確選擇應當是站在公平正義的立場，尋求兩者之間利益的平衡。
　　從法律上講，如果一種利益由權力和資本去進行分配，受損的只能是弱者。要改變目前強勢集團擁有特權而弱勢群體無權的狀況，就是要通過法律平衡強勢集團與弱勢群體之間不平等的權利義務關系。以我國目前強勢集團的典型——壟斷性央企為例，石油、電信、電力、煙草和金融等壟斷性央企倚靠政府權力和形式合法的壟斷地位，在獲取和近乎獨享高額壟斷利潤的同時，還可以獲得大量的政府補貼、享受種種政策優惠、享有免費或低價同有資源的權利，甚至擁有廣泛的壟斷產品和服務價格的自主制定和調整權、不受制約和監督的工資和福利決定權、虧損由國家財政兜底的免責權，等等。相形之下，民營企業往往由于喪失公平競爭權而成為弱勢群體，普通消費者也往往由于知情權、表達權、參與權、監督權得不到保障而成為弱勢群體。以最近媒體頻頻曝光的同有銀行壟斷性高收費問題為例，國有銀行單方面大幅提高某些產品的服務價格，既末事先通知客戶也未予以公告，導致許多金融消費者在不知情的情況下莫名其妙地“被漲價”。此外，一些新名目的收費更是“無厘頭”，如點鈔費、小額賬戶管理費等。對于這樣一些合理性廣受質疑的收費，普通消費者難以討個說法。面對強勢集團，弱勢群體可以據之抗衡的法律制度和法律武器太少。為此，可以考慮取消或削減央企的某些特權，同時強化普通消費者的分享權、知情權、表達權、參與權、監督權，如在《價格法》中確立壟斷性產品或服務成本官方評估與民問評估相結合的制度、壟斷性產品或服務成本的公示制度、非政府定價的壟斷性價格調整的事先告知制度、非政府定價的壟斷性價格調整的行政申訴和反壟斷訴訟制度、價格問題調查委員會制度等，同時擴大價格聽證制度的適用范圍，使價格聽證真正成為同家定價的依據。
　　再以我國目前備受關注的被征地農民和被拆遷戶(以下統稱“被征收人”)為例，根據現行《物權法》、《土地管理法》和《城房房屋拆遷管理條例》等的規定，被征收人在面對行政征收時，無權參與行政征收的決定過程，只能在事后被動地接受征收決定。在強制征收過程中，被征收人的人身權和其他合法權益往往末得到應有的尊重。在出現被征收人對土地征收的公共利益目的有爭議、征收補償款過低和征收補償款被截留、挪用、貪污、拖欠等情況時，缺乏必要的權利救濟渠道。可以說，面對政府和房地產開發商這些強勢集團，被征收人的權利訴求確實顯得十分“蒼白而無力”。為此，可以從兩方面入手：一是修改《土地管理法》，建立集體土地征收的聽證制度，保障被征收人對土地征收的知情權和參與權，賦予被征收人對土地征收決定的訴權，同時建立健全司法審查制度，加強對土地征收權濫用的制約，切實保護被征收人的禮會保障權。二是廢除現行《城市房屋拆遷管理條例》，盡快出臺《國有土地上房屋征收與拆遷補償法》，重點完善以上幾個方面的規定：第一，明確政府在房屋拆遷法律關系中的角色，既然政府是土地征收方，就應當作為拆遷人和補償方直接與被征收人打交道，而不應由房地產商作為拆遷人和補償方，這樣可以大大減少土地征收中的橫征暴斂；第二，區分公益性拆遷和商業性拆遷，適用不同的法律規則，其中對于公共利益的界定應采用列舉加概括的方式，盡可能地加以明確；第三，廢除不經協商即強制拆遷的制度，確立房屋拆遷一般須經屋主同意的制度，這是保護房屋財產權的必然要求；第四，確立按市場價格補償的制度，即根據被征收房屋的地段、區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定補償額度；第五，建立專門的土地征收爭議解決機構，為被征收人與政府之間就征收是否為了公共利益需要以及征收的補償標準是否合理等爭議提供調解或仲裁途徑。
　　總之，在處理強勢集團與弱勢群體的關系時，一定要運用法治的力量，打破“官商聯盟”的格局，建立權力和權利的平衡機制，尤其是在公權介入的分配領域，廣泛建立社會公眾參與制度，為各分配主體的利益博弈搭建一個法制化的平臺，這樣才能最大限度地避免政府在分配問題上唱“獨角戲”或者政府為利益集團所“俘獲”的現象發生。
　　
　　八、公共產品與私人產品的關系
　　
　　關于收入分配改革，目前人們更多的從私人產品的分配角度去理解，將其視為“工資性和財產性收入”的分配問題。但我們認為，收入分配改革不應僅僅局限于“私人產品”的公平分配，同時還應包括“公共產品”的公平分配。這里所說的“公共產品”主要包括基礎設施、供水供電、公共安全、公共管理、公共醫療、公共衛生、文化教育、環境保護等。因此，在衡量收入分配改革的成效時，還應當把公共產品的公平分配程度納入評價體系。就我國而言，不僅存在著私人產品的分配不公，同時也存在著公共產品分配不公的問題。當前我國公共產品的分配不公主要表現在三個方面：一是民生領域公共產品的供給總量嚴重不足。據資料顯示，2007年中國政府在醫療衛生、社會保障和就業福利這三項上的總開支約6000億元人民幣，相當于當年財政總支出的15％，為全年GDP的2.4％，分到13億人身上，人均461元，相當于一個普通工人一年收入的3％。與此相對應，有一組美國的數據，即美國同年這三項開支約為15000億美元，相當于聯邦政府總開支的61％，為美國當年GDP的11.5％，分到3億美同人身上，人均5000美元，相當于一個普通美國人年收入的1／6。二是公共產品在地區之間、城鄉之間、行業之間的分配不公平。從總體上看，東部地區、城市居民和工業部門所享有的公共產品，無論是數量還是質量，都遠高于中西部地區、農村居民和農業部門。尤其是在農村，不僅教育資源少、教育質量低、醫療條件落后、基礎設施差，而且社會保障水平非常低甚至是空白。三是公共產品分配存在“逆調節”的現象，由于部分公共產品的分配異化為少數權貴群體的“專利”，剝奪了其他群體應有的分享權利，從而使得富者愈富、窮者愈窮。如在經濟適用房、保障性住房等公共住房產品的分配中，一些真正符合條件的中低收入群體分不到房，而一些擁有多套住房的人卻通過不正當的關系和手段拿到了房，再高價出租給中低收入群體。這些問題的存在提醒我們，分配制度改革不應當局限于私人產品領域，還必須延伸到公共產品領域。這是因為私人產品分配不公與公共產品分配不公不是兩回事，而是互相影響的，甚至可以說公共產品領域的分配不公必然要導致私人產品領域的分配不公。因此，我們在設計分配改革整體方案時，既要解決好私人產品領域的分配不公問題，又要解決好公共產品領域的分配不公問題。
　　從法律上看，公共產品的公平分配在很大程度上依賴于健全的財政支出法律制度，具體包括投資性財政支出法律制度、社會消費性財政支出法律制度和轉移性財政支出法律制度。為此，可以考慮從以下三方面入手：一是制定專門的《公共投資法》，建立公共投資聽證制度、公共投資項目決策失誤責仟追究制度、項目工程質量檢查驗收制度、公共投資項目資金的監管制度、公共投資項目后評價制度等，規范政府公共投資權的行使；建立公共投資適度向農村、農業和中西部地區傾斜的機制，逐步扭轉城鄉、行業和地區之問公共投資失衡的狀況。二是修改《預算法》，明確規定中央政府和地方政府在公共醫療、公共衛生、文化教育、環境保護、住房保障和社會保障等民生領域預算支出的合理比例，對于政府的行政管理費支出設定上限，逐步扭轉當前行政管理費支出偏高而社會公共服務和社會福利支出偏少的失衡狀況。三是盡快制定《財政轉移支付法》，建立以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的財政轉移支付體系，形成財政轉移支付向農村和落后地區傾斜的機制。
　　
　　九、城市擴張與城鎮發展的關系
　　
　　隨著我國工業化和城市化進程的加快，大量的農民必然要轉變為城市居民。這涉及到我國城鎮化模式的問題：我國城市化究竟是主要依靠大城市擴張來實現，還是主要依靠小城鎮的發展來實現。從過去的實踐來看，我國的政策更傾向于前者。與此相適應，各種資源更多地流向大中城市，出現了大中城市一片繁華的景象。相形之下，小城鎮所獲得的資源很少，以至于幾十年來許多小城鎮的發展停滯不前。據有關部門測算，“十二五”期末，我國城鎮人口將首次超過農村人口，突破7億。這就必然要涉及7億城鎮人口怎樣分布的問題。我們認為，我國13億多人口有9億多是農民，我國的城市化戰略不應當只盯著大中城市，還應當著眼于小城鎮的發展。這是因為大城市的數量始終有限，近年來北京、上海等地“大城市病”也日益凸顯，而小城鎮星羅棋布，存在著吸納進城農民的巨大空間。
　　從法律的角度來看，城市化進程必然要涉及到轉戶農民合法權益的保護問題以及城市合理規劃的法律問題等。然而，我們現在看到的是，人們更多地強調城市擴張的意義以及農民工對城市發展的貢獻，而不大注意發展小城鎮的意義、轉戶農民合法權益的保護以及農村勞動力轉移之后給農村造成的負面影響。現在人們總有一種擔心：如果我們不能正確處理好大城市擴展和農村勞動力轉移的辨證關系，在若干年以后，就可能呈現“城市繁榮”而“農村荒涼”的情景。同樣，如果我們不能正確處理好城市化進程中涉及的分配問題，在若干年以后，就可能出現許多的“城市貧民窟”，為社會安全埋下隱患。最近我們注意到，重慶市出臺了《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革意見》，對于自愿轉為城市戶口的農村居民，建立了“3年過渡、3項保留和5項納入”的制度體系；其中3年過渡期制度是指允許轉戶的農村居民在最長3年內繼續保留宅基地和承包地的使用權及收益權；3項保留制度是指保留林地使用權、保留計劃生育政策5年和保留退出承包地經營權之前的農村各項補貼；5項納入是指農民轉戶后其就業、禮保、住房、教育和醫療均納入城鎮保障體系。此外，重慶市還建立了轉戶農民“兩權一房”的合理補償制度。盡管重慶試驗的效果有待實踐檢驗，但重慶市的這一系列制度創新，對于保障轉戶農村居民的權益、防止“城市貧民窟”的形成以及促進農業和農村發展，都具有較強的可操作性，具有一定的示范推廣意義。
　　此外，我們也注意到，一些已經完成或者正在推進城市化進程的國家，已在呼吁限制城市的擴張，而在我國城市擴張的勢頭卻有增無減。我們并不一般地反對城市擴張，特別是在我圍城市化程度并不高的情況下，城市擴張是必要的，但是它們的發展總得有一種限制，而這種限制單靠倡導或理性認知是難以奏效的，還必須依賴制度的制約。為此，一方面要完善《城鄉規劃法》，對城市的擴張作必要的、因地制宜的限制，比如，是否可以按照中央直轄市、省會城市、較大城市、縣級市的層次對城市的規模作出合理的發展規劃，其中特別要限制特大城市的發展，促進小城鎮的發展；另一方面可以考慮將促進小城鎮發展的政策加以法律化，制定一部《小城鎮發展促進法》，就小城鎮的戶籍管理、資源流動、人口轉移、產業平臺建立、基礎設施建設以及公共服務的提供等作出規定，合理引導資源流向小城鎮，避免把小城鎮建設演變為簡單的“造城運動”，使小城鎮的發展成為中國農民求生存、求發展的最佳選擇。
　　
　　十、政策手段與法律手段的關系
　　
　　收入分配改革，既要靠法律手段也要靠政策手段，這是毫無疑問的。但這里仍然涉及到一個主要用政策來調整分配關系還是主要用法律來調整分配關系的問題。在實踐中，人們更重視政策的作用，往往忽視法律的作用。不少同志一遇到分配問題，總是習慣于通過政策去尋求解決問題的途徑，而不大習慣于通過法律去尋求解決問題的方法，甚至把那些已經上升為法律的分配關系還說成是分配政策，這就在無形中降低了法律的作用。因此，今后在分配領域仍然面臨著如何正確處理政策與法律之間關系的問題。對此我們必須認識到，政策和法律都是調整分配關系的方式，都有各自的特殊功能，彼此都具有不可替代性。毫無疑問，政策對分配關系的變革往往起著導向性的、立竿見影的和決定性的作用。我國不同領域的分配關系調整，主要是依靠不同時期黨和國家發布的政策來推動的，正是這些分配政策對我國合理調整分配關系起到了明顯的促進和保障作用。但是我們也不能不認識到，最初我國收入分配的改革是在法律制度供給嚴重不足的情況下進行的，在這種背景下，政策的作用必然是巨大的。隨著我國市場經濟體制的確立、依法治國方略的提出和分配改革的深化，就不能再把我們的認識僅僅停留在主要依靠政策調整分配關系的思考上，黨對分配工作的領導要逐步從“主要依靠政策”向“主要依靠法律”進行轉變。這是因為，以政策調整分配關系也有其固有的缺陷，這是由政策所具有的以下特點所決定的：首先，政策主要是甚至完全是由原則性規定組成，它只規定行為的方向而不規定行為的具體規則；其次，除黨和國家的基本政策外，大量的具體政策必須根據形勢的變化而隨時調整，缺乏穩定性，不能完全消除人們對“政策多變”的擔憂；再次，政策主要是依靠宣傳、政治動員和行政手段去貫徹落實，對于僅僅違反政策的行為，只能給予黨紀、政紀處分，而不能進行法律制裁。政策的這些特點，決定了它不足以為社會提供最規范、最權威和最穩定的行為規則。因此，單純以政策調整分配關系，不足以消除分配領域中無規則和規則不力的狀態。相對而言，法律具有其他社會規范所不具有或者不完全具有的特性，即明確性、穩定性和權威性。這表明以法律手段調整分配關系，不僅可以為參加分配關系的主體提供明確的模式標準和合理的預期，同時還可以使涉及分配的法律更易于在社會生活中得到真正的實施。因此，需要走出“政策即法律”或者“法律即政策”的認識誤區，畢竟政策與法律是兩個既有密切聯系，但又有嚴格區別的不同層面的問題，絕不可以混為一談。
　　迄今我國所采取的收入分配改革措施大都是以政策的形式出現的，從實踐的情況來看，盡管這些政策對分配關系的變革發揮了引導的作用，但其所取得的效果并不理想。雖然我們一直都在強調政策的執行力，但是客觀地說，政策的執行力往往要低于法律的執行力。可以設想，如果我們能夠把那些成熟的、看準了的、有利于實現改革發展成果公平分享的措施放在法律機制的框架內去實踐，其效果要比放在政策框架內去實踐好得多。
　　從我國目前正在進行的收入分配總體改革方案的制定來看，采取的措施主要還停留在政策層面，實行的依然是政府主導的模式，征求意見稿只發送相關政府部門、科研院所和國有企業高層，遠未形成公眾對收入分配改革方案的廣泛參與，其最終方案也將由國務院以政策文件的形式予以公布。我同對重大問題的解決，先政策后法律的作法有其必然性，但是，我們又不能把我們的邏輯僅僅停留在這樣一個認識階段上。直言之，我們準備采取的收入分配改革措施不能都以政策的面目出現，對于有些必須采取法律形式才能解決的問題，就不必繞開法律去作規定。例如，在解決壟斷同企的薪資問題上，在壟斷國企的壟斷地位不變和壟斷國企工資缺乏法律規范的情況下，若采取在一定時期內凍結壟斷同企薪資總額和提高壟斷國企利潤上繳比例的政策，壟斷同企就可能通過把增加的上繳利潤向消費者轉嫁或實行變相的職工福利等“對策行為”來繞開政策的制約，從而使政策的實施效果大打折扣，甚至背離初衷。鑒于收入分配總體改革方案涉及的是重大的、基本的收入分配關系調整，我同正在進行的收入分配總體改革方案的制定和出臺應采取全同人大主導、全民參與的模式，對于一些必須采取法律形式才能解決的問題，要盡可能以法律的形式了以施行。
　　之所以要將重要的收入分配改革措施盡可能地納入法治化軌道，是因為我們看到一些官員、司法人員、律師以及社會公眾等，在面臨種種社會壓力和錯綜復雜的收入分配矛盾時，都在尋求解決問題的最終底線，那么這個最終底線是什么呢?從法治同家的角度看，這個底線只能是法律，這是因為法治國家的行政裁決和刊法判決都是以法律為依據的。因此，我們在進行收入分配改革時，對于政策手段與法律手段的運用在總體上應把握以下三個原則：一是如果現行法有規定，則一定要符合現行法的規定；二是如果現行法不利于實現分配公平而需要改變，則應在修改現行法后才可以采取行動，只有現行法沒有禁止的才可以行動；三是對重大的、基本的收入分配措施應盡可能地通過立法的形式加以確