中國環境治理的主要成效與思路研究

摘要：改革開放以來，中國環境治理理念日益明確，環境治理成效顯著增強，環境治理法制不斷完善，環境治理機構不斷健全。但中國在環境治理能力、治理機制、治理法律、治理手段等方面仍然面臨著挑戰。需要借鑒國外經驗，從環境立法執法、市場工具運用、發展綠色經濟、提升治理科技水平和擴大公眾參與等方面加強環境治理。

關鍵詞：環境治理；治理成效；綠色經濟

中圖分類號：D912.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2011)04-0117-05

環境問題已經發展成為當今世界引起廣泛關注的突出問題，其日益加劇的負面影響，不僅嚴重阻礙全球經濟增長，損害人體健康，破壞生態系統，而且對人類的生命和財產安全形成了巨大威脅，制約著世界經濟和社會可持續發展。改革開放以來，我國經濟持續快速增長，工業化、城市化進程不斷加快，綜合國力得到巨大提升，民眾物質生活實現了普遍改善。但與此同時，伴隨著我國經濟的高速增長，環境問題日趨突出，快速發展付出了很高的資源環境代價，環境問題成為經濟可持續發展和社會和諧發展的嚴重約束。積極而有效的環境治理是解決環境問題的重要途徑。文章結合中國發展實際，梳理和歸納中國環境治理的主要成就和存在問題，并借鑒中國與外國環境治理領域的經驗，提出解決環境問題的主要思路，以保障我國中長期經濟增長目標的高質量實現和經濟社會實現長期可持續發展。

一、中國環境治理所取得的主要成效

中國政府高度重視環境保護，認為保護環境關系到國家現代化建設的全局和長遠發展，是造福當代、惠及子孫的事業。在推進經濟發展的同時，采取一系列措施加強環境治理，取得了一系列成效。

(一)環境治理理念日益明確。中國的環境治理理念演變與發展有著清晰的歷史軌跡。1973年8月。中國召開了第一次全國環境保護工作會議，通過了“全面規劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”的32字環境保護方針。接著中央和各地陸續成立了環境保護機構，1974年10月正式成立了國務院環境保護領導小組。1978年，國務院環保領導小組《環境保護工作匯報要點》指出了環境保護是社會主義建設的重要組成部分。i979年9月，《中華人民共和國環境法(試行)》頒布，標志著我國環境保護開始走向法制化軌道。1983年，“保護環境”被確定為中國的一項基本國策，并提出“經濟建設、城鄉建設、環境建設同步規劃、同步發展，實現經濟效益、社會效益和環境效益相統一”的戰略方針。1989年，中國出臺了以環境影響評價制度、“三同時”制度、征收排污費制度、排污許可證制度、污染集中控制制度、限期治理制度、環境保護目標責任制度、城市環境綜合整治定量考核制度等八項環境管理制度，提出要努力開拓中國特色的環境保護道路。1992年，里約熱內盧聯合國環境和發展大會后不久，中國就提出了包括實行可持續發展戰略在內的環境與發展的十大對策。1996年，中國提出了“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃和中國跨世紀綠色工程規劃。2002年，黨的十六大則明確提出把改善環境作為全面建設小康社會的目標之一，將環境保護提高到“國家發展戰略”的高度，并于2003年制定了“新世紀中國環境保護戰略”。2005年10月中共十六屑五中全會提出建設資源節約型社會和環境友好型社會的目標。2007年黨的十七大以后，環境治理在國民經濟發展中的作用更加明顯，已經成為落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容，成為轉變經濟發展方式的重要手段和強大動力?？偟膩砜?，中國的環境治理理念伴隨著改革和發展的實踐，逐漸變得清晰明確，環境的重要性不斷得到認識和發展，面向未來，基于可持續發展的環境治理理念已經成為中國經濟社會發展的重要指導方針。

(二)環境治理成效顯著增強。為加強環境保護，改善環境質量，中國采取了一系列環境治理措施，小斷加大環境治理工作力度，緊緊圍繞確定的主要污染物排放總量控制目標，把防治污染作為重中之重，加快結構調整，淘汰了一批高消耗、高污染的生產企業，加大了淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池、松花江等重點流域污染治理力度，使得環境污染和生態破壞加劇的趨勢減緩，城鄉環境質量不斷改善。截至2009年底，二氧化硫排放量為2214.4萬噸，炯塵排放量為847.2萬噸，工業粉塵排放量為523.6萬噸，全國化學需氧量和二氧化硫排放量與20(05年相比分別下降9.66％和13.14％，二氧化硫減排已超過“十一五”目標，化學需氧量減排也接近“十一無”目標”。同時，根據第七次全國森林資源清查(2004～2008年)結果，全國森林面積19545.22萬公頃，森林覆蓋率20.36％，活立木總蓄積149.13億立方米.森林蓄積137.21億立方米。喬木林平均每公頃蓄積量85.88立方米。林木年均凈生長量5.72億立方米，年均采伐消耗量為3.79億立方米。與第六次全國森林資源清查(1999～2003年)相比，森林面積凈增2054.30萬公頃，人均森林面積增加0.013公頃，森林覆蓋率增長了2.15個百分點，有林地中公襦林面積比例上升了15.64個百允點。

(三)環境治理法律、法規逐步完善。中國在環境治理的實踐巾已經制定和實施了一系列關于防治環境污染、保護自然的法律法規，形成了一個以《巾華人民共和國憲法》為基礎，以《中華人民共和國環境保護法》為主體，以環境保護專門法、與環境保護相關的資源法、環境保護行政法規、環境保護行政規章、環境保護地方性法規為主要內容的，相對完整的環境法制框架體系。自新巾國成立以來，全國人民代表大會及其常務委員會制定了環境保護法律9部、自然資源保護法律15部。自1996年以來，國家制定或修訂了包括水污染防治、海洋環境保護、大氣污染防治、環境噪聲污染防治、固體廢物污染環境防治、放射性污染防治等環境保護法律，以及水、清潔生產、可再生能源、農業、草原和畜牧等與環境保護火系密切的法律；國務院制定或修訂了《建設項目環境保護管理條例》、《水污染防治法實施細則》等50余項行政法規；發布了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》、《關于加快發展循環經濟的若干意見》等法規性文件。同時，國務院有關部門、地方人民代表大會和地方人民政府依照職權，為實施國家環境保護法律和行政法規，還制定和頒布了大量的規章和地方法規。此外，中國還積極參與國際環境法律合作，已參加《生物多樣性公約》、《聯合國防治荒漠化公約》等50余項涉及環境保護的國際條約.并先后與美國、日本等42個國家簽署雙邊環境保護合作協議或諒解備忘錄。

(四)環境治理機構不斷健全。中國環境治理機構建設始于20世紀70年代，經歷了從無到有、從虛到實、從附屬到獨立、從低規格到高規格的曲折歷程。1973年，中國開始成立了國家級的環境治理機構——國務院環境保護領導小組辦公室(簡稱國環辦)。1982年，經過第一次機構改革，成立了歸屬時為城鄉建設環境保護部的環境保護局。1984年，環境保護局更名國家環保局，仍然在建設部管理范圍內。1988年，國務院進行機構改革，國家環境保護局從城鄉建設環境保護部中正式獨立出來，成為國務院直屬機構(副部級)。1998年國家環境保護局升格為國家環境保護總局(正部級)。但由于國家環境保護總局只是國務院的直屬單位，而不是國務院的組成部門，盡管在行政級別上是正部級單位，但在制定政策的權限以及參與高層決策等方面，與國務院組成部門的部委還有著很大區別。2008年，環境保護部被批準設立，成為國務院的組成部門，使得環境保護部門的重要性得到極大提升。同時，國務院所屬的綜合部門、資源管理部門和工業部門中也都設立環境保護機構，負責相應的環境與資源保護工作，也在一定程度上強化了環保機構建設。這些相關的部門主要包括國家發展和改革委員會(內設資源節約和環境保護司)、工業與信息化部(內設節能與綜合利用司)、同家海洋局(內設環境保護司)等。而在地方層次上，一些省、市人民代表大會也相應設立了環境與資源保護機構。省、市、縣人民政府也相繼設立了環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。各級地方政府的綜合部門、資源管理部門和工業部門也設立了環境保護機構，負責相應地方的環境治理工作。

二、中國環境治理面臨的主要挑戰

中國重視經濟發展中的環境治理問題，積極制定和完善環境政策，加強環境政策實施力度，在環境治理方面取得了很好的效果。但我們也應該清醒地認識到，目前中國環境形勢仍然相當嚴峻，新的環境問題伴隨經濟規模擴大和經濟增長步伐的加快也在不斷凸現，中國在環境治理領域仍然存在一些不足，中國環境治理在體制和機制方面還存在著許多亟待解決的問題，面臨著一系列挑戰，與經濟可持續發展的要求仍存在差距。

(一)環境治理能力有待提升。盡管近年來國家環境治理能力不斷強化，著力解決了一批影響群眾健康和經濟可持續發展的突出環境問題，但在實踐中，與其他強勢經濟部門相比，中國環境保護部門在政府組成機構中的地位往往缺乏獨立性，環境保護工作缺乏強有力的機制和手段，各種環境破壞行為，特別是以服務地方經濟發展為旗號的環境破壞行為往往難以受到有效的責任追究。同時，環境治理在發展決策過程中被“邊緣化”現象在一些地方和部門仍然沒有改變，不少地區和環保部門把環境保護與經濟發展對立起來，對環境治理持消極態度和行為的現象仍然存在，一些地方政府出于政績和增加本地財政收入的自利考慮。往往對一些企業違反環境法律的行為給予默許和支持，某些經濟綜合部門和地方政府在經濟規劃、產業項目立項和實施中，往往違反環境政策相關規定，或者僅僅是象征性、形式性地做表面工作，搞運動式的環境治理、邊治理邊污染，給國家環境政策的執行帶來嚴重負面影響。

(二)環境治理機制尚需完善。中國在環境治理機制上，比較注重政府管制的作用，可稱之為強政府，環境政策中的各種具體措施，特別是各項環境管理制度，大部分是由政府部門直接操作，并作為一種行政行為而通過政府體制進行實施，在一些重點環境治理工程和項目上，往往采取“會戰式”、“運動式”的污染治理或控制行動，其方式也主要以動用行政系統的力量為主，使得國家的環境治理行為具有很濃厚的政府色彩，而特別缺乏來自民間的公眾參與。同時，廣大社會公眾作為環境治理的重要主體也沒有得到切實的重視，公眾參與環境治理缺乏必要的制度保障，在國家環保法律中關于公眾參與環境治理只有原則性規范，在操作程序和權益保障方面缺少具體的規定，面臨著諸多條件與機會的限制，直接導致公眾參與環境治理的程度與效率不高，參與的渠道、途徑不多、不暢，且以末端參與為主，多屬于事發后舉報、受害者舉報的參與模式。在現有機制下，環境治理主體具有不完整性，環境治理行為往往需要消耗較多的財政資源，而不能夠撬動更廣泛的社會資源和力量，急需要通過組織創新，優化環境治理結構，推動公眾和各方非行政力量積極參與，從行政性治理轉變成為多元共治，突破環境治理困境，為經濟社會健康發展提供足夠承載力的良好環境。

(三)環境治理法律體系仍需健全。中國的環境法律體系建設已經有了長足的發展，但是，中國的環境立法和環境法制環境還遠不能滿足環境治理的現實要求，制約著環境治理和經濟社會可持續發展的步伐。第一，環境立法的漏洞較多。環境法律之間存在沖突，整體配合性差，不同國家機關、不同部門制訂的法律法規有的出于各自部門利益而存在狹隘的部門利益傾向，且由于是不同部門所制定，法律法規的調整對象互相交叉重疊，使得實施起來不明確，執法部門執行起來有法難依，嚴重影響了環保執法力度，損失了經濟效率。第二，目前的環境保護法規政策體系主要是政府直管為主的管理體系，側重于污染物排放達標等治污方面，總體上屬于“先污染、后治理”的末端治理性質，相應法律法規也是針對環境后果而設的環境法規，手段主要采取收費、罰款、限期整改等事后懲罰措施，這種體系雖然有一定公平性，但其效果主要在治標而不治本，不能從根本上改善環境質量，經濟和環境效益都較低，不利于經濟可持續發展，也不利于環境的根本改善。第三，環境保護法律規范滯后，操作性不強。中國環境資源立法中有相當部分已不能適應市場經濟和經濟全球化的需要，這就要求環境保護法規應減少調整手段的計劃經濟色彩，加強資源的有償利用和環境保護的力度，規范和完善環境立法、執法與司法，要把可持續發展新理念、新情況及時貫徹到環境法律法規中去，使經濟和社會可持續發展和資源可持續利用在法律上得到及時有效的保證。

(四)環境治理手段還需強化。近年來，中國環境治理中引入了更多的環境經濟政策工具和手段，但依然存在不少問題。第一，目前采用的政府直控型環境政策和命令一控制型環境政策工具不適應環境治理新形勢。中國環境政策體系屬于政府直控型，在環境政策工具的選擇上，也多使用命令一控制環境政策工具，在目前地方政府和企業追求利潤的沖動前提下，直接管制政策由于不能以最小的成本實現環境改善，在具體實施過程中遇到極大阻力。第二。排污費用標準太低，不足以刺激企業主動減少排污。環境經濟政策未能體現價值規律，環境資源的價格與其實際價值之間存在較大的偏差，排污收費大大低于治理運行成本和污染損失費用，加之收費標準不隨經濟高速發展和通貨膨脹率的上升進行調整或調整滯后，客觀上也導致許多企業寧愿交納排污費也不愿實施治理措施。第三，環境經濟政策缺乏系統性，在制定環境政策或采用環境政策工具時，總是在環境管理系統內部考慮，很少從政府的宏觀調控職能轉換以及與其他政策相協調等角度制定大環境政策，還沒有形成有利于實施可持續發展戰略的環境經濟政策體系。

三、推動中國環境治理的主要思路

實現經濟社會可持續發展需要實施積極而有效的環境治理。在這方面，國內外大量的環境治理實踐為我們提供了有益的經驗，對于我們不斷完善環境治理措施，減少環境污染，減少環境問題，促進經濟可持續發展具有十分重要的借鑒意義，為中國環境治理工作開展提供了有價值的思路。

(一)加強環境治理領域的法制完善。20世紀60年代末開始，環境問題引起公眾的普遍強烈不滿，發達國家居民開展了世界規模的抗議環境破壞的運動。在這種國際輿論背景下，1972年聯合國人類環境大會通過了《人類環境宣言》，強調保護環境、保護資源的迫切性，也認同發展經濟的重要性。大多數發達工業化國家開始大力治理環境污染，嚴格規制企業的污染行為，并出臺了大量的法律法規，制定了一系列環境標準。1970年，日本對“公害對策基本法”進行了全面修改，明確了生活環境的優先地位，并相繼制定了與公害相關的14項法律，特別是在1973年制定了世界上第一部“公害健康損害補償法”，特別對于涉及到大氣污染的健康損害，明確規定應向企業征收稅金，有效地抑制了環境惡化趨勢。美國則在1969年依據其國家環境政策法精神，規定公共事業必須進行環境影響評價以實現預防環境污染和破壞的目的。而瑞典則為了保證環保法律的執行，在全國5個區域設立了環保法庭，同時還設立了國家環保最高法庭，專門審理環保案件。在這方面，中國應加快完善環境法律體系，把環境治理法制建設的重點放在提高執法能力、強化環境執法方面，進一步加強環境領域各類專門法律法規的制定和完善工作，加強對影響經濟社會可持續發展的水、大氣、土壤以及重金屬污染等突出的環境問題的執法監管力度，同時積極參與國際環境法律合作，努力構建體系完善、執行順暢、開放性的環境治理法制環境。

(二)充分運用市場化治理工具。環境法律法規具有強制性，是發達國家治理環境的基本手段。但強制性的手段也具有成本高、不利于激勵企業進行技術創新等缺點。因此，發達國家越來越重視通過征收環境稅、財政補貼等經濟手段來解決環境問題，以降低治理成本和激勵企業持續進行技術創新，達到提高環境治理的效率和靈活性的目的。例如，美國在20世紀60、70年代的環境治理中，多采用命令型環境政策工具，雖然收到的環境治理效果明顯，但付出的直接和間接環境治理成本是巨大的，在一定程度上甚至抑制了經濟增長，引起了工業企業界的不滿。80年代末以后，美國政府改進環境政策，開始制定和實施基于市場的環境政策，多采用市場化的環境政策工具，不但使環境污染得到更加有效的治理和控制，而且還有效地促進了經濟的持續增長，取得了環境治理和經濟發展雙贏的效果。而世界上環境治理比較成功的瑞典早在1991年就推出了碳排放稅，隨后，環保相關的稅收在瑞典總稅收中所占比重迅速上升，碳排放稅不僅可以有效減少二氧化碳排放，而且使得能源使用效率有了很大提高。就我國而言，也應借鑒發達國家的經驗，注重利用經濟手段來開展環境治理，進一步完善環境稅收體系，完善鼓勵節能環保的財稅體系，研究制定有利于環境保護的產業政策，深化綠色稅收、綠色證券、綠色采購、綠色貿易等環境經濟政策，完善實施包括資源稅、排污收費、環境補償費、超標罰款、排污權交易、治理設施保證金、對節能產品補貼等治理措施，運用市場工具強化環境治理的成效。

(三)推動綠色經濟發展。綠色經濟的核心思想是在保護環境的同時實現經濟的增長，發展綠色經濟是促進環境治理的有效措施。例如，丹麥卡倫堡生態工業園就是按照生態學的原理，通過企業間的物質集成、能量集成和信息集成，形成產業間的代謝和共生耦合關系，使一家企業的廢氣、廢水、廢渣、廢熱成為另一家企業的原料和能源，所有企業通過彼此利用“廢物”而獲益，不僅減少了廢物產生量和處理的費用，還產生了很好的經濟效益，形成經濟發展和環境保護的良性循環。日本則由于土地狹小、資源有限，特別注重資源的再利用，著力構筑廢物回收系統，廢物拆解、利用系統以及無害化處理系統，不僅帶來了資源的高效利用，產生了積極的生態效應，且為社會提供了大量的就業機會。中國應積極借鑒國際成功經驗。走綠色發展道路，以生態經濟、循環經濟、低碳經濟為重點，改造傳統產業，發展生物能、太陽能、地熱能、風能等可再生能源，壯大電子技術、生物、航空航天、新材料、海洋等戰略性新興產業，推進綠色產業體系建設，促進經濟增長與環境保護協調發展。

(四)提升環境治理科技水平。發達國家的經驗表明，重視科技進步，加快環保技術和產品的研發，積極發展環保產業，是治理環境，實現可持續發展的重要途徑。美國大約有700個聯邦實驗室，每年花費近206億美元，對專門的環境問題進行研究。同時，根據環境問題研究的進展，對機構及經費也不斷地進行調整。此外，美國還有大量的民間環境科研機構，幾乎所有大學都設立了環境研究機構。日本則在20世紀70年代以后，積極促進環境保護技術的研究開發和技術引進，推動了環境保護技術的不斷提高和廣泛應用，在較短的時間內，不僅降低了工業污染程度，而且發展了低成本、高效益的新型污染治理技術，有力地推動了環境治理科技水平的提升。未來，中國應提高科技引領和支撐環境保護的能力，以基礎理論和技術創新為支撐，大力發展新型制造技術、新材料技術、新能源技術、生物技術、清潔生產技術、污染治理技術、環境監測技術等，開發和推廣節約、替代、循環利用和減少污染的先進實用技術，開發環保技術、引進先進設備、提高資源利用率，推動節能環保技術消化、吸收和再創新，促進環境治理水平和質量的全面提升。

(五)完善環境治理公眾參與機制。有效的環境治理必須完善治理機制，鼓勵和支持公眾參與。當今世界，環境執法體制比較健全的國家都強調公眾權利的保護，環境立法、執法環節在發揮政府作用的同時，也特別注重對社會公眾意見的吸納和利益訴求，注重社會各界在環境治理過程中的參與，并通過制度建設保障公眾的有效參與。以美國為例，美國在《清潔空氣法》、《清潔水法》、《應急計劃和社區知情權法》等環境立法中就做出了政府報告環境資源信息披露的規定，在《1980年綜合環境反應補償與責任法》、《有毒物質控制法》、《資源保護與恢復法》等法律中做出了企業報告環境信息的規定，規定中明確了公眾的知情權，建立了環境信息對公眾公開的法律制度。而一些發達國家則確立了環境領域的公民訴訟制度。如澳大利亞新南威爾士州的《環境計劃與評價法》(1979年)和《環境犯罪和懲罰法》(1989年)將訴訟權賦予公民，規定對于違反法律的行為，任何人不管自身權利是否受到侵害，都可以向法院提起訴訟。從這個角度看，中國應充分借鑒國外環境治理機制方面的經驗，充分動員國家和社會資源，加大環保教育和傳宣力度，普及環境科學知識和環保理念，增強公眾保護環境的意識和責任感，并進一步建立和完善環保領域公眾參與的相關法律制度，完善環境治理機制，確保公眾在環境治理中的直接參與，鼓勵和支持非政府組織、民間學術機構和團體與政府一起形成合力，共同開展環境治理工作。