農戶聯保貸款亟需改進完善

　　1997～2000年中國人民銀行相繼制訂并頒布了《農村信用社農戶聯保貸款管理暫行辦法》、《農村信用社農戶聯保貸款管理指導意見》，農戶聯保貸款作為農戶小額信用貸款的“孿生兄弟”適時推出并不斷成長。隨后2004年中國銀行業監督管理委員會又印發了《農村信用社農戶聯保貸款指引》（以下簡稱《指引》），以進一步推動農戶聯保貸款的規范發展。農戶聯保貸款在銀行業監管部門的大力倡導和極力推動下，一時出現了少有的“風光”，對于推動當地農村經濟金融的發展起到了積極的作用。但隨著近幾年農戶小額信用貸款的蓬勃發展及農戶聯保貸款自身、外部等因素的影響，農戶聯保貸款卻表現出了“英雄無用武之地”的無奈，在貸款增量和存量上都呈現出了“固步不前”的趨勢，有的甚至出現了“暴減”局面，這在經濟欠發達地區表現尤為突出，該業務逐步萎縮，出現了“叫好不叫座”的現象，迫切需要對農戶聯保貸款進行改進完善，實現農戶聯保貸款的升級換代。
　　
　　農戶聯保貸款積極作用的主要表現
　　
　　農戶聯保貸款作為農戶小額信用貸款的有益補充，其積極作用表現在：
　　一是為解決部分“三農”大額信貸需求提供了便利和捷徑。在成立聯保小組后，憑“農戶貸款證”和有效身份證件，就可直接辦理，無需再辦理擔保抵押手續。這種貸款模式使困擾農村信用社多年的“難貸款”和農民“貸款難”問題得到有效解決，主動適應了當前“三農”快速發展對信貸資金的實際需求。
　　二是豐富了農村信用社的信貸產品種類，增強了農村信用社信貸服務功能，增加了“三農”的信貸產品選擇余地，為農民合理選擇信貸產品提供了可能。開辦農戶聯保貸款后，實行“個人申請、多戶聯保、周轉使用、責任連帶、分期還款”的辦法，使貸款手續明顯簡化，大大方便了農戶借貸。
　　三是有效支持了農業產業化、規?；陌l展，為農村調整產業結構、延伸農業產業鏈條、發展種養業提供了有效的資金支撐，同時也促進了農民的增收。
　　四是增加了農村信用社的收入來源和經營效益，促進了農村信用社穩健經營與發展，有效控制了信貸風險。推行農戶聯保貸款不僅樹立了農村信用社良好的社會形象，拓寬了服務“三農”的渠道，而且還進一步促進了各項業務的穩健發展，提高了農村信用社的社會形象，農村信用社農村金融主力軍作用更加突出。
　　五是進一步優化了農村信用環境，增強了農村誠實守信的氛圍。農戶聯保貸款的重要特征是貸款互保、責任共擔，為了及時歸還貸款，聯保小組成員充分利用相互了解的優勢，相互溝通，相互監督，積極為信用社提供信息，督促聯保成員及時歸還貸款，從而增強了農戶的信用意識，使信用觀念不斷深入人心，農村信用環境得到較大改善。
　　
　　農戶聯保貸款存在的主要問題
　　
　　一是聯保小組組成難，部分聯保小組最終演變成了“聯保一家親”，農戶聯保貸款遭遇“玻璃門”。近年來隨著農
　　民法制意識的增強，再加上對農戶聯保貸款意義、政策及具體操作認知程度有限，部分農民過分看重“責任連帶”。在這種情形下，近期沒有信貸需求的農戶一般不愿參加也不輕易參加聯保小組，以免惹火燒身。而要組成聯保小組一般要求不少于5戶農戶，農戶經濟實力相當、信貸需求相近、信用程度相似，同時聯保小組成員間又相互認可。在一個貸款人服務區域內要同時符合上述幾個條件的農戶并不多，要組成聯保小組是可遇不可求的，這無形中增加了聯保小組組成的難度，也就出現了部分農戶為了獲得大額信貸資金不惜動員自己的父母、兄妹、親戚組成“家庭式聯保小組”的現象，有的農戶干脆舍棄農戶聯保貸款轉向擔保、抵押或民間借貸等其它融資渠道，使農戶聯保貸款遭遇“玻璃門”的尷尬。
　　二是聯保小組成員存款賬戶資金交納難，部分存款賬戶資金最終異化成了本末倒置式的逆程序交納，農戶聯保貸款遭遇“梗阻”。根據銀監會《指引》第五條的規定，具備在貸款人處開立存款賬戶條件的借款人才可自愿組成聯保小組。由于該《指引》沒有存款賬戶的具體額度限定，農村信用社一般執行人民銀行《農村信用社農戶聯保貸款管理指導意見》第四條中“借款人在得到貸款前，應在信用社存入不低于借款額5%的活期存款”的規定，這樣農民要通過農戶聯保獲得10萬元貸款需先在農村信用社存入5000元活期存款，且在還清貸款前一般不能使用，這對于貸款農戶來說頗有些強人所難。這一方面加大了農民的融資成本，另一方面部分農民也就交納不起這先需存入5%的活期存款。在這樣的情況下，有的農戶先借錢存款，拿到貸款后先歸還這部分借款；還有農戶的干脆先貸上款再存入活期存款，出現了逆程序本末倒置式的交納存款賬戶資金的現象，使存款賬戶資金的交納時間成為影響農戶聯保貸款發放的“梗阻”。
　　三是農戶聯保貸款風險控制難，一旦出現風險便會集體連片“中毒”，農戶聯保貸款遭遇“全軍覆沒危機”。一般來說農戶聯保小組成員之間通常是同一村莊的農戶，相互之間經營方向和產品相似，一旦出現產品價格波動或遭遇自然災害，聯保小組成員會一起蒙受損失，農戶聯保貸款會出現集體不良，進而影響到農戶聯保貸款的正常運行。同時，由于農戶聯保小組成員往往既是擔保人又是貸款人，從而使聯保貸款成為互保貸款，不良農戶聯保貸款的清收難度加大。這在一定程度上也挫傷了信貸員發放農戶聯保貸款的積極性。
　　四是農戶聯保貸款利率定價難，簡單的定價模式和過高的執行利率，使農戶聯保貸款遭遇“短板”。銀監會《指引》第二十條規定“聯保貸款利率及結息方式由貸款人在適當優惠的前提下，根據小組成員的存款利率、費用成本和貸款風險等情況與借款人協商確定，但利率不得高于同期法定的最高浮動范圍?！边@就要求農戶聯保貸款利率定價有其特殊的模式，但目前農村信用社大都根據不同客戶類型執行不同貸款利率，而沒有針對農戶聯保貸款執行不同的利率定價，從而使得農戶聯保貸款利率定價被簡單化，利率執行一般較高，“一浮到頂”現象突出，這都違背了農戶聯保貸款利率定價的政策初衷，這也成為農戶聯保貸款發放中的一大“短板”。
　　五是農戶聯保貸款授信、期限、用途、貸款對象突破創新難，不能適應新形勢下“三農”迅速發展的實際需求，農戶聯保貸款遭遇“瓶徑”。其一，隨著現代農業的快速發展，現代農業已打破傳統農業的春種秋收模式，向反季節、長周期發展，并且隨著農業產業結構的調整，立體式、效益型的種養大戶越來越多，投入需求也隨之增大，集約化、專業化、科技化、企業化的大農業格局對農戶聯保貸款的授信、期限提出了新的更高要求，都需要農戶聯保貸款的授信額度不斷擴大、貸款期限不斷延長。而《指引》對于農戶聯保貸款的最高限額和貸款期限規定要求比較苛刻，規定“對單個聯保小組成員的最高限額由各省級信用合作管理部門根據地方經濟發展、當地居民收入和需求、農村信用社的資金供應等情況確定”、“聯保貸款期限最長不得超過聯保協議的期限。期限超過1年的，從貸款期限滿1年起，應分次償還本金?！边@都不適應“三農”發展的實際需要。其二，根據《指引》規定農戶聯保貸款可以是種植業、養殖業等農業生產費用貸款，可以是加工、手工、商業等個體經營貸款，還可以是消費性貸款、助學貸款及其他用途貸款，但在實際農戶貸款發放的過程中，農村信用社僅發放了農業生產費用貸款和個體經營貸款，而對于消費性貸款、助學貸款和其他用途的貸款卻根本沒有涉足，沒有取得突破性進展，使農戶聯保貸款不能充分發揮其應有的作用。其三，銀監會《指引》中第三條規定“本指引所稱借款人是指依照本指引規定參加聯保小組的自然人?！笨梢娹r戶聯保貸款的貸款對象只能是自然人，但目前農村有許多由農民開辦的中小企業、農民專業合作社，這些都是社會主義新農村建設的生力軍，這也都是農戶聯保貸款應該支持的對象，但現有的規定卻將它們拒之門外，迫切需要創新。
　　
　　六是農戶聯保貸款使用監督制約難，各種問題時有發生，農戶聯保貸款遭遇“李鬼”。由于農戶聯保貸款涉及面較廣、涉及農戶較多、資金使用較頻繁，加之農村信用社信貸人員有限，對農戶聯保貸款的使用監督力度較弱，致使農戶聯保貸款在實際管理使用中有“空子”可鉆，假聯保、多戶貸款一戶使用、借冒名貸款、轉移貸款用途等各種問題時有發生，雖然《指引》第二十二條也規定了“貸款發放后，聯保小組長應負責協助貸款人管理貸款，及時了解借款人的生產經營情況和貸款使用情況，并及時告知貸款人。”但往往聯保小組長就是農戶聯保貸款使用最多者，令其自己監督自己，難以使人信服。
　　
　　改進和完善農戶聯保貸款措施的建議
　　
　　整章建制，立法立規。監管部門應盡快對農戶聯保貸款的有關規定進行一次梳理、清理，并盡快出臺《農村信用社農戶聯保貸款實施細則》，對農戶聯保貸款進行完善和補充，促進農戶聯保貸款升級換代。新制訂的實施細則應明確以下幾方面的內容：
　　一是將農戶聯保貸款的貸款對象由自然人擴大到農民開辦的小企業、農民專業合作社等經濟組織，以進一步增強農戶聯保貸款的生命力。
　　二是對借款人必須在貸款人處開立存款賬戶的規定進行細化，明確規定開立存款賬戶的類別和存款金額，以存款額的1%為宜。
　　三是取消對單個聯保小組成員的最高限額由各省級信用合作管理部門確定的規定。最高限額由各縣級農村信用聯社或農合行、農商行理事會（董事會）決定，并經社員代表大會（股東代表大會）通過確定，由貸款人根據借款人的具體還款情況、經濟收入情況、風險情況等進行調整。貸款金額也要有一定幅度的提高。
　　四是農戶聯保貸款期限由貸款人根據借款人生產經營及消費、助學等周期進行確定，但最長不得超過聯保協議的期限，從貸款期限滿1年起，應分次償還本金的規定。
　　五是明確聯保小組的組成人員不得少于3人，以便于聯保小組的組成。
　　六是將聯保小組組長的職責交由各村信用評級委員會中的村長或村委委員履行，這樣就能起到應有的監督制約作用，同時也為農戶的信用等級評定奠定基礎。
　　七是增加必要的特殊程序及特例規定，以增強農戶聯保貸款的實用性。
　　加大宣傳，優化服務，為農戶聯保貸款的推行營造良好的環境。具體內容包括：
　　一是加大對農戶聯保貸款的宣傳力度，采取各種有效形式對農戶聯保貸款進行廣泛宣傳，通過宣傳進一步提高農民對農戶聯保貸款的認識和認知程度，主動配合農戶聯保貸款的推行。同時通過宣傳，使信貸人員提高對農戶聯保貸款重大意義的認識，增強信貸人員推行農戶聯保貸款的責任感和使命感，增強信貸人員辦理農戶聯保貸款的主動性和積極性。
　　二是優化金融服務，完善農戶聯保貸款的動作機制。要根據新形勢下“三農”發展的實際需求，本著為農戶著想、為農民服務的宗旨，依據風險大小、信用高低和農戶的償還能力，適當控制貸款利率的浮動，實行差別貸款利率，降低農戶聯保貸款的利率水平。同時要積極適應現代農業發展及農村產業結構調整的需要，通過對農戶聯保貸款的不斷創新，不斷拓展農戶聯保貸款的服務領域和服務范圍，積極主動發放農戶聯保貸款支持農民進行種植、養殖業及加工、手工、商業等生產經營，同時還要大力支持農民進行消費、教育等服務性發展，提高農民的生活消費水平，進一步增強農戶聯保貸款服務“三農”的功能和作用。
　　三是通過提升農戶聯保貸款的實際效能作用，最大限度地分散和化解信貸風險，并實現贏利目的，從根本上解決農戶聯保貸款風險控制難的問題。
　　加大監督檢查力度，內外結合共同促進農戶聯保貸款健康發展。主要內容包括：
　　一是農村信用社應構建三級控制網絡，一級對于農戶聯保貸款聯保小組的組成要由各基層社及聯保小組成員所在村委進行集體評定、集體研究、集體審批，增強信息面和信息量，從一開始就將一些假聯保、借冒名等問題拒之門外。二級建立農戶聯保貸款聯保小組所在村委和基層信用社的溝通聯系機制，由村委委員或村指定人員定期不定期將聯保貸款使用情況及借款人生產經營情況向基層社進行溝通通報，由基層社信貸人員定期對農戶聯保貸款進行跟蹤管理，進一步降低農戶聯保貸款的風險。三級建立農村信用社縣級聯社監事會或稽核檢查部門對農戶聯保貸款的定期檢查制度，組織專門人員對各基層社農戶聯保貸款進行稽核檢查，及時發現問題，及時整改。
　　二是監管部門應加大對農戶聯保貸款的檢查監督和業務指導，每年至少要安排一次對農戶聯保貸款的專項檢查，起到治病救人的作用。
　　建立風險補償機制，解決農戶聯保貸款的政策扶持問題。農業的弱質和基礎產業的雙重屬性，決定了對農戶聯保貸款的投入政策性較強、風險較大。為不斷提升農戶聯保貸款的效能，必須盡快落實政策扶持機制。
　　一是探索建立農戶聯保貸款的風險補償機制，由地方政府牽頭試點建立風險補償基金，對因自然災害等不可抗力因素造成的農戶聯保貸款損失進行補償。同時農村信用社應加大對各種撥備資金的提取力度，通過自身撥備資金彌補農戶聯保貸款形成的損失。
　　二是建立農業貸款項目保險制度，可以設立不以營利為目的的政策性保險機構，為農村、農業和農戶提供互助性的保險，為支農貸款提供保險業務，切實增強農業和農戶的風險承受能力，解決農戶聯保貸款形成風險的后顧之憂。
　　
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