財政權之法理探究

　　摘要：財政權在主體上與憲法主體相耦合，其行使是一種憲法權力行為，在實現程度上是對憲法財政調整機制有效性的一種測量，因此，財政權的形式表征是憲政法律秩序。財政權的內容實質既表現為憲法層面的契約性經濟權力，也表現為行政法層面的行政性經濟權力，還表現為經濟法層面的調控性經濟權力。財政權具有經濟人權根源，國家對財政權的行使，在某種程度上也是在履行保障經濟人權的憲法義務。財政權的真正主體應是全體人民，所以，經濟人權是財政權的權源。
　　關鍵詞：財政權；憲政法律秩序；經濟權力；經濟人權
　　中圖分類號：DF41　文獻標識碼：A
　　
　　財政權的概念是從英國議會財政權發展起來的，如今在世界絕大多數國家憲法中財政權都有著舉足輕重的地位。而在我國，對財政權無論在理論研究上還是在立法上均沒有引起足夠的重視。在實踐中，財政權以行政權為依托并以強勢地位影響著我國國民經濟的發展和和諧社會的形成。如4萬億財政投入應對金融危機、四川汶川大地震、青海玉樹大地震、甘肅舟曲泥石流和新疆的全國對口援助等，均有財政權積極干預的影子。但這種干預行為是否具有正當性和合法性?其答案勢必取決于財政權的存在是否具有合理性以及法律上的根源，甚至憲法上的總根源。我國財政權行使的日益頻繁需要我們為其尋找到理論上的根據以及法律上的根源，甚至憲法上的總根源，為財政權的正當、合法行使鋪平道路。因此，對財政權進行法理探究就顯得尤為重要和刻不容緩。
　　
　　一、財政權的形式表征
　　
　　財政權也稱為財權或財政權力，它承載著人民對公共利益的需求。如果作為公權力的財政權被國家機關濫用，公民權利必將受到侵犯。因此，它應受到憲法的制約，這也是西方憲政要義之所在。從形式上看，財政權表征著憲政法律秩序。
　　
　　(一)財政權主體：在憲政中與憲法主體的耦合
　　財政權與憲政有著天然的關系。從起源來看，憲政無不是從對財政權進行規制開始。以英國為例，憲政的產生源自對國王財政權的限制。1215年英國貴族會議與國王約翰簽署了著名的《大憲章》(The Magna carta)，其中最為重要的是確立了國王不可擅自征稅原則。通過該原則對國王征稅權進行限制，以保護教會和貴族的財產權。盡管在《大憲章》簽訂之前英國社會已有控制國王征稅權的傳統，但只是作為習俗與慣例存在而已。《大憲章》的簽訂使英國第一次以法律的形式對國王財政權予以限制，開創了西方憲政之先河。此后400余年間，英國議會與國王始終圍繞著財政權進行斗爭，直至1689年議會通過了《權利法案》，宣布國王不再享有財政權而由議會來掌管才停止。英國這種對財政權進行規制的變遷過程，其實質就是憲政產生的過程。憲政顯然是為了適應規制財政權的需要而產生，但憲政的實現應以正當性的憲法為前提。因此，將財政權在憲法中作出明確的規定并使其受到制約是憲政的應有之義。由此看來，財政權只有在符合憲法規定時，才是正當的、合法的。邊沁在《政府片論》中將財政權稱為最高財政權，是依憲法而來的權力，可見，財政權是憲法規范的重要內容。當今世界絕大多數國家都在憲法中規定了財政權，一般將財政權賦予議會或國會，如法國、美國、日本、菲律賓、斯里蘭卡等。從財政權與國家關系的角度來看，它與國家是相伴而生的，并長期互相依存。財政作為一個歷史的范疇，與國家的產生和發展密切相關。沒有國家也就無所謂財政，這與國家權力作為財政分配的保障不無關系，反之亦然。恩格斯在分析國家的基本特征時就指出：“為了維護這種公共權力，就需要公民繳納費用——捐稅。”可見，捐稅是國家依靠政治權力強制征收的，它為維持國家龐大機器的運轉提供了物質基礎。誠如馬克思主義經典作家所言：“賦稅是政府機器的經濟基礎，而不是其他任何東西。”同時，從經濟學的視閾來看，國家是一個非贏利組織，它本身不能創造利潤，必須依靠政治權力獲取財政收入。因此，國家的存在是離不開財政的。從實際上看，“不征收與開支金錢任何政府都無法存在。”財政與國家相伴而生的規律，說明了財政權的范疇必然包括著與國家之間的一定的歷史繼承性。從財政模式的歷史演變來看，迄今為止，人類社會存在的經濟體制形態有三種，即自然經濟、市場經濟和計劃經濟。相應地，財政也就形成了不同的類型，即自然經濟狀態下的“家計財政”、計劃經濟狀態下的“國家財政”、市場經濟下的“公共財政”。在不同的財政模式之下，與之相適應的財政權是由不同的主體來行使的：“家計財政”的專制財政權由君主行使；“國家財政”的行政財政權由中央政府行使；“公共財政”的國家財政權由代議機關、政府機關和司法機關共同行使。雖然這是國家與財政權的一種表征關系，但的確表明了國家是離不開財政權的。從實質意義上看，財政權已成為現代國家最為重要的權力之一。這是因為，財政權是以國家資財為內容，是國家實力的源泉。國家政治職能的實現以及立法權、行政權和司法權的行使，都必須以財政權作為動力；社會經濟的調節和公共產品的提供需要財政權的支持。財政權已成為國家權力的基礎。國家不擁有財政權，就意味著不能從事財政活動，國家因此不能獲得資財支持，難以維持國家機器的正常運轉，最終會導致國家在政治、經濟和文化等方面發展的停滯。財政權的主體只能是國家，而不是獨立的個人，財政機關只是代表國家行使財政權。這與憲法主體存在著耦合。憲法主體是在憲法中享有權利、承擔義務，并“依據憲法規定與憲法其他要素發生關系的客觀存在”，它是憲政法律秩序存在的載體。憲法作為國家根本大法，首先應對國家權力存在的合法性以及國家與公民之間權力義務關系的實質進行規定。在當代憲政國家里，憲法的一個重要作用，在于保障公民權利，對國家權力進行限制，但這種作用往往是通過憲法關系來實現的。憲法關系具有突出的政治性特點，表現為一種政治關系。但這種政治關系的變革必須通過對原有權利和權力的分配進行調整才能完成。正是這種調整的作用，使憲法關系的秩序結構體現出來。憲法關系的內容主要是憲法主體之間的權力義務關系。在公民與國家之間則表現為權利一權力關系。但這種權利一權力關系不僅決定了憲法關系的性質和基本結構形式，而且體現了憲法關系中公民與國家的法律地位，即憲法既規定了公民權利，又規定了國家權力及其正當行使的條件，同時還規定了公民對國家機關的監督權。由此看來，憲法主體主要是國家和公民，但國家永遠是憲法關系之一方。這和財政權的主體是國家相耦合。在當下中國，雖然現行《憲法》對財政權有所規定，并將財政權賦予全國人大及其常委會，但對財政權主體并未明確，《立法法》、《預算法》、《監督法》和《稅收征收管理法》中則存在大量關于行政機關行使財政權的規定進行規定。這表明我國財政權配置仍帶有明顯的“國家財政”權力的配置，尚未向“公共財政”權力配置模式轉變，財政權主體與憲法主體嚴重不耦合會導致財政權的憲法地位完全行政化，不利于通過財政權的橫向配置，以達到制衡的功效。
　　
　　(二)財政權的行使：一種憲法權力行為
　　憲法權力行為是相對于憲法權利行為而言的，它們共同構成憲法行為，憲法權力行為是憲政法律秩序的核心。
　　從歷史上看，1215年英國《大憲章》的誕生，使憲政模式下由議會來行使財政權成為先例。可以說，“議會因財政而產生，又是財政制變遷的決定因素。政府預算就是在代議制機構監督王權——主要是財政權的過程中產生的。議會最終實現對財政權的控制，完整的、現代意義上的政府預算才算確立。”代議機關通過對預算的控制來行使財政權，其目的有三：一是可以決定財政收支，為國家執行社會公共職能提供財力支持；二是為建立有限兼有效的憲政政府和法治國家奠定堅實的物質基礎；三是為公民權利不被國家權力侵害設置了屏障。由此，財政權因實現人民當家做主而取得了憲政地位。但它是國家通過稅收等法定形式取得的滿足國家職能需要和社會需求的一種公權力，最終以物質財富為存在基礎。沒有物質財富作后盾，財政權的存在將沒有意義。童之偉教授就認為：“物質財富首先是以公民勞動成果的形式存在的，然后才由國家這個公共機構加以提取。也就是說，公民權利是公民勞動成果的轉化或派生形式，國家權力則是以稅收等法定形式抽取自公民社會的物質財富的轉化形式。”正因為財政權是國家以稅收等法定形式抽取公民財產的轉化形式，因此，具有公共化財產權的性質。財政權公共化表現為“國家的財政收入以稅收為主要來源，屬于全體公民所有而具公共性；國家的財政支出主要用于執行社會公共職能，也具有公共性；更為重要的是國家在財政管理體制上的‘公共性’，民眾通過選舉的方式產生代議機關，代議機關通過審議、批準政府預算的方式管理財政收支，形成代議機關受托于民眾、政府受托于代議機關的‘公共的’財政關系。”由此看來，財政權已不是代表私人利益的工具，而是對社會整體利益的確認與保護，而這種社會整體利益在憲法中是通過財政權的形式外化表現出來的。從實質意義上來看，財政權完全是社會整體利益的憲法表現，但它只不過是對這一整體利益的不同部分予以體現而已，在外化形式和角色功能上與其他國家權力顯然不同。財政權雖然是社會政治、經濟活動過程中的產物，但它通常被憲法所確認。從歷史上看，財政權往往以政治斗爭的方式獲取。給人的感覺似乎是，通過憲法上的政治斗爭可以創造財政權，其實這并不是獲取財政權的真正方式。財政權與物質財富之間有著密切的關系，這種關系反復證明，在憲法上無論采取何種方式進行斗爭，都是創造不出財政權的。憲法并不是萬能的，它只不過能用恰當的方式對財政權進行更為合理的配置。人們說爭取財政權，從根本上來看，就是對財政權配置的比例重新予以確定。一種新的財政權能否產生，完全是由社會生產活動能否增殖物質財富所決定的。可見，財政權與物質財富之間有著深刻的淵源關系。物質財富對憲法權力的淵源關系也是如此，即國家的機構、官吏、軍隊、警察、法庭的數量、質量和效率等體現憲法權力的有無和強弱的客觀指標，都是同國家從社會提取的物質財富的有無和多少相對應的，它們只能靠這些物質財富來維持。如果沒有物質財富作保障，憲法賦予國家無論多少權力都毫無意義。因此，憲法權力與財政權無論在性質上還是物質基礎上都具有完全的一致性。憲法權力行為能產生最高的法律效力，而財政權的行使要具有憲法上的依據。這是因為憲法制度是對政治決策的方式和行為產生影響的根本制度，雖然政治競爭不能約束政府不斷擴張的欲望，但可以通過對財政權的行使過程施加憲法規范的約束，還可以通過憲法來防止財政權的過度擴張，即有可能對國家的財政行為形成合理的限制。從當前世界各國的憲法實踐來看，為了形成對財政權的合理限制，“財政法定”已經深入人心，絕大多數國家都在憲法中確立了“財政法定原則”。如日本憲法第83條規定：“處理國家財政的權限，須根據國會決議行使之。”第84條規定：“新課租稅，或變更現行租稅，需有法律或法律規定之條件為依據。”第85條規定：“國家費用的支出，或國家負擔債務，需以國會決議為依據。”西班牙憲法第133條第1款規定：“規定稅賦之原始權利為國家所專有，通過法律行使之。”第3款規定：“所有涉及國家稅賦之財政收入，均應根據法律予以規定。”第4款規定：“公共行政部門只能按照法律承擔財政義務和進行開支。”澳大利亞憲法第81條規定：“聯邦政府的收入，應為一總收入款項，用之于聯邦，其支用方法，應依本憲法的規定。”第83條第1款規定：“聯邦國庫的款項，不得在法律所定預算之外支出”，等等。對財政權行使的憲法權力行為性質進行認識，有利于從根本上扭轉我國財政實踐中濫用財政權的局面。長期以來，由于憲法上權力結構失衡以及監督滯后，財政權運行中存在大量的違法行為，如亂罰款、亂設收費項目、公款濫用、超預算建設、重復建設等。如果任其發展下去，不僅會破壞正常的財政秩序，而且還會引發財政危機。盡管2004年國務院頒布了《財政違法行為處罰處分條例》，但該條例不僅效力層次低，而且只能追究行政法律責任，不足以遏制財政違法行為。因此，必須從憲法層面對財政權進行規制，使財政權在憲法框架下運行。當務之急是進行“財政立憲”，這是解決此類問題的根本之道。
　　
　　(三)財政權的實現程度：一種憲法財政調整機制有效性的測度
　　憲法財政調整機制是憲法調整機制中一種特殊的法律調整機制，它是以憲法中關于財政方面的規定為基石，以追求國家利益與個人利益協調、統一為目標，是憲政法律秩序實現的中心環節之一。財政權的實現程度有三個指標：第一，財政權作為國家公權力能夠得到正當的行使。也就是說，財政權是通過正當的程序來行使的。因此，在法律中既要明確規定財政權主體行使哪些財政權，也要明確規定行使這些財政權的相應法律程序。如果財政權是一種應當受到嚴格規制的權力，而不是一種絕對權力的話，它就必須被程序化，成為程序化的權力。法律程序不僅是對權力行使的一種限制，而且是對權力實現的一種保障。正如有學者所認為的，法律程序在已有的制度實踐中的作用主要體現在以下幾個方面：其一是對恣意的限制；其二是作為理性選擇的保證；其三是作為國家與公民個體間聯系紐帶的功能；其四是反思性整合的特性。因此，當人們對行使財政權而產生的結果作為正當的東西加以接受時，這種權力的行使及其結果就可以稱為具有“正當性”。第二，負有財政義務的主體正確履行財政義務，從而確保財政權的實現。眾所周知，要使負有財政義務的主體不折不扣、正確地履行財政義務，就必須首先在立法上對財政權進行明確界定，使其與財政義務合理配置起來。根據我國《立法法》第8條第8款和第9條的規定，財政權由法律規定取得，因此，財政權取得的方式與途徑應合法。嚴格法律意義上的財政權應該是界定得非常清晰而具體的財政權。詳言之，從概念的角度來看，財政權的內涵不僅應該是明確的，而且外延也應該是明晰的；從量與質的范疇角度來看，財政權不僅要有多樣性和總體性的規定，而且要有實在性和限制性的規定。第三，作為財政權主體的國家及其代理者在違憲后所應當承擔的違憲責任。對于財政權的行使有多種制約方式，如通過司法審查或通過立法等，但違憲責任是一種十分重要的制約方式。嚴格、系統的特殊法律責任制度，對財政權行使既是一種有效的制約，也是一種制度保障。從世界各國的違憲責任制度來看，大多明確要求財政權主體在行使財政權時能夠對欲“調整”的財政事項作出科學的安排，以選擇適當的調整力度。調整力度，一方面要通過調整的廣度與深度來得到體現；另一方面，要把“有為”與“無為”有機結合起來。其核心問題就是要努力做到“適度”，實現“最優調整”。由此看來，財政權的行使過程，也就是在財政調整中進行權衡的過程，以及通過適當的調整力度，追求預期效果的過程。如果財政權得到了正當的行使、財政權利得到了很好的享有、財政義務得到了實際的履行、財政責任得到了恰當的承擔，就意味著憲法財政調整機制發揮了有效作用；反之，財政法治和財政憲政將有喪失的危險。財政權的實現不是一個靜態的過程，而是一個動態的過程：它一方面反映了國家與公民之間的財政利益關系，另一方面反映了財政權主體之間的權力分配關系。我國現行《憲法》對財政權的直接規定并不多，主要涉及與預算和稅收有關的條款。關于預算的規定有第62條、第67條和第89條，但僅僅明確了各級立法機關在預算方面的審批權，以及國家行政機關的預算編制權和預算執行權，沒有突出預算的地位。涉及稅收的條款只有第56條，該條僅強調了國家享有征稅權和人民必須履行納稅義務，并未強調征稅主體應依法征稅，沒有對稅收法定原則作出規定。同時，沒有規定國債發行權，對國債發行條件、程序、種類、規模、結構、償還等基本事項也未作出規定，政府發行國債在法律上無任何限制，徒增財政風險。此外，沒有對國庫、中央與地方財政權劃分等作出規定。可見，財政權的正當性和合法性基礎在我國是缺失的，對它的制約并未上升到憲法層面，仍處于“軟約束”狀態。現實生活中，在財政領域“權大于法”的現象普遍存在，而這個問題的解決同樣有賴于實踐“財政立憲”，將“財政法定原則”在憲法中進行規定。
　　
　　二、財政權的內容實質
　　
　　從內容來看，財政權既可以表現為憲法層面的契約性經濟權力，也可以表現為行政法層面的行政性經濟權力，還可以表現為經濟法層面的調控性經濟權力。
　　
　　(一)財政權是一種契約陛經濟權力：基于憲法層面的認識
　　憲政國家，尤其是實質法治國家，本質上必須同時為租稅國家。在西方憲政國家里，“只有死亡和納稅是不可避免的”。因此，公民把向國家納稅作為一種高尚和值得自豪的行為，并且其權利得到了廣泛認可和憲法的保護。在這種情況下，“政府機械論”興起，人們普遍認為“政府是一個信托機構，政府官員則是受托人；信托機構和受托人都是為了人民的利益而設立的。”所以，為了適應人們價值理念的變化，政府重塑自己，以公共服務者示人，在公務活動中“厲行節約”，成為納稅人真正的“管家”。同時，政府不僅要接受納稅人的全面監督，而且還要以誠實和規范化的服務，以贏得“納稅人”的信賴。因此，政府與“納稅人”之間的關系并不是統治與被統治的關系，而是一種特殊的交易關系。通常說來，政府向公民提供公共產品，而公民需要向政府繳納“稅收”。這里的“稅收”既是政府提供公共產品所獲得的報酬，也是公民購買政府公共產品的價格，兩者之間是等價有償的。對此，霍布斯早就提出“稅收利益交換說”來加以闡釋，他認為“人民為公共事業繳納稅款，無非是為了換取和平而付出的代價。分享這一和平的福利部門，必須以貨幣或勞動之一的形式，為公共福利做出自己的貢獻。”洛克發展了霍布斯的“稅收利益交換說”，認為“政府沒有巨大的經費就不能維持，凡享受保護的人都應該從他的產業中支出它的一份來維持政府。”使政府與“納稅人”之間從實質上成為一種等價交換關系。布坎南則提出“作為交換的政治”來證明這種政治上的交換無異于市場上的交換，所有參與者從政治行為中共享了“益處”。這種關系反映在憲法上，是對憲法契約論的證成，憲法授予國家運用其來自人民權利的財政權力獲取財政收入，同時規定國家有向公民提供公共產品的法定義務。從憲法規定公民履行納稅義務所形成的稅收法律關系的角度來看，日本稅法學者金子宏認為，稅收法律關系是國家與納稅人之間的債權債務關系，但這種稅法上的債務關系同私法上的債務關系在性質上是不同的。第一，稅收債務是法定債務，而私法上的債務是由當事人的合意來決定的。第二，在現行法中，稅收法律關系是公法上的法律關系。第三，稅收作為滿足公共需求的手段，不僅具有很強的公益性，而且稅收的課賦和征收還必須公平地進行。作為這一特征的反映，稅收債權人——國家就擁有私法債權人所沒有的種種特權。但這些特權已不是稅收法律關系本質上的要素，超出了稅收法律關系自身。盡管如此，它們還是基于法律的規定而確定的特權。這種作為特權的經濟權力無疑承載著實現憲政國家的基本經濟價值的使命，其總的基礎在于：當人民將自己所享有的財產權利的一部分讓渡給國家時，就賦予了國家以財政權。憲政國家的財政“取之于民”、“用之于民”的經濟本質已說明了它是基于公平交換規則而產生的以資財為內容的權力。所以，財政權是復雜的利益交換的產物，在財政權范疇之中既有公共利益也有私人利益；它不單單是純粹的國家權力，還蘊涵著復雜的利益交換關系。因此，財政權具有契約的特性，是一種契約性經濟權力。但我們要知道的是，國家權力是以公民的同意為基礎的。只有合乎公民的同意，在公民讓渡的權利范圍之內行事，權力才具有正當性。國家是以獨立的個體的共同利益為基礎的契約性組織，“它能夠維護和保障每個締約者的人身和財富”。因此，國家產生于人們的同意。在國家與人民的契約關系中，兩者之間的地位是平等的，國家財政機關只不過是執行國家立法機關決定的機構，是為人民服務的國家代理者，它們沒有權力決定財政收入的規模、種類，更不得隨意改變財政支出的范圍、方式和規模等。換言之，在憲法層面上，“財政立憲”是財政權正當性和合法性的唯一來源。對于目前的中國來說，積極實踐“財政立憲”是非常重要的，它可以從憲法的高度對財政權進行限制。
　　
　　(二)財政權是一種行政性經濟權力：基于行政法層面的認識
　　作為一種公共經濟，財政與私人經濟的不同在于資財的轉移上。在公共經濟中，國家想從私人經濟中取得資財，就必須依據主權者地位和所有者地位，并且要采取強制方式。在財政分配過程中，國家居于支配地位，即分配的目的、方向、范圍、結構、數量都服從于國家的意志和需要，圍繞著實現國家的職能來進行。這些均是以公共權力為后盾的，否則難以形成以國家為主體的分配關系。對于財政權而言，在“行政國”背景下，財政行為是以行政行為伴生物的形式而存在的，這就使伴隨行政行為而發生的財政資金使用行為，無法作為獨立的國家行為存在。因此，作為財政行為權源的財政權始終以行政權的固有特質而看待。作為公權力的財政權孕育于財政法律關系中，與財政義務形成對稱的權義關系。財政法律關系是依賴于財政權產生的關系，是以國家作為優越權力主體與人民形成的關系。公民與國家之間形成了單方面的服從關系。在財政法律關系中，國家顯然是優越的權力主體，由此表現出國家利益高于其他利益。財政權也因自身主體是國家而獲得了在行政法層面上的行政性經濟權力地位。當前的財政法理論強調財政法律關系是國家意志的體現，認為財政法律關系是按照國家的意志建立起來的社會關系，只有在財政活動中當事人的行為符合財政法律中所體現的國家意志時，國家才確認和保護在當事人之間建立起來的財政法律關系，并用國家強制力保證財政法律關系中權利義務內容的實現。因此，財政法律關系在本質上是一種公法上的法律關系，存在于其中的財政權只不過是一種經濟權力。更為直接地說，它應屬于行政法上的實體性與程序性相結合的公權力，因為財政義務主體根本沒有討價還價的余地。在當下中國，財政權的法律淵源以財政法律為主，如《預算法》、《稅收征收管理法》、《個人所得稅法》、《企業所得稅法》和《政府采購法》，因此，財政權多表現為一種行政性經濟權力。由于現行《憲法》對財政權的規定不多，政府所享有的財政權就很容易失去憲法上的制約，這難免會導致政府財政權在財政法律難以約束的情況下被濫用。如在《憲法》沒有明確授權的情況下，政府部門憑借財政法律所規定的財政權，根據自身需要隨意設定收費項目及規則。這種現象已極為普遍，不僅招致群眾的深惡痛絕，而且產生了新的收入分配方式，出現了大量預算外資金；不僅擾亂了正常的分配秩序，而且加重了公民的財政負擔，嚴重侵犯了私人的財產權利。某些西方發達國家不但在憲法中規定了財政法定原則，體現了財政法定主義精神，甚至將規費征收權限也寫入了憲法。如芬蘭憲法第62條規定：“關于政府機關服務收費和文件收費，以及國營的郵政、鐵路、河道、醫院及其他公用事業收費的一般原則，由法律規定。”因此，在目前的財政法治狀況下，強調財政權的行政性經濟權力屬性，有利于利用現有的法律資源實踐依法行政的理念，對財政權進行有效控制，以形成良好的財政法治環境，維護國家的利益和公民個人的利益。
　　
　　(三)財政權是一種調控性經濟權力：基于經濟法層面的認識
　　一般認為，“宏觀調控是為了保持社會總需求與社會總供給的平衡、避免經濟周期性波動而實施的經濟措施，它所提供的‘公共產品’是能維持經濟健康運行的良好外部環境。”從中外宏觀調控的歷史經驗來看，宏觀調控的基本功能就是克服市場失靈，避免經濟危機的發生，也就是“能夠為一個社會的市場經濟帶來安全”。作為宏觀調控的重要組成部分的財政宏觀調控，是政府運用財政政策和各種財政手段對國民經濟運行過程實行全局性引導、調節和控制。在一些國家，財政宏觀調控早已成為法律的核心內容，如20世紀30年代美國為了應對全球經濟危機，在凱恩斯主義宏觀財政理論的指導下，就制定了《全國產業復興法》、《農業調整法》、《緊急銀行法》、《金融改革法》以及《就業法》等法律。到了20世紀70年代以后，西方許多國家和地區都通過立法方式充分利用財政宏觀調控手段，如日本制定了《農業現代化資金促進法》、《租稅特別措施法》；德國制定了《經濟穩定與增長促進法》；美國相繼制定了《充分就業與國民經濟平衡增長法》、《稅收法》；歐盟以德國的《經濟穩定與增長促進法》為藍本制訂了《增長與穩定公約》(1997)。財政宏觀調控②主要是對社會總需求的調控。在財政收入方面，主要是通過稅收來調控。在財政支出方面，通過調控政府購買和政府投資，以改變整個社會的需求總量。財政宏觀調控是財政權對市場的干預。就財政宏觀調控的主要手段——財政政策而言，它“可以認為是稅收、公共支出、舉債等各種措施的整體，通過這些手段，作為整個國家支出組成部分的公共消費與投資在總量和配置上得以確定下來，而且私人投資的總量與配置受到直接或間接的影響。”財政政策是財政在法律上的反映，也是通過政府財政收支的波動，影響宏觀經濟活動水平的經濟政策。但這些政策的落實必須借助于大量財政資金的投入，因此，是否安排資金來滿足財政政策的需要、安排多大的資金量來支持財政政策的運行，將直接決定財政調控的效果。所以，從表面上看，是國家的經濟調制權決定經濟生活的方向，而實質上真正具有決定意義的是隱性的財政資源的安排與用度，也就是財政權的行使。財政政策包括稅收政策、公債政策、轉移支付政策、財政補貼政策和政府采購政策等。例如，稅收是國家取得財政收入的基本手段，是調控經濟的最有效的工具：它既可以調控社會總供給與總需求的平衡關系，也可以調控產業結構，優化資源配置，還可以調節各種收入，實現公平分配。稅收的這種調控作用是任何其他調節手段所不能替代的。因此，稅收政策在財政宏觀調控中發揮著重要的作用，其核心內容就是根據宏觀調控的需要對稅目、計稅依據和稅率等進行調整。但根據稅收法定主義原則，這些調整是要通過稅收立法才能完成的。這一決策就是作為財政權范圍的稅收宏觀調控權的運用。又如公債是國家按照有償的信用原則籌集財政資金的一種形式，同時也是實現宏觀調控目標的一個重要財政手段。公債對社會經濟活動的調控作用主要表現在4個方面：一是可以調控國民收入的使用結構；二是可以調節產業結構；三是可以調控資金供求和貨幣流通；四是可以調節分配，籌集財政資金。當今世界各國，無不利用公債手段籌集財政收入，以彌補財政資金不足或財政赤字。公債政策的決策程序是：中央政府每年的發行額度必須經過議會或人代會審查批準。如果需要增加年度公債發行額度，也應經過議會或人代會批準方能實施。由此看來，“財政權的經濟內涵主要著眼于國家宏觀經濟的發展態勢，針對經濟發展形勢所作出相機抉擇，以國家參與國民財富的分配和國家的消費行為來調節市場上的消費量和投資量，以干預經濟的發展。”因此，財政權是作為一種調控性經濟權力而存在的。在我國，隨著市場經濟的快速發展和社會的急劇轉型，國家的財政活動日趨活躍和多樣化，政府的收支結構也發生了巨大的變化，財政不再停留在對中央職能實現需要的滿足上，而開始在調節國民經濟、地區平衡發展、環保、新農村建設和和諧社會的構建上發揮作用。這需要財政權與國家的干預職能相適應。然而，現實的財政權依賴于行政權，并為行政權服務，所滿足的僅僅是作為行政行為物質基礎的國家資金的用度，并沒有被賦予經濟政策的選擇和制定的權能，其宏觀調控功能并沒有得到發揮。面對當前多重的調控任務，財政權應擺脫對行政權的依賴，使其相對獨立化，以彰顯調控性。
　　
　　三、財政權的權源
　　
　　漢娜·阿倫特曾說過：“一旦人們聚集在一起并共同行動，權力就產生了，但是權力的合法性來源于最初的聚集而不是來源于在此后隨之而來的任何行動。”可見，權力不可能來源于人以外的對象，人民是權力的唯一合法源泉和原始權威，但它是在人民一致同意下才能成立。應該說，權力來源的正當性為權力的合法性打下了堅實的基礎。“只要權力是根據正當規則獲得并行使，并且有證據表明其得到了同意，我們就稱之為正當的或合法的。”從公民權利和國家權力的利益屬性來看，它們歸根到底是物質財富的轉化形式或派生形式。如前所述，公民權利是公民自己勞動成果的轉化形式或派生形式，國家權力則是國家以合法的形式“抽取”公民物質財富的轉化形式或派生形式。因此，國家權力來源于公民權利，它應當平等地服務和從屬于公民權利。我國《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”此規定包含了公民權利主導國家權力的全部含義。也就是說，國家權力來源于人民權利，人民權利是國家權力的基礎。另一方面，該規定所確立的人民主權原則是包括財政法在內的一切法律的依據。依據人民主權原則，國家主權源于人民主權，而人民主權與人權具有內在統一性。“具體到財政權而言，它并不是一種獨立于人民權利的自在物，相反，它來源于人民主權，受制于人民主權。正因為如此，財政應否支出、如何開支，財政收入規模和種類，等等，都應該由人民通過一定的法律程序加以決定。”由此看來，財政權來源于人民的委托與授權，財政部門只是國家財政權的行使者，作為“納稅人”的社會公眾才是財政權的真正享有者。這是因為“納稅人”在與國家達成合意的前提下，讓渡自己財產的一部分給國家以構成財政收入，滿足國家提供公共產品的需要，公民向國家繳納稅費——讓渡其財產的一部分，是為了能夠更好地享有自然權利(自由、平等、財產、安全等權利)，在其自然權利受到侵犯時可以尋求國家的公力救濟。但“納稅人”也相應地賦予了國家以財政權，這是國家提供公共產品的必要前提。從基本邏輯上看，財政權行使的最終目的不是國家對財政利益的控制和持有，而是通過向公民提供公共產品，使公民財產權和人身得到更好的保護。這是人作為人對財政權的起碼要求。從憲政國家發展的歷史過程、終極目標來看，只有人權才是財政權存在的正當性與合理性的主要依據。每個人都應該過著有尊嚴和體面的生活，享有自決權和追求幸福的權利。財政權的目的與價值就在于促進公民這些權利的實現。可見，財政權從根本上說，來源于經濟人權。
　　經濟人權似乎是一個容易引起爭議的概念，但筆者認為，凡是含有經濟性內容的人權都可以作為經濟人權來對待，它最顯著地體現在財產權(個人財產權和共同財產權)上，但并不限于財產權，還包括個人與企業收益權、經營自主權、經濟參與自主權、勞動權和社會保障權等。從人權歷史上看，早在18世紀就已形成了經濟人權的雛形。如1789年法國《人權宣言》在1776年美國《獨立宣言》的基礎上進一步明確宣布自由、平等、財產、安全和反抗壓迫等是天賦的神圣不可侵犯的人權。其中的生命權和安全權可歸于當代人權概念中的生存權；平等權、自由權和反抗壓迫的權利可歸于公民政治權利；財產權、經濟自由權和經濟平等權可以說是資產階級經濟人權的最早形式。因為資產階級從來不會放棄對對物質財富的占有、支配和使用而去奢談追求幸福。可見，在資產階級革命之前，就已經形成了生存權利、公民政治權利和經濟權利三位一體的權利體系結構，并在以后的立法中逐步予以確認。在這“三位一體”的權利體系中，財產權具有突出的地位。這是因為財產權是保持個人尊嚴和自由必不可少的條件，它既是享受一系列公民和政治權利的基礎，也是保障個人經濟、社會和文化權利的基礎。美國許多學者都認為財產權是經濟權利的核心，將經濟權利定義為對財產的占有、使用、交換和處分。但更為關鍵的是，“因為經濟權利是人權，所以屬于所有人，這是出于人道的考慮。這意味著所有人都有天賦的權利去利用資源獲得最低限度的體面的生活。經濟權利可能不僅止于最低限度的體面生活，但最少是這樣的。”任何人并非出于自愿而陷入嚴重的貧困，這都是其經濟權利被剝奪的表現。所以，“如果貧困這個最嚴厲的法律迫使人民中最健康的和最眾多的那一部分放棄權利，那么法律對于權利平等的原則表示假仁假義的尊重又有什么意義呢?”由此看來，以財產權為核心的經濟權利在全部人權中的地位是非常重要的。正因為如此，作為資產階級私法經典的1804年《法國民法典》對財產權進行了嚴格的保護，確認了私有財產權神圣不可侵犯的原則。隨后英、美等國相繼在憲法和其他法律中確認了該原則。進入20世紀以后，人權發生了重大變化，財產權首先受到限制，它不僅僅是作為權利存在，而且也是作為義務存在。如日本憲法第29條規定：“財產權不得侵犯。財產權的內容，應由法律規定以期適合于公共福利。私有財產在正當的補償之下，得將其為公共而利用。”這時，人權的本位由自由權本位向生存權本位轉變。在生存權本位時期，人權側重于保護在社會上受到自然條件、勞動條件和其他經濟條件制約而成為社會弱者的人，通過傾斜式保護使他們也像其他的人一樣有尊嚴地生活于社會之中。這是對實質尊嚴和平等的追求。正如《世界人權宣言》開宗明義宣稱的：“鑒于對人類家庭所有成員的固有尊嚴及其平等的和不移的權利的承認，乃是世界自由、正義與和平的基礎。”現代人權觀念更加注重人的尊嚴和實質平等。在這種情形下，人權的內容得到了極大的豐富和擴展，工作權、休息權、免于饑餓權、住房權、受教育權、最低限度物質幫助權等也納入了人權的范圍。由此，經濟人權得到了興起。應該說，經濟人權是由憲法和法律所規定的作為“納稅人”的公民享有的經濟物質利益方面的基本權利，它是以財產權為核心的，包括經濟自由權、經濟平等權、工作權、最低限度物質幫助權等一系列權利的總稱。這種權利既為權利主體提供了從事生產經營活動和獲取生活資料的可能性，也是保證勞動力再生產的必要條件，它的存在實現了人的人性尊嚴。因此，經濟人權是以個體性生存權為基本目標，它的實現需要國家的積極作為，也就是需要國家提供便利或直接提供幫助。經濟人權的主體不僅包括公民個人，而且包括市場經濟組織。但他們均是財政權的義務主體，財政權的行使不僅涉及到財政義務主體的財產權，而且涉及到對財政義務主體的資源、工具、行為等征稅，同時還涉及到對其他規費的征收、公債的發行、國有資產孳息的收取、財政資金的分配和使用等。正因如此，才構成了嚴格、規范化的財政權力體系，如征稅權、規費征收權、公債發行權、國有資產收益權、財政支出權等等，表明財政權是由經濟人權派生出來的。既然財政權來源于經濟人權，也就說明了兩者之間有著共同的價值目標，即為人民謀福祉。盡管國家基于公民授權而獲得的合法性與自身獨立性決定了公民與國家的關系中存在著內在張力，但在國家與人民的契約性憲法關系中，國家的根本任務就是為人民謀取幸福。它應該利用手中所掌握的財政權增加社會福祉。
　　經濟人權不是抽象的權利，而是需要財政權去彰顯和在實踐中得到具體實現的權利，只有財政權被合法、正當地行使，才能實現這種目標。從世界立憲運動來看，絕大多數國家把財政法定原則規定在憲法中。無論是英國的《權利法案》，還是美國的《聯邦憲法》、德國的《聯邦基本法》和法國的《憲法》，莫不如此。財政立憲已成為歐美國家憲法極為突出的特點。應當看到，國家行使財政權，也是在履行保障經濟人權的憲法義務，財政權的應有主體是全體人民。就當下中國來說，必須將“財政法定原則”在憲法中作出明確的規定。目前，就財政法定原則入憲問題學者們提出了兩種不同的觀點。一種觀點認為，可以通過憲法修正案的方式在憲法中對預算法定原則和稅收法定原則進行規定，使財政法定原則人憲。另一種觀點認為，首先在《憲法》第3章第1節中增加全國人大及其常委會制定財政法律的專有權力，等條件成熟之后，再在《憲法》中設置財政專章，明確規定全國人大及其常委會作為國家最高權力機關應當享有的財政權事項，最終實現財政法定原則人憲。筆者認為，修改憲法是一件嚴肅而重大的事情，在沒有充足理由的情況下，憲法是不能被隨意修改的，更不允許對體例的修改。因此，應在現有憲法框架下對相關條文進行適當的修改，將財政法定原則人