中國社會保障制度建設(shè)應(yīng)轉(zhuǎn)變的八大“觀念”

　　摘要：新中國社會保障制度建設(shè)60年的發(fā)展教訓(xùn)，可以歸納出自愿、逐步、互補(bǔ)、效率、爭論、目標(biāo)、籌資、公平等八大觀念。這八大教訓(xùn)嚴(yán)重影響和制約了中國社會保障制度建設(shè)的發(fā)展完善，有些教訓(xùn)如自愿觀念、效率觀念等已經(jīng)或正在汲取，而有些教訓(xùn)如逐步觀念、爭論觀念等仍在干擾和阻礙著中國社會保障制度建設(shè)的健康發(fā)展。深刻汲取這八大教訓(xùn)，對于中國社會保障制度的未來完善和發(fā)展具有十分重要的意義。
　　關(guān)鍵詞：社會保障　制度建設(shè)　觀念
　　中圖分類號：P840　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1004-4914(2011)02-024-03
　　
　　近年來，中國社會保障制度建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了快車道，各項(xiàng)制度建設(shè)全面推進(jìn)，尤其是農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的提速，更是讓社會保障制度的應(yīng)有之義得以開始實(shí)現(xiàn)和真正發(fā)揮。在制度建設(shè)加速的情況下，需汲取以往制度實(shí)施和建設(shè)過程中的教訓(xùn)，這樣，中國社會保障事業(yè)才能進(jìn)入健康、可持續(xù)的發(fā)展軌道。筆者認(rèn)為，在中國社會保障制度建設(shè)中，尤其需要轉(zhuǎn)變“八大觀念”，如此，中國社會保障事業(yè)的航船才能駛向光輝的彼岸。
　　
　　一、“自愿觀念”
　　
　　主要體現(xiàn)在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)上。在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)和推進(jìn)的過程中，“自愿參與”曾是一個常見且在各種文件中出現(xiàn)頻率極高的詞，社會保障制度在農(nóng)村的長期缺失與“自愿參與”這一原則有很大的關(guān)系，也可以說是以往社會保障制度建設(shè)的最大陷阱和教訓(xùn)。農(nóng)民作為社會龐大的弱勢群體。對權(quán)益的保障是他們自然的訴求，而社會保障制度作為一個天然追求公平的制度，在保障弱勢群體的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)等方面具有很大的促進(jìn)作用。但是，由于農(nóng)民認(rèn)識水平相對較低，社會保障是什么?社會保障的好處和作用何在?他們并不知道，但是社會保障所保障的內(nèi)容，農(nóng)民較市民需要更為迫切，“靠天吃飯”背后的自然風(fēng)險只能通過自己來承擔(dān)，而隨著市場化、工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，環(huán)境污染、大氣層破壞等因素的累積和疊加使得農(nóng)民面臨的自然風(fēng)險也在持續(xù)加大。加之，對市場化農(nóng)民一時還難以適應(yīng)，長期生活在自然、封閉、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下的中國農(nóng)民很難在經(jīng)濟(jì)市場化過程中有效維護(hù)自己的合法正當(dāng)權(quán)益。而社會保障制度的長期缺失也使得農(nóng)民很難通過除自己之外的渠道來防范和化解各種自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。實(shí)際上，自愿原則的背后可能更多的是政府借“自愿參加”之名行“推卸責(zé)任”之實(shí)、基層政府公信力下降所導(dǎo)致的制推進(jìn)困難、政府對社會保障宣傳不到住等掩蓋了城鄉(xiāng)居民社會保障權(quán)益不平等的事實(shí)。
　　長期以來，由于利益代言人機(jī)制的缺位，農(nóng)民的權(quán)益保障很難引起政治層足夠的實(shí)質(zhì)性重視，而且重視也多停留在口頭、口號和宣傳層面，嚴(yán)重缺乏具體的政策行動并加以落實(shí)。不過可喜的是，自2003年以來，農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益正在得到切實(shí)重視并逐步得到合理保障，自愿原則背后的政府不作為也正在悄然變化，制度缺失也正在向制度完善邁進(jìn)，覆蓋農(nóng)民的社會保障制度體系也已初具雛形。但是這一深刻的教訓(xùn)還需要認(rèn)真記取并避免自愿原則再一次阻礙農(nóng)村社會保障制度的完善和健康發(fā)展。
　　
　　二、“逐步觀念”
　　
　　主要體現(xiàn)在社保統(tǒng)籌層次的提高上。早在1991年國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》中就提到“要積極創(chuàng)造條件，由目前的市縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”，18年過去了，統(tǒng)籌層次仍未提高，而且至今我們還很難看清楚統(tǒng)籌層次提高的時間表。筆者認(rèn)為決不應(yīng)該再犯相同的“逐步”錯誤，而應(yīng)該轉(zhuǎn)變“逐步觀念”。
　　毫無疑問，社會保障制度建設(shè)的“逐步觀念”與中國改革開放30年來奉行的漸進(jìn)式改革有很大關(guān)系，“摸著石頭過河”的發(fā)展思路要求選擇具有中國特色的漸進(jìn)式改革發(fā)展道路，這也是30年改革發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)。而社保統(tǒng)籌層次的“逐步”提高就是中國漸進(jìn)式改革發(fā)展道路下的一個必然選擇。漸進(jìn)式的改革發(fā)展道路對于中國今天的成就功不可沒，但是漸進(jìn)式的改革發(fā)展道路也積累了很多的問題，使一些本可以早點(diǎn)解決的“新、小、易”問題拖延到現(xiàn)在成了“老、大、難”問題，改革的阻力和成本越來越大、解決的難度也越來越大。
　　發(fā)展可以解決前進(jìn)中的很多問題，但是也應(yīng)該認(rèn)識到發(fā)展也會產(chǎn)生新的問題。回想1991年的時候，我國的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距盡管存在但還不像現(xiàn)在這么突出。相反，經(jīng)過近20年的發(fā)展，城鄉(xiāng)、區(qū)域差距進(jìn)一步拉大并已經(jīng)成為中國現(xiàn)代化過程中的兩大難題。城；居民收入差距由1991年的2.21:1擴(kuò)大到2009年的3.33:1，東部與西部人均GDP差距也由1991年的1.85:1擴(kuò)大到2008年的2.31:1。持續(xù)的差距拉大使得提高統(tǒng)籌層次難度越來越大。基于此，在2007年10月15日，胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中明確指出：“提高統(tǒng)籌層次，制定全國統(tǒng)一的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法。”正式明確把社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)作為提高統(tǒng)籌層班的過渡性安排。在2009年12月22日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上通過了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》并從2010年1月1日起施行，歷經(jīng)兩年多后，社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)這一過渡性安排才姍姍而來，真可謂是“千呼萬喚始出來”。這里，我們不禁要問：“作為過渡性安排的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法出臺我們用了兩年多，那么作為根本性制度安排—提高統(tǒng)籌層次所需的時機(jī)何時才能成熟、條件何時才能具備、目標(biāo)何時才能實(shí)現(xiàn)呢?”
　　筆者認(rèn)為，提高統(tǒng)籌層次實(shí)質(zhì)是一個利益的再分配問題，提高統(tǒng)籌層次不可避免會遇到既得利益群體或者先富者的干擾和阻撓，所以提高統(tǒng)籌層次更需要講大局意識和政治意識，提高統(tǒng)籌層次所涉及的利益分配和調(diào)整也更需要公共政策的強(qiáng)勢牽引以及決策層的一種政治決斷。
　　
　　三、“互補(bǔ)觀念”
　　
　　主要體現(xiàn)在商業(yè)保險與社會保險的關(guān)系上。無論是一些專家學(xué)者的論述中把商業(yè)保險列為補(bǔ)充保障的內(nèi)容，還是在黨和政府的文件中提到的“以商業(yè)保險為補(bǔ)充”，兩者的共同點(diǎn)都在于認(rèn)為商業(yè)保險與社會保險的關(guān)系是互補(bǔ)的。但卻忽略了兩者隱含的層次關(guān)系，也即認(rèn)為兩者的互補(bǔ)性高于層次性。可是只要認(rèn)真分析一下社會保險和商業(yè)保險的性質(zhì)和所追求的目標(biāo)就會發(fā)現(xiàn)，兩者的層次性要高于互補(bǔ)性。社會保險是由政府舉辦的、旨在為可能遭遇各種必然性或偶然性風(fēng)險并參加了社會保險的社會成員提供各種援助。是一種具有公益性和福利性的社會保障制度。商業(yè)保險則是由專門的保險公司經(jīng)營、通過與參加商業(yè)保險的社會成員訂立保險合同建立保險關(guān)系進(jìn)而分散參保者可能遭遇的偶然性風(fēng)險的保險形式，是一種以營利和“嫌貧愛富”為典型特征的企業(yè)經(jīng)營制度。
　　在談及商業(yè)保險與社會保險的互補(bǔ)關(guān)系時。論述主要集中在四個方面：服務(wù)對象上的互補(bǔ)性、保險項(xiàng)目上的互補(bǔ)性、滿足需求上的互補(bǔ)性、發(fā)揮作用上的互補(bǔ)性。有的學(xué)者通過論述兩者在服務(wù)對象上的互補(bǔ)性，提出把被社會保險排除在外的大多數(shù)的農(nóng)業(yè)人口由參加商業(yè)保險來補(bǔ)足以實(shí)現(xiàn)服務(wù)對象上的全覆蓋，可是不能忽視的是商業(yè)保險是以贏利為目的的，最終只會導(dǎo)致農(nóng)民收入的減少和農(nóng)民權(quán)益的二次受損。這與中央提出的“多予、少取、放活”的方針是相悖的，也與社會保障制度建設(shè)的初衷和目的相背離。如果說通過商業(yè)醫(yī)療保險在農(nóng)特還有一點(diǎn)可行性的話，那么寄希望于商業(yè)養(yǎng)老保險來解’決7億多農(nóng)民的養(yǎng)老問題則是既缺乏理論論證，更沒有現(xiàn)實(shí)的可行性。在保險項(xiàng)目和滿足需求上，兩者的互補(bǔ)性仍然是以層次性為基礎(chǔ)的。因?yàn)樵诒ｋU項(xiàng)目和需求滿足上。商業(yè)保險的層次和水平都較社會保險要高。而在發(fā)揮作用方面，兩者的層次性仍然高于互補(bǔ)性，因?yàn)樯鐣ｋU的作用在于保障勞動者的基本生活，為勞動者提供的是基本保障、生存保障，而商業(yè)保險的作用在于滿足參保人較高層次的保障需求，為參保人提供的是高級保障、發(fā)展保障。因此，在談及兩者的關(guān)系時，我們應(yīng)該充分認(rèn)識到層次性高于互補(bǔ)性，轉(zhuǎn)變“互補(bǔ)觀念”。
　　
　　四、“效率觀念”
　　
　　在中國社會保障制度建設(shè)過程中，“效率論”一直干擾和阻礙著制度發(fā)展的進(jìn)程和速度，總結(jié)“效率論”的各種觀點(diǎn)。可以發(fā)現(xiàn)主要有三種：“原始積累不可避免”、“國家財(cái)力不足”、“重視公正便會妨礙效率”。以下對這三種主要觀點(diǎn)作一認(rèn)真分析。
　　主張“原始積累不可避免”，認(rèn)為在現(xiàn)代化過程中，不可避免地要出現(xiàn)一個殘酷的、犧牲多數(shù)人利益的原始積累期，把損害多數(shù)人的利益視為理所當(dāng)然的事并放任下去。主張“國家財(cái)力不足”，認(rèn)為中國是一個發(fā)展中國家，國家財(cái)力十分有限，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行社會總財(cái)富的積累之后再實(shí)現(xiàn)社會保障的公正。主張“重視公正便套妨礙效率”，認(rèn)為重視公正必然導(dǎo)致多數(shù)人剝削少數(shù)人的貢獻(xiàn)，從而妨礙效率的提高、損傷社會活力。盡管效率論的各種主張和論述各不相同，但卻都無視兩個事實(shí)：一是農(nóng)民為中國的現(xiàn)代化和工業(yè)化提供了最初的資金積累。而且那些資金的積累還是通過很低的農(nóng)產(chǎn)品價格，即工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差的方式來完成的；二是農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益的嚴(yán)重受損。而論調(diào)的背后卻是少數(shù)強(qiáng)勢群體對多數(shù)弱勢群體先前受損利益的否定以及少數(shù)強(qiáng)勢群體對自身既得利益的維護(hù)。追根究底，會發(fā)現(xiàn)三者都是主張維護(hù)既得群體的利益而不是全民共享、市民社會而不是全民社會、精英社會而不是全民社會。這些主張的影響具體表現(xiàn)在對社會保障支出提高的影響上，改革開放30年來，中國財(cái)政性社會保障支出如“老牛拉車，緩慢前行”，增長速度不僅遠(yuǎn)低于財(cái)政收入年均14 1％的增速。也低于GDP年均9.8％的增速。
　　盡管“原始積累不可避免”、“重視公正便會妨礙效率”等效率論調(diào)市場越來越小，但是效率論調(diào)的影響卻并沒有消除，財(cái)政性社會保障支出占財(cái)政支出的比重一直徘徊在10％一12％而得不到大幅提高就可以說明在很大程度上就是受了效率論調(diào)的影響，這說明效率論調(diào)的影響還有不小的市場。因此，對于《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》一書中希望的到2012年將財(cái)政性社會保障支出占國家財(cái)政支出的比重不低于15％的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，筆者對此仍持謹(jǐn)慎態(tài)度。在社會保障制度建設(shè)過程中，要轉(zhuǎn)變“效率觀念”，避免“效率困惑”，如此，社會保障制度建設(shè)才能獲得國家財(cái)政的大力支持和持久保證。
　　
　　五、“爭論觀念”
　　
　　主要體現(xiàn)在社保費(fèi)稅之爭上。對社會保障資金籌資方式的稅費(fèi)之爭由來已久，而其實(shí)質(zhì)則是社保籌資方式的征收權(quán)之爭。從費(fèi)派認(rèn)為我國不宜開征社會保障稅，因?yàn)檫@既不符合我國國情也不符合國際發(fā)展趨勢，費(fèi)改稅將與統(tǒng)賬結(jié)合的社會保障制度模式形成沖突。從稅派則認(rèn)為我國應(yīng)該通過社會保障稅來籌集社會保障資金，費(fèi)改稅才是真正的國際趨勢和國際慣例。此外，從稅派也把社保制度運(yùn)行中出現(xiàn)的統(tǒng)籌層次不高、資金被違規(guī)椰用、收支缺口較大、投資收益偏低等各種問題出現(xiàn)的原因都指向了社會保障繳費(fèi)，而且在對社會保障稅的可行性缺乏充分論證和形成共識的情況下就對社會保障稅的稅制要素、課征范圖以及征收管理等作出了許多具體設(shè)計(jì)。然而十多年的社保費(fèi)稅之爭，雖然耗費(fèi)了大量的學(xué)術(shù)、經(jīng)濟(jì)甚至政治資源，但是仍然沒有形成共識，至今還是各執(zhí)一詞。更重要的是，十多年的社保費(fèi)稅之爭也使得中國社會保障制度建設(shè)貽誤了不少的改革發(fā)展機(jī)遇，而這正是這場爭論的最大代價。
　　對于這一問題，筆者曾在《對要求社保費(fèi)改稅理由的質(zhì)疑》一文中指出：從稅派主張費(fèi)改稅的許多理由并不成立或至少說是不很科學(xué)，還有待進(jìn)一步去論證，而認(rèn)真考慮到現(xiàn)實(shí)國情、制度本身及制度實(shí)施的各種障礙和現(xiàn)實(shí)條件，應(yīng)穩(wěn)妥地走繳費(fèi)籌集社保資金的道路。理不辨不明，但是當(dāng)?shù)览硪呀?jīng)明確時，一味的爭論不僅會使辯論失去應(yīng)有的意義和價值，而且還會影響社會保障制度其他方面所需的理論支撐和指導(dǎo)的研究并干擾政治決策。對于爭論問題，鄧小平有句名言：“不搞爭論，是我的一個發(fā)明。不爭論是為了爭取時間千，一爭論就復(fù)雜了，把時間都爭掉了，什么也干不成。不爭論大膽地試，大膽地間。”(鄧小平文選》第三卷第374頁)不搞爭論可以說是改革開放30年的重要經(jīng)驗(yàn)，而持續(xù)的爭論卻是中國社會保障制度建設(shè)的一大教訓(xùn)。重溫小平的這句名言，中國社會保障制度建設(shè)可以得到很多有益的啟示。
　　而在已進(jìn)入立法審議階段的《社會保險法》草案中也沒有能夠?yàn)檫@場持續(xù)了十多年之久的費(fèi)稅之爭一錘定音，只是規(guī)定：“社會保險費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)和征收辦法由國務(wù)院規(guī)定。”可以預(yù)見，社會保障費(fèi)稅之爭還將持續(xù)下去，只是會由“明槍實(shí)戰(zhàn)”轉(zhuǎn)為“暗中角力”。如此還將耗費(fèi)大量的資源、錯失不少的機(jī)遇到。進(jìn)而對社會保障制度建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響。
　　
　　六、“目標(biāo)觀念”
　　
　　主要體現(xiàn)在理想目標(biāo)時設(shè)定上。從十五大報(bào)告“建立社會保障體系”到十六大報(bào)告“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系”再到十七大報(bào)告“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”。對于社會保障制度的論述篇幅，從十五大報(bào)告的78字到十六大報(bào)告的192字再到十七大報(bào)告的354字，這都體現(xiàn)了執(zhí)政黨和決策層對社會保障制度建設(shè)重視程度的增加。另外，在凝聚了社會保障理論界共識的《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》一書中也提出了社會保障制度建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)是“公平、普惠、可持續(xù)的社會保障體系”“在中華人民共和國成立一百周年前后邁向中國特色社會主義福利社會”。可以看出，無論從理論上還是政治決策上，中國對于社會保障制度的建設(shè)目標(biāo)逐漸清晰，也更加具體、更加完善、更加全面。
　　制定目標(biāo)旨在明確中國社會保障制度的奮斗方向，給各級官員以社保工作做指導(dǎo)，提振民眾消費(fèi)預(yù)期和生活信心。社會保障制度建設(shè)在避免了目標(biāo)簡單化和模糊化的同時。制度建設(shè)的目標(biāo)也變成了一個龐大的體系，現(xiàn)實(shí)目標(biāo)、長遠(yuǎn)目標(biāo)、中期目標(biāo)、戰(zhàn)略目標(biāo)等等各種目標(biāo)相互交織、錯綜復(fù)雜。這樣，目標(biāo)的多樣化讓民眾眼花繚亂、心生疑問，也讓各級官員不知重點(diǎn)、難得要領(lǐng)。同時在目標(biāo)設(shè)定的同時，若缺少具體的、可操作的、切實(shí)可行的措施，目標(biāo)就會落空。在社保統(tǒng)籌層次提高上就有這樣的教訓(xùn)。1991年就確立了社保省級統(tǒng)籌的目標(biāo)，但是至今的28年一直沒有出臺實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體方案，因此，這一目標(biāo)也就流于制定。正如社科院鄭秉文教授曾指出的：“在改革中，我們更多地在戰(zhàn)略上是個贏家，而在戰(zhàn)術(shù)上則往往疏于制定具體方案。天下大事，必作于細(xì)，否則。很容易從戰(zhàn)略上的贏家變成輸家。”所以，我們更應(yīng)該找到實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑和工作的抓手。不可讓目標(biāo)的多樣影響了社會保障事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。因此，社會保障制度建設(shè)應(yīng)該加強(qiáng)目標(biāo)管理。加強(qiáng)對目標(biāo)的督促檢查和考核評估，避免出現(xiàn)“贏之于藍(lán)圖描繪、失之于制度落實(shí)”的尷尬，轉(zhuǎn)變“目標(biāo)觀年”避免“望梅止渴”、“畫餅充饑”。
　　
　　七、“籌資觀念”
　　
　　主要體現(xiàn)在重籌資、輕管理、重開源、輕節(jié)流。可謂是：多問采處，卻不知病在去處。長期以采。由于國家對社會保障的投入較少以人社會保障基金存在巨大的收支缺口等因素，更多強(qiáng)調(diào)采用多種途徑籌集社岔保障基金，以及對基金的監(jiān)管，而疏于對社會保障資金使用的效果管理和績效評估。
　　在社會保障制度的實(shí)施過程中，各種騙保現(xiàn)象曾大量存在，“開小車、吃低保”和“開小轎車的失業(yè)者”在有些地方也時有發(fā)生，而社會保障主管部門對騙保及各種“道德風(fēng)險”的解決和打擊力度明顯不足。這不僅讓社會保障的實(shí)施效果大打折扣，更主要的嚴(yán)重影響!了公民對社會保障制度的信心，降低了以追求公平為目的的社套保障制度的公信力。社會保障管理中的道德風(fēng)險與欺詐現(xiàn)象，也是形式多樣、五花八門，諸如個人過度消費(fèi)、冒名頂替、掛床住院、弄虛作假騙取待遇、違反政策提前退休、瞞報(bào)繳費(fèi)基數(shù)、借用別人的醫(yī)療卡就醫(yī)、偽造編造病歷及醫(yī)療費(fèi)收據(jù)等等。而1999年開始施行并延用至令的《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》對于社會保障方面的違法行為處罰力度顯然不夠，罰款較輕，震懾性條款“情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”多是備而不用，難以真正起到震懾作用。“提供虛假鑒定意見”“提供虛假診斷證明”等情形雖在處置辦法明確列出，但是對于具體如何處罰卻未加說明。致使該規(guī)定“形同虛設(shè)”。
　　再者，近年查處的社保大案，無論是上海社保基金案和廣州養(yǎng)老套揶用案，還是湖南郴州住房公積金挪用案和河北省電力公司社保中心社保基金挪用案，共同點(diǎn)都是社會保障資金的違規(guī)挪用，而對社會保障資金其他方面的問題，查處力度顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。加之，近年來，國家對社會保障的財(cái)政投入也不斷增加，因此。加強(qiáng)對社會保障資金使用的監(jiān)管顯得尤為重要。近年來頻發(fā)社會保障方面的腐敗案件，如貴州套取農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)資金系列窩壤等，已經(jīng)為我們敲響了警鐘。因此，對于社會保障資金的籌集、管理、使用等環(huán)節(jié)都應(yīng)該進(jìn)行績效評價和風(fēng)險評估，加強(qiáng)社保資金的管理監(jiān)腎。加強(qiáng)對社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及對社會保障主管部門的監(jiān)督，嚴(yán)防社會保障領(lǐng)域的監(jiān)管滯后。此外，對于各種欺詐行為要加大懲處力度，真正做到“開源”與“節(jié)流”并舉，“保障”與“處罰”共施。如果以后還是“重籌資、輕管理、重開源、輕節(jié)流”，那么，社會保障基金就可能成為一個填不滿的“資金黑洞”。
　　
　　八、“公平觀念”
　　
　　社會保障制度建立和實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)和目的在于維護(hù)社會穩(wěn)定、維護(hù)社會公平正義，促進(jìn)社會和諧、協(xié)調(diào)發(fā)展。在凝聚了中國社會保障理論界高度共識的《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略一理念、目標(biāo)與行動方案》一書中這樣論述：“公平是現(xiàn)代社會保障制度的核心價值追求。”“‘創(chuàng)造公平、維護(hù)公平、促進(jìn)公平，是這一制度與生俱來的獨(dú)特使命。”但是，一個制度建設(shè)殘缺、覆蓋范圍有限、待遇標(biāo)準(zhǔn)各異的社會保障制度，則會使社會保障制度的初衷和實(shí)施效果大打折扣，而且還極有可能成為社會不穩(wěn)定的潛在導(dǎo)火索，破壞社會公平正義、阻礙社會和諧發(fā)展。所以，需要格外重視社會保障制度建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)好并實(shí)施好，因?yàn)槿魏我粋€環(huán)節(jié)的漏洞都會使制度設(shè)計(jì)的初衰和實(shí)施效大打折扣并且產(chǎn)生不良的后果。
　　從制度建設(shè)來看。條條分立、塊塊分割的制度建設(shè)，諸如公務(wù)員制度、事業(yè)單位制度、城鎮(zhèn)企業(yè)制度、農(nóng)民制度、農(nóng)民工制度等，使得本就不完善的中國社會保障制度更顯得支離破碎、紛繁蕪雜。而條塊分割的“碎片化”制度背后的實(shí)質(zhì)則是區(qū)域發(fā)展水平差異和部門利益水平差異在社會保障制度建設(shè)方面的反映。任何制度的建設(shè)都依賴于相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因此區(qū)域發(fā)展差距和部門利益差異的不公平也就很自然地體現(xiàn)到社會保障制度建設(shè)的完善與否后以看及待遇水平的高低上，而這無疑是把本來就不公平的區(qū)域差距和部門利益差距制度化并加以延續(xù)，把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不公平轉(zhuǎn)化并延續(xù)到社會領(lǐng)域。
　　
　　從覆蓋范圍來看，社會保障制度仍未將占中國人口絕失多數(shù)的農(nóng)民覆蓋進(jìn)來，而是被排斥、被游離于社會保障制度之外。截止2008年底，基本養(yǎng)老保險仍有8.5億多人口束被覆蓋，其中只有5595萬農(nóng)民參加了基本養(yǎng)老保險，僅占農(nóng)民總數(shù)的7.76％，2008年領(lǐng)取了養(yǎng)老金的農(nóng)民共有512萬人，僅占農(nóng)村老年人口的5.34％；基本醫(yī)療保險仍有1.7億城鎮(zhèn)居民未被覆蓋；對工傷保險需求最迫切的農(nóng)民工只有4942萬人參加_工傷保險，僅占2.25億農(nóng)民工總數(shù)的21.96％。而且即使被制度覆蓋也因待遇水平過低而難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。相反，作為少數(shù)強(qiáng)勢的機(jī)關(guān)事業(yè)單位及城鎮(zhèn)企業(yè)(尤其是國有企業(yè))職工來說，享受的制度保障就從未間斷，尤其是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的保障待遇水平更是隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷提高。如此，社會保障的覆蓋范圍經(jīng)歷了從少數(shù)強(qiáng)勢到多數(shù)弱勢的過程，很顯然，這是與社會保障制度設(shè)計(jì)的初衷和實(shí)施的目的相悖的。
　　
　　從待遇水平來看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民差距甚大，比如，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)人均離退休費(fèi)差距已由1990年的1.17倍擴(kuò)大到2005年的1.98倍，而且機(jī)關(guān)事業(yè)單位人均離退休費(fèi)的增長率也要高于企業(yè)。此外，目前我國財(cái)政性社會保障資金投入絕大部分是投向了城市，而用于農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入則相對較少。因此，這一追求論平的制度仍然尷尬地發(fā)揮著拉大貧富差距的作用，它保障了部分弱勢群體的基本生活進(jìn)而免除了其生存危機(jī)，同時，也由于待遇水平的高低差異拉大了社會的貧富差距。所以，被譽(yù)為“收入分配的調(diào)節(jié)閥”的社會保障制度天然地追求公平不等于社會保障制度的實(shí)施和建設(shè)就能自動地實(shí)現(xiàn)公平。因此，在制度實(shí)施過程中，需要轉(zhuǎn)變“公平觀念”，避免社會保障領(lǐng)域出現(xiàn)好的愈好、環(huán)的愈壞、多的愈多、少的愈少的“馬太效應(yīng)”，在制度建設(shè)的各個環(huán)節(jié)、各個步驟和各個方面都要始終堅(jiān)守公平這一核心價值理念，因?yàn)椤捌x公平這一價值理念的制度安排必然帶來制度的異化”。
　　以上闡釋了以往中國社會保障制度建設(shè)過程中的八大教訓(xùn)，令人高興的是現(xiàn)在社會保障制度建設(shè)也正在汲取以往的教訓(xùn)。此外，執(zhí)政黨和決策層的高度重視、制度建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)更加雄厚、公民對社會保障的迫切需求以及理論研究的有力支撐等都為中國社會保障制度建設(shè)提供了前所未有的、難得的發(fā)展機(jī)遇。汲取教訓(xùn)以指導(dǎo)未來，抓住機(jī)遇以乘勢而上，這樣，離建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系就套為期不遠(yuǎn)。中國邁向福利社會的美好夢想也將逐步實(shí)現(xiàn)。
　　(責(zé)編：廉