憲法與國家政治體制(二)

　　還是要設國家主席
　　
　　記者：1954年憲法規定設國家主席，1975年憲法和1978年憲法取消了國家主席的職務。這次修改憲法是怎樣決定恢復設國家主席職務的呢?
　　王漢斌：在發生林彪事件和“文化大革命”剛結束不久的大背景下，設不設國家主席是一個敏感的問題。因為當時認為設國家主席是林彪的反黨綱領，所以修改憲法時，對設國家主席很有爭議。秘書處在征求意見中，多數同志認為，可以參照1954年憲法的規定，設國家主席，這樣不僅可以對外代表國家，便于國際交往，而且一些問題如改變1978年憲法規定的武裝力量由黨中央主席統帥、國務院總理由黨中央提名等事項，也可以得到順利解決。另一種意見，不贊成設國家主席，主張由全國人大常委會委員長行使國家主席的職權。
　　彭真同志在主持起草憲法修改草案時，就是否設國家主席問題向鄧小平、胡耀邦同志并中央寫了報告。報告說，1954年憲法規定的國家體制，比較適合我國的情況。現在主張設國家主席的人很多，也有主張不設的。主張設的理由是：(1)像我們這樣的大國，對外需要有主席代表國家。(2)由國家主席統帥全國武裝力量，可以在政權組織形式上直接體現軍隊屬于人民，屬于國家，有國家主席，解決了國家體制方面軍隊的統帥權問題。(3)總理由國家主席提名，避免了直接由黨中央提名，也不必差額選舉。(4)從新中國成立到1975年，我國一直是有國家主席的。主張不設主席的理由，主要是不贊成疊床架屋，又多一個頭，還是由全國人大常委會作為集體元首。現在的草案大體是照抄1954年憲法的條文，待中央原則確定后，再仔細斟酌條文。小平同志1981年3月18日在談到憲法修改時說，還是要恢復國家主席。我們是個大國，這樣對國家有利。但當時也有中央領導同志不贊成設國家主席。
　　中央政治局在討論彭真報告和憲法修改草案(討論稿)時，確定還是設國家主席。小平同志說，我們這樣大的一個國家，還是需要設國家主席。國家主席對外代表國家。但他提出國家主席的職權要規定得“虛”一點，不管具體事務，不作具體決定，不干涉政府的行政事務。根據這個精神，擬訂了憲法修改草案。胡喬木同志在憲法修改委員會第二次會議上作說明時說：過去是在一種不正常的情況下，取消、剝奪了國家主席的權力，而且在修改憲法時又取消了國家主席職務。現在我國從各方面都恢復了正常。因此，從恢復國家多年的慣例著想，還是在修改憲法時恢復設國家主席比較適宜。這是表明國家的正常化、國家的穩定。國家主席有一些特別需要的地方。一種是對內，國家主席是國家的一個象征。對于國外，很多國家有國家元首，我們不設國家主席對外交往就不方便。但是，現在規定的國家主席跟1954年的規定有不同的地方，就是他是個象征性的職位，他不干涉政府工作，不承擔行政責任，也不召集最高國務會議和國防委員會會議。
　　所以憲法規定，國家主席根據全國人大和全國人大常委會的決定，公布法律，任免國務院組成人員，派遣和召回駐外全權代表等。這些都不是國家主席自行決定的。
　　記者：當時是不是有人提出，國家主席對通過的法律可以退回人大重新討論決定?
　　王漢斌：有些國家的國家元首有權把議會通過的法律退回議會重新討論決定。當時，我們也研究過要不要作這樣的規定。根據小平同志的指示精神，最后沒有作這樣的規定。人大通過的決定和法律需要由國家主席頒布的，就由國家主席頒布施行，沒有授權國家主席退回的權力。我記得，李先念同志當國家主席的時候，有一次他在西班牙訪問，還打電話回來說，人大通過了，你就給我蓋章吧。楊尚昆同志當國家主席時，圖章就放在人大，交給全國人大常委會副委員長兼秘書長彭沖同志保管，讓他代行蓋章。他說，主席沒有什么個人決定的事，都是全國人大和全國人大常委會決定的。全國人大或人大常委會通過的決定和法律，你就給我蓋個章就行了。
　　還有一個問題：主席對外代表國家，他能不能代表國家簽訂條約呢?外交部起草的締結條約程序法草案提出，國家主席可以簽訂條約。我找了一些憲法專家征求意見，他們都說不可以。國家主席的職權是憲法明確規定的，不能在單行法律里再增加主席的職權。當時，有人說劉少奇同志當國家主席時簽訂過中波領事條約，就這么一次。我說，這樣的條約還要主席簽嗎?1950年《中蘇友好同盟互助條約》是非常重要的，毛主席要周總理去簽署，他自己不簽，這是什么道理?
　　再補充一點：當時有的領導同志不贊成設國家主席，說要設國家主席的話，只能由小平同志擔任，但小平同志不愿意擔任，那就只好不設。小平同志說，那好辦，我不當，還有別人可以擔任。
　　
　　國務院實行總理負責制
　　
　　記者：這次修改憲法，對國務院的領導體制作了哪些改革?
　　王漢斌：修改后的憲法明確規定，國務院實行總理負責制，各部、委員會實行部長、主任負責制。這是憲法第一次作出這樣的規定，是為了加強行政機構和提高行政工作效率所采取的一項重要措施。這樣規定，也吸收了西方一些國家的經驗。法國、德國的行政首腦都有最后的決定權，美國的總統更是如此。在討論憲法修改草案時，大家對實行總理負責制意見比較一致，但對實行部長、主任負責制有一些意見，認為各部、委員會的重大問題應由黨組決定，黨組不同意就不能做。后來還是明確了部長、主任的地位，就是部長、主任對本部、委員會的工作負全責，有最后的決定權。
　　這樣規定，是不是不要民主集中制，所有問題都由個人說了算?不是!國務院有全體會議和常務會議。國務院工作中的重大問題，必須經過國務院常務會議或者全體會議討論決定。國務院全體會議包括各部部長、各委員會主任，加上總理、副總理、國務委員，人數比較多，不便于討論決定問題，所以需要有個常務會議。起草憲法時，研究國務院常務會議的組成，對那些“超級”部、委的部長、主任是否參加，意見不一致，最后確定就到秘書長為止。也就是說，由總理、副總理、國務委員、秘書長組成國務院常務會議，實際上是內閣的核心。它的人數比較少，便于討論決定問題。這也是國家機構運作的一項重要措施。
　　國務院實行行政首長負責制，相應的省、市、縣、鄉(鎮)也都是行政首長負責制，有很重要的意義和作用。彭真同志在關于憲法修改草案的報告中指出，我們的國家機構的設置和職責權限的規定，要體現這樣的精神：在法律的制定和重大問題的決策上，必須由國家權力機關，即全國人大和地方各級人大充分討論，民主決定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它們的貫徹執行上，必須實行嚴格的責任制，以求提高工作效率。這種責任制對于發展社會主義民主，保證人民行使國家權力，是不可缺少的。人民通過國家權力機關作出決定以后，只有這些決定得到行政機關迅速有效的執行，人民的意志才能得以實現。所以，人大實行集體負責制，行政機關實行首長負責制，兩者對于國家機構的合理、高效運轉都是必要的。
　　此外，修改憲法時，為了避免副總理職數過多，曾考慮規定“副總理二至四人”，后來鑒于其他領導機關都未規定副職人數，這個規定就刪去了。自1982年修憲以來，實有副總理人數最多時6人，最少時3人，比過去大大減少了。國務院組織法規定，各部、委設副職二至四人。1982年以前，國務院51個部、委，平均每個部、委有副職領導11人，最多的冶金部有21名副部長。減少副職人數，也是為了提高工作效率。
　　記者：這次修憲，對國務院職權有什么新的規定?
　　王漢斌：新憲法規定的國務院職權更加強了。1954年憲法規定的國務院職權有17項，1975年憲法只規定了1條，1978年憲法規定了9項，這次18項。
　　新增加的很重要的一項規定，是國務院可以制定行政法規。過去只是規定國務院可以制定行政措施或者發布政令。1979年后，隨著社會主義法制建設的發展，迫切要求把行政管理納入法制化的軌道，而現代行政管理的多樣化、復雜化，也要求強化它的職能，擴大它的權力。因此，新憲法規定國務院可以制定行政法規。在我國開始進入全面經濟體制改革和對外開放的新形勢下，有一系列新的問題需要及時作出有法律效力的規定。但是，有些重大問題涉及面廣，情況復雜，還缺乏實踐經驗，立法條件還不成熟。這就產生了一個問題：經驗不成熟的不能立法，實際工作又不能等。怎么辦?彭真同志經過反復思考，研究了幾個方案，最后提出一個辦法，就是授權立法。1985年六屆全國人大三次會議通過關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定。這是從我國當時的實際情況出發加強社會主義法制建設的一項重要措施，也是全國人大根據憲法規定授予國務院的一項重要職權。
　　新憲法規定的國務院職權中還增加了一項新的規定，就是中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權要有具體的劃分，以利于明確責任，提高工作效率。國務院可以通過制定行政法規等辦法，對這種職權劃分作出規定。這也是一件很重要的事，修改憲法時專門研究過這個問題。我們國家這么大，不解決中央和地方分權的問題，什么事都統到中央來，中央也管不好。毛主席說過，歐洲有那么多國家，開發得遲，比我們發展快，他們的經驗值得我們研究。像瑞士就搞聯邦制，州的權力很大。美國稱合眾國，為什么叫合眾國?因為國家的聯合是State，我們翻譯成州，他們州的權力很大。孫中山先生是主張地方自治的，他的思想很了不起。分權最重要的是劃分財權，哪些收入歸中央，哪些歸地方。后來制定的預算法，對中央和地方的預算收入作了劃分。
　　還有一點，憲法修改草案中寫了國務院領導和管理經濟、教育、科學、文化、衛生、體育等工作，對僑務工作沒有用“領導和管理”，而是寫了“保護華僑的正當的權利和利益”。我的一位老朋友長期在僑聯工作，說什么也不同意，堅持要改為“領導和管理華僑事務”。我們研究認為，華僑事務有個涉外問題，比如東南亞一些國家就害怕我們利用華僑事務干預他們的事務，寫上“領導和管理華僑事務”可能會引起一些誤解，產生不必要的麻煩。我的那位朋友堅持1954年憲法中用的“管理華僑事務”的提法，一直不同意改。彭真同志親自做工作，他說：憲法現在的寫法誰也挑不了碴兒。第一，我們維護華僑的正當權利，國際上都是這么做的；第二，我們保護歸僑和僑眷的合法權利，這是我們國內的事，他挑什么?華僑事務當然要管，做而不寫，免得引起不必要的麻煩。
　　
　　設立中央軍事委eb40fabd81be9a0b02b250bab35bd82d314da079471de00702b23fbc52dfdb19員會
　　
　　記者：1982年2月提交憲法修改委員會第二次會議討論的憲法修改草案(討論稿)規定，國家主席統帥全國的武裝力量，后來又改為國家設立中央軍事委員會領導全國武裝力量，這是怎樣考慮的?
　　王漢斌：1954年憲法規定國家主席統帥全國武裝力量，擔任國防委員會主席。1975年憲法和1978年憲法取消了國家主席職務，規定黨中央主席統帥全國武裝力量。這就發生一個問題：沒有明確軍隊和國家的關系。這次修改憲法，要不要規定國家主席統帥全國武裝力量呢?我們研究了許多國家憲法的有關規定。在英國，英王是虛設的，不兼軍隊統帥。美國就有所不同，總統就是總司令，法國也是這樣。鄧小平同志提出，國家主席和中央軍委主席還是分開比較靈活，可以是國家主席兼任中央軍委主席，也可以不兼任。
　　當時確定國家主席和中央軍委主席由兩位同志擔任，不是由一個人兼任。那么，憲法條文怎么寫?大家經過研究，在“國家機構”一章中增加一節，對中央軍委作出規定。我們起草了條文草稿，經過彭真同志修改后報小平同志審閱。據王瑞林同志說，小平同志把稿子放在辦公桌上，考慮了整整兩天，到了第三天，他把有關同志找去，有彭真同志和楊尚昆同志。小平同志的意見，就寫兩條：一條是中央軍委領導全國武裝力量，軍委實行主席負責制；另一條是規定中央軍委主席對全國人大及其常委會負責。憲法中這一節是小平同志親自擬訂的。
　　記者：這和你們報上去的條文草稿區別大嗎?
　　王漢斌：我記得我們起草的條文更多一些，比如還提到中央軍委的組織和職權另行規定。小平同志的語言很簡潔，他改過的條文給軍委的工作留下較大的空間，靈活性比較大。關于中央軍委的名稱，最初有一個方案是叫國家軍事委員會。我專門找了尚昆同志，他說，最好還是和中共中央的軍事委員會名稱一致起來，也稱中央軍事委員會。憲法規定國家設立中央軍事委員會領導全國武裝力量，并規定軍事委員會主席由全國人大選舉，軍事委員會其他組成人員由全國人大和全國人大常委會恨據中央軍事委員會主席提名決癥任命，軍委主席向全國人大及其常委會負責，這就從法律上明確了軍隊是國家的軍隊。
　　起草憲法時，有的同志還提出，要寫上“野戰部隊、地方部隊和民兵三結合”。我們考慮，把這個形式固定下來可能會有問題，特別是地方軍，戰爭年代地方軍發揮了很大作用，和平時期地方軍干什么?有公安武警部隊嘛。所以，沒有寫上。現在看來，沒有寫上是對的。武警也不是地方軍，是公安部隊。
　　還有，中央軍委主席要不要授銜?我們考慮，實行軍銜制后，小平同志擔任軍委主席，他不要授銜，所以未寫。后來又有些軍隊同志提出中央軍委主席是最高統帥，他們找我，要加上這一條規定。我說，條文是小平同志起草的，他沒有用“最高統帥”這樣的話，用的是“領導全國武裝力量”，是中央軍事委員會領導全國武裝力量，不是軍委主席一個人領導全國武裝力量。
　　記者：中央軍委領導全國武裝力量和黨對軍隊的領導是什么關系?
　　王漢斌：我們的軍隊是黨領導的軍隊，這是肯定的，不可動搖的。憲法規定全國人大選舉、任命中央軍委組成人員，中央軍委主席對全國人大及其常委會負責，軍委既是國家的軍委，又是黨的軍委，實際上是一套人馬兩塊牌子。所以，不會影響黨對軍隊的領導，而且明確了軍隊同國家的關系，用國家的中央軍委名義進行工作對軍隊的工作是有好處的。起草條文時，軍隊有些同志就擔心設立國家的中央軍委以后會影響黨對軍隊的領導，而且這個意見還比較多。為了解除這個擔心，大家建議配合憲法修改由黨中央專門發一個通知，說明為什么憲法規定要設立中央軍委以及憲法規定國家設立中央軍委不會影響黨對軍隊的領導，楊尚昆同志表示同意。我問：“是否由軍委代黨中央起草這個通知?”尚昆同志說：不用了，就由你們起草吧。這個通知就由我起草了。
　　還有的同志一再提出，要專門寫一條黨對軍隊的領導。我們就這個問題請示了小平同志。小平同志說，不必再寫了，“序言”中已寫了黨的領導，當然包括軍隊在內。所以沒寫。這可是大事，只有小平同志才能拍板。
　　前些年，在起草一些單行法律過程中，有人要求寫上黨的領導條文，我們根據憲法的精神沒有寫。實際上各個國家機構和各方面的工作都是在黨的領導下進行的，都是依據黨的基本路線進行的，不必——在法律中作規定，免得掛一漏萬，反而引起不必要的誤解。
　　記者：憲法中關于中央軍委的規定是不是太簡單了?規定中央軍委主席對全國人大及其常委會負責，包不包括報告工作?
　　王漢斌：這個問題，在五屆全國人大五次會議上也有代表提出過。一般說，世界上各種類型的國家的憲法，對于軍事制度規定得都很簡單。以法國憲法為例，它只規定了兩條，一條是總統為軍隊最高統帥，總統主持最高國防會議和國防委員會會議，至于具體如何主持，沒有規定；還有一條是政府掌管武裝力量。軍隊和它的職能有特殊性，一般不宜在憲法中規定得過于詳細。彭真同志說：軍委是領導軍隊的，打起仗來怎么搞，誰做統帥，還說不定。規定太細了，到時候不變吧，不適合情況；變吧，又有規定。打起仗來，不可能開全國人大會議，全國人大常委會也不能改變憲法。
　　還有代表提出中央軍委要向全國人大常委會報告工作，對軍委也可以質詢。當時，我們專門研究過這個問題，認為不作這樣的規定比較好。因為軍事工作涉及國防機密，質詢起來，可能會造成泄密，對國家不利。所以，憲法上沒有寫中央軍委向人大報告工作和接受質詢。那么，是不是中央軍委的所有工作都不能向人大報告呢?我不這么看。六屆全國人大期間，有人大常委提出中央軍委向人大常委會報告工作，我向楊尚昆同志匯報了。尚昆同志認為可以考慮。這件事后來沒有再提。
　　
　　廢除國家領導職務終身制
　　
　　記者：這次修改憲法，規定國家主席、副主席，全國人大常委會委員長、副委員長，國務院總理、副總理、國務委員，最高人民法院院長，最高人民檢察院檢察長，連續任職不得超過兩屆，廢除了實際存在的國家領導職務終身制。您能談談起草這個條文的具體情況嗎?
　　王漢斌：1980年2月召開的黨的十一屆五中全會討論黨章草案時，就提出廢除領導干部職務終身制問題。小平同志在1980年8月所作的《黨和國家領導制度的改革》的著名講話中，系統地講了這個問題。他說：領導干部職務終身制現象的形成，同封建主義的影響有一定關系，同我們黨一直沒有妥善的退休解職辦法也有關系。這是一個失策。現在看來，小平同志強調廢除領導干部職務終身制、領袖終身制，確實是解決過去政治體制弊端的一個重大問題。毛主席到了晚年連畫圈都畫不了，什么事都還要經過他決定，這正常嗎?
　　大家認為，小平同志的意見非常重要，必須寫進憲法。開始起草憲法草案時，寫的是：國家主席、副主席，人大常委會委員長、副委員長，國務院總理、副總理，最高人民法院院長，最高人民檢察院檢察長等可以連選連任，但連任不得超過三屆。討論時，許多同志建議改為兩屆。當時，秘書處研究認為，國務院總理、副總理連續任職不得超過三屆，其他領導人連續任職改為不得超過兩屆。因為國家主席、人大常委會委員長當選時的年齡一般都較大一些，而國務院總理、副總理是國家最高行政領導人員，他們的年齡相對比較小，連任三屆，可以積累經驗，保持政策的連續性。這個方案提交憲法委員會第二次會議討論時，不少同志都主張，國務院總理、副總理的任期應同國家主席、副主席和人大常委會委員長、副委員長一致起來。方毅同志說：國務院總理、副總理的任期也以不超過兩屆為好。廢除終身制，這是從十年內亂的慘痛教訓中得出的，連任三屆就是半終身制。任期15年，人民不敢向他提意見，怕給小鞋穿。法國總統一屆任期7年，可連任一屆，與我們不一樣，他們有反對黨，天天找茬，很難連任三屆。我們是執政黨，任期越長越容易出問題。如果說要顯示政績，不能服人。要顯示政績，任職30年更好，干脆變為終身制算了。大家相信中國是有人才的，贊成到了年齡就退休。
　　根據憲法修改委員會第二次會議提出的意見，國家領導人的任期一律改為“不得超過兩屆”。這一規定具有深遠的歷史意義，對于健全國家領導體制，建設社會主義民主政治，發揮了重要的作用。當時，對中央軍委主席、副主席沒有作這樣的規定，是因為考慮到軍委可能會有些特殊情況，不作規定，可以有靈活的余地。
　　記者：當時還提出過部長、省長以及人大常委會委員的連續任職也不得超過兩屆，為什么沒有作規定?
　　王漢斌：從實際情況看，部長、省長連續任職超過兩屆的極少，作這樣的規定實際意義不大。更為重要的是，當時小平同志已經提出建立干部離退休制度，明確了部長、省長到65歲就退休，副部長、副省長到60歲就退休。所以，對他們可以不作規定。
　　憲法修改委員會討論時，也有同志提出，對人大常委會委員的任期也應作規定。楊秀峰同志說，人大代表特別是人大常委會委員，不是榮譽職務。有的年紀很大了，甚至連會都不能開，該退休就退休，像現在這樣不行。憲法對代表的年齡和人大常委會委員的任期不作規定，就同政治體制改革、提高工作效率和干部退休制度不相適應了。他講的是有道理的，人大常委會委員也應逐步年輕化。對這個意見，當時作了研究，一是考慮到選舉法規定，年滿18周歲的公民除依法被剝奪政治權利的人外，都有選舉權和被選舉權，對代表的年齡沒有限制；二是覺得外國憲法對議員的年齡、任期都未作規定，因此，我國也可以不作規定。(待續)
　　
　　(責任編輯　劉榮