地方政府融資平臺貸款風險及對策

　　摘要：近年來，地方政府通過政府融資平臺舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在推動城市基礎設施建設以及應對金融危機沖擊和擴大內需中發揮了積極作用。但與此同時，也出現了一些亟須高度關注的問題，文章對防范和化解平臺貸款風險進行了分析并給出建議。
　　關鍵詞：地方政府　融資　貸款　風險對策
　　中圖分類號：F830.5　文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914(2011)02-209-02
　　
　　地方政府融資平臺是指由政府主導或絕對控制，主要業務是融入資金，其融資行為全部或部分由地方財政直接或間接承擔償債責任或提供擔保，所籌資金主要用于基礎設施建設或準公益性政府投資項目。近年來，地方政府通過政府融資平臺舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在推動城市基礎設施建設以及應對金融危機沖擊和擴大內需中發揮了積極作用。但與此同時，也出現了一些亟須高度關注的問題，防范和化解平臺貸款風險十分必要。
　　
　　一、地方政府融資平臺特點
　　
　　1.平臺經營模式具有籌資與資金使用兩端分離的特點。融資平臺公司貸款多采用籌資與資金使用兩端分離的模式，融資平臺公司作為借款人只負責融資，地方政府項目的建設單位或主建單位才是資金使用方。信貸資金的借款方與使用方相分離，導致地方政府融資平臺雖是借款人，但對項目建設和資金使用都不直接管理，項目的最終受益也不屬于平臺公司。
　　2.融資資金主要用城市公共設施建設。融資平臺公司貸款業務范圍主要是基礎設施、城建開發和市政交通等，本身無收益或項目本身收益較少，無法覆蓋貸款本息償還的領域。
　　3.貸款無擔保或擔保方不能真正形成第二還款來源。平臺公司貸款擔保主要有兩個特點：一是貸款無任何擔保或由同一政府部門下屬的平臺公司互相擔保。二是貸款由政府部門承諾以各種權利設定質押，多與第一還款來源為同一資金來源，不能真正形成第二還款源。
　　4.還款來源呈現出“政府承諾”的特點。平臺公司貸款在還款方式上有三種情況：一是項目本身無任何收益來源，由政府承諾還款；二是項目本身有部分收益，不足以覆蓋全部還款來源；三是項目自身有收益作為還款來源，這類項目大部分由政府另行提供擔保。
　　5.承貸主體未來償貸能力不確定，代償性風險很高。融資平臺公司往往由政府、財政、人大等提供擔保，地方政府通過人大預算，財政支出中安排資金償還貸款，并給銀行出具承諾函，還款來源完全取決于地方政府每年財政預算中的可支配收入，許多收益權質押更多地體現在形式上。
　　6.參與主體廣泛，貸款擔保方式多樣化。地方政府融資平臺由省、市、縣三級及轄內開發區管委會所設立。包括國有獨資或政府控股的綜合開發投資公司市政建設公司、政府性項目公司、土地儲備中心、開發區管理公司等。各級融資平臺貸款方式主要有信用貸款和擔保貸款，其中貸款擔保方式多樣化，主要有人大擔保、政府擔保、財政擔保、政府相關部門擔保和非政府擔保。
　　
　　二、地方政府融資平臺潛在的信貸風險
　　
　　1.信息不對稱造成銀行無法掌握地方政府融資平臺的實際情況。由于地方政府投融資平臺具有濃厚的行政背景，建設項目及還款來源都由政府決定，銀行很難全面了解其真實的經營狀況和財務情況，更無法準確把握政府的還款能力和還款意愿；銀行對平臺公司還款能力預測，實際就是對地方政府財力的評估。由于信息不對稱，銀行無法掌握地方政府的融資總規模、負債規模和財政收支。難以真實全面評估地方政府還款能力，對項目貸款缺乏充分的風險評估。銀行對地方政府融資平臺貸款資金的管控難度較大。
　　2.借款人與資金使用者相脫離，加大銀行貸后管理及資金監測的難度。在地方政府融資平臺貸款中，法律上的借款人是平臺公司。但其對建設項目及資金運用并不實施管理，資金的使用者是項目建設單位，貸款資金實際上脫離借款人的監控。這種借款人與資金使用者相脫離的情況，也加大了銀行貸后管理難度。
　　3.地方政府融資平臺貸款面臨較大政策性風險。雖然大多數地方政府承諾將年度財政預算資金作為平臺貸款的第一還款來源、并以儲備土地使用權及部分國有資產作為擔保抵押，但是由于地方政府融資平臺貸款政策性較強，受國家宏觀調控政策、土地管理政策、政府財力等因素影響較大，一旦國家宏觀調控政策發生變化，銀行貸款將面臨較大政策性風險。
　　4.地方政府融資平臺貸款期限的相對集中，加大銀行信用風險隱患。由于政府融資平臺貸款集中于中長期貸款，故未來5～10年地方政府及平臺公司面臨集中還款的壓力。
　　5.對承貸主體多頭授信。融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，對同一平臺公司的授信雖未超過本行最高授信額度，而銀行對平臺公司的總體負債和擔保承諾情況不清楚，存在各銀行總體授信額度超過地方政府承債能力的風險，對地方政府的財政造成巨大壓力和困難。
　　6.融資平臺項目貸款資本金難以真實反映。融資平臺公司往往同時進行多個項目建設，各項目資本金難以及時到位。平臺公司在一個項目獲得銀行貸款后，將融入的資金作為另一個項目充當資本金，進行滾動開發。隨著建設項目增多，項目配套資本金到位壓力明顯增大，可能存在平臺公司為繞過項目資本金不足的障礙，以種種途徑套取銀行資金充當項目資本金的行為，有的項目完全依賴銀行信貸資金，項目資本金到位情況難以核實，這對銀行的后續信貸管理將帶來更多的風險隱患。
　　7.貸款擔保存在法律風險。地方政府融資平臺擔保類貸款主要依靠人大擔保、政府擔保、政府相關部門擔保，由政府相關部門出具財政還款文件或承諾，實質上是一種變相的以將來財政收入作為擔保的行為。屬于一種特殊的保證擔保。這與國家《擔保法》、《預算法》規定的“地方政府，國家行政機關不得對外提供擔保”的要求相背離，地方政府融資平臺貸款以財政承諾的方式還款，已經違反了法律規定，貸款擔保存在法律風險。此外，從我國的行政體制來看，一屆政府任期5年，而政府融資平臺貸款期限一般在5年以上，貸款還本付息壓力通常將可能不在本屆政府任期內承擔，存在潛在風險。
　　8.責任主體不明確，致使銀行面臨較大的系統性風險。平臺公司貸款采用籌資與資金使用兩端分離的模式，平臺公司作為借款人只負責融資，政府項目的建設單位或主建單位才是資金使用方。信貸資金的借款方與使用方相分離，使融資平臺充當政府“出納”或“貸款中介”的職能，導致政府融資平臺雖是借款人，但對項目建設和資金使用都不直接管理，項目的最終受益也不屬于平臺公司，信貸資金支付后由政府部門實際控制和支配，貸款資金實際上脫離借款人監控，銀行無法監控資金流向，加大了貸后管理難度，可能出現貸款無法按時償還問題。
　　
　　三、風險防范建議
　　
　　管控融資平臺貸款風險是防范財政風險和金融風險的一項緊迫而重要的工作，也是確保信貸資金高效支持實體經濟的具體舉措，需要各方共同著力解決。
　　1.強化溝通，促進防范風險工作取得實效。銀行機構加強與各級地方政府的溝通，鑒于地方融資平臺貸款涉及面廣、敏感度高，要加強與當地政府及有關部門的溝通和協調，贏得支持，共同防范和化解財政金融風險。
　　2.銀行業金融機構要嚴格按照商業銀行風險管理的要求，全面、真實地了解地方政府舉債能力，合理地確定政府貸款規模。在認真做好貸前調查、貸時審查的基礎上，要針對政府融資平臺貸款的特點，持續做好信貸管理工作，跟蹤項目資金的用途、流向，做好現金流管理。此外，還要建立政府償債資金專戶，將政府償債補貼資金定期劃付到償債資金賬戶，實現對政府償債資金賬戶有效監控。
　　3.銀行業金融機構要牢牢把住三條紅線不放松：即，嚴禁發放打捆貸款；不得與地方政府簽署無特定項目的大額授信合作協議；對出資不實，治理架構、內部控制、風險管理、資金管理運用制度不健全的融資平臺，要嚴格限制貸款。對不符合國發[2010]19號文要求的，嚴禁新增貸款，并追加風險緩釋措施或逐步收回貸款。
　　4.建立信息共享機制。一是政府和銀行之間應建立信息共享機制，建議采取政府投融資平臺聯席會泌形式，定期或不定期通報各級融資平臺債務情況、資金使用情況及相關信息；二是盡快將政府投融資平臺貸款相關信息納入信用征信系統，加強銀行間信息的溝通交流，對同一平臺公司有多家銀行授信的，要充分發揮銀行業協會的作用，互通信息，共同防范風險；三是監管部門應加大對政府性融資貸款風險的監測、統計、分析，定期通報相關風險信息，及時作出風險提示。
　　5.健全地方政府融資平臺公司授信業務制度。一是建立項目信貸制度。貸款的投放應與項目掛鉤，以項目承建主體為對象發放貸款，并落實項目資本金標準及提供有效抵押擔保等晟基本信貸條件；二是建立風險監測制度。密切監控地方政府融資平臺公司資金使用和經營動態，確切掌握地方債務總量和財政收支結構變化；三是建立條線管理制度。各銀行機構要根據區域、行業、項目的不同分布和發展狀況，建立完善授權授信管理機制。
　　6.督促銀行采取多種措施，加強擔保等風險緩釋措施。銀行應采取相應風險緩釋措施，防范項目經營不利、償債能力下降等風險，一是要求銀行按照擔保措施實質重于形式的原則，部分項目要積極爭取項目有效資產抵質押，增加有較強代償能力的擔保企業進行第三方擔保；二是督促銀行通過落實還款來源，如通過落實土地抵押、收費權質押、應收款項質押、地方優質國企保證、地方人大批準地方財政納入預算以及地方提供專項政策安排或償債基金等，加強還款約束；三是投資比較大的項目，應鼓勵以銀團貸款方式予以支持。加強銀行間的利益共享、風險共擔。
　　7.認真貫徹落實“三個辦法一個指引”，切實防范新增風險。根據銀監會頒布的《固定資產貸款管理暫行辦法》與《項目融資業務指引》、《流動資金貸款管理暫行辦法》的具體規定和要求，加大對融資平臺客戶授信監管力度。將統一授信管理、風險限額管理、風險評價和貸款人受托支付管理等規制切實嵌入其授信制度及管理之中。要切實督促銀行業機構加強對貸款的管理，嚴格執行貸款“三查”制度，準確進行平臺貸款風險分類，建立和完善臺賬統計制度，特別是貸款合同修訂、押品補充、計提拔備、資本風險權重計算等規定要求要落實到位。要結合當地平臺貸款的具體情況，在做好平臺貸款清理工作的基礎上，認真落實《銀監會關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》的具體要求，并開展對融資平臺貸款的跟蹤檢查，有效化解平臺貸款風險。
　　8.制定并落實風險貸款處置措施，定期進行風險評估。根據融資平臺客戶的特點，推動融資平臺經營管理的規范化，一是按照區別對待原則，依據融資平臺客戶實際風險狀況，對風險較大的融資平臺貸款按戶制定切實可行的風險處置方案和具體措施，落實責任，限期化解風險。二是督促轄內銀行業金融機構建立常態化的風險評估機制，定期對融資平臺客戶開展風險評估，并按照評估結果修訂分類管理名單和風險處置預案及措施，形成分類管理、定期評估、限期處置的風險管理機制。
　　(責編：芝