教育公平何以可能

［摘 要］教育公平是一個動態(tài)的概念。目前我國對教育公平的關注開始轉(zhuǎn)向質(zhì)量方面。根據(jù)國內(nèi)一些學者通過教育基尼系數(shù)對我國教育公平程度的測量，我國教育公平程度總體水平在不斷提高，但面臨著區(qū)域教育不公平和城鄉(xiāng)教育不公平的窘境。一些學者從宏觀與微觀兩個層面分別對教育公平問題進行了研究與探討，提出了各自的觀點。在此基礎上，筆者認為，制度設計應是實現(xiàn)教育公平的關鍵。不同歷史時期有不同的制度設計理念，就目前而言，教育公平制度設計應著重于建立健全科學民主的教育決策機制以及弱勢群體和落后地區(qū)補償制度，不斷擴大、豐富教育資源并持續(xù)優(yōu)化教育公平的制度環(huán)境。

［關鍵詞］教育公平；質(zhì)量；制度設計

［中圖分類號］G640［文獻標識碼］Ａ

［文章編號］1672-0717（2011）05-0020-05

一、教育公平：一個貫穿教育發(fā)展全過程的動態(tài)概念

教育公平是世界各國在制定教育政策時必須考慮的基本要素之一。我們一般把它分為三個層次：起點公平、過程公平和結(jié)果公平。起點公平是指尊重和保護每一個人的基本人權與自由發(fā)展，即包括教育權利公平和教育機會公平，讓人人都享有教育的機會。過程公平是指在起點公平的實現(xiàn)中，通過相應的制度、政策繼續(xù)體現(xiàn)和維護教育公平，包括教育資源和經(jīng)費投放的公平、教學課程設置的公平、師生關系互動中的公平，主要目的是讓受教育者都有機會獲得適合個人特點的教育。結(jié)果公平是指最終體現(xiàn)在學生學業(yè)成就上的實質(zhì)性公平，即教育質(zhì)量平等。在不同的教育發(fā)展階段，教育公平關注的側(cè)重點是不同的。一般而言，在教育發(fā)展的起始階段，重要的是普及教育，保障兒童平等接受教育的權利，強調(diào)起點公平。當教育發(fā)展到一定程度之后，人們會開始追求教育過程中的公平和教育品質(zhì)的提高，而在教育機會和教育過程趨于公平的情況下，社會公眾對教育的訴求最終會落到教育質(zhì)量上。因此，教育公平的最高體現(xiàn)是提供和配置更多的優(yōu)質(zhì)教育資源以保證人們享有高質(zhì)量的教育。它一方面能使個人潛能得以充分開發(fā)，個人價值得以最終實現(xiàn)，另一方面使社會需要得以滿足，使整個社會得以前進發(fā)展。

就我國目前所處的教育發(fā)展階段而言，“有學上”的問題已經(jīng)基本解決，“上好學”的問題成為突出矛盾；數(shù)量和規(guī)模的問題已經(jīng)基本解決，質(zhì)量和結(jié)構的問題日趨成為主要矛盾。也就是說，質(zhì)量問題開始成為教育公平能否實現(xiàn)的關鍵。

客觀地說，教育質(zhì)量公平是一種差異性的公平，它是無法用單一、狹隘的公平觀來進行簡單評價和測量的，它是“一個反映相對性的范疇，而不是反映絕對性或確定性的范疇，是反映教育質(zhì)的范疇，而不是反映教育量的范疇”［1］。教育質(zhì)量公平體現(xiàn)的是“以人為本”的教育理念，是教育公平的深層次要求。它是在教育的機會和過程趨于公平的情況下，尤其是在潛在的生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化為直接的生產(chǎn)力，可能的生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生產(chǎn)力時，在任何自然的、社會的、經(jīng)濟的、政治的、文化的低下狀況得到制度保障和教育價值觀制約后教育發(fā)展的一種必然要求。

二、教育公平之現(xiàn)實考察與理論探討

1.我國教育公平之現(xiàn)實考察

目前國際上對教育公平的測量主要是通過教育基尼系數(shù)來進行。基尼系數(shù)是根據(jù)收入洛倫茲曲線找出判斷收入平等程度的指標，主要用于對收入分配問題和均衡程度進行研究和分析。目前國內(nèi)有學者開始嘗試使用教育基尼系數(shù)來研究區(qū)域教育公平與區(qū)域經(jīng)濟增長質(zhì)量之間的關系。如劉海英等人就通過研究得出，我國各省份教育公平程度總體上可分為4個比較明顯的層次。其中北京、天津、上海層次最高；山西、遼寧、吉林、黑龍江以及廣東省處于第二個層次；江蘇、浙江、河南、河北、內(nèi)蒙古、湖北、湖南、陜西、新疆處于第三個層次；其他地區(qū)為第四層次。在四個層次中，西部省份明顯低于全國平均水平，其中西藏地區(qū)甚至低于全國平均水平的50%［2］。由此可見，在我國教育公平程度總體水平提高的同時，區(qū)域之間的教育公平差距卻在不斷擴大，這其中有各地政策條件、資源儲備以及歷史積淀等原因，更主要的是各地經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡對教育公平造成突出的影響——越是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，對教育越是重視，對教育的支持力度也越大，這成為導致教育公平差距不斷擴大的主要原因。另外，目前我國城鄉(xiāng)教育公平的差距也在擴大，農(nóng)村中小學教育經(jīng)費嚴重不足，無論是教學環(huán)境、教學設施還是師資配置等方面都處于相對弱勢地位，這直接導致了農(nóng)村兒童受教育機會的不公平。這種初等教育的不公平最終影響到高等教育的不公平。據(jù)相關統(tǒng)計顯示，在1960年以前，全國城鄉(xiāng)人口比是2∶8，大學生來源比例是3∶7；而現(xiàn)在城鄉(xiāng)人口比例是3∶7，但大學生來源的城鄉(xiāng)比例是7∶3，不公平程度可見一斑。全國性教育公平程度的不斷提高與區(qū)域教育、城鄉(xiāng)教育的不公平的現(xiàn)實情況形成了巨大的反差。我們認為，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的教育公平程度的差距從現(xiàn)實情況來看，主要源于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。經(jīng)濟發(fā)展的不平衡導致了教育公平的差距，而由于教育對經(jīng)濟的反作用力，完全有可能在今后的持續(xù)發(fā)展當中導致地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡狀況的進一步擴大，從而陷入“經(jīng)濟使教育差距擴大，教育又把經(jīng)濟差距進一步拉大”的惡性循環(huán)。這不僅會導致教育的不公平問題更為突出，甚至影響到社會的公平。事實上，雖然現(xiàn)在我國教育公平程度比以前有了顯著提高，但與國際水平相比，這種公平程度還是較低的。據(jù)相關測量，1990年我國教育公平程度僅優(yōu)于泰國(0.391 5)，甚至排在菲律賓(0.328 5)之后，更遠遠低于韓國水平(0.217 5)。即使是現(xiàn)在，我國教育公平程度依然只相當于韓國80年代中期的水平。

2.學術界的理論探討

目前對教育質(zhì)量公平問題的理論探討，學術界主要集中在宏觀與微觀兩個層面，學者們圍繞教育質(zhì)量公平問題的緣起、制約因素、解決途徑等提出了各自的觀點。

在宏觀層面上，教育部發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任張力從轉(zhuǎn)變政府職能的角度出發(fā)，認為在計劃經(jīng)濟的條件下，作為由政府包辦的消費性公益事業(yè)的中國教育事業(yè)，只能惠及城鎮(zhèn)人口以及在農(nóng)村地區(qū)維持很低水平。隨著中國向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，國家政府職能也開始轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”。教育發(fā)展與改革的政策方向之一就是強化政府統(tǒng)籌公共教育、促進教育公平的責任。楊東平教授則通過分析新中國不同時期教育公平的制度特征和當前影響教育公平的主要因素（如國家目標、教育價值、資源配置、發(fā)展路徑、學校系統(tǒng)、教育權利以及教育機會獲得和教育公平評價等方面），認為在1977年后教育公平的主要矛盾已不再是教育權利的平等，而是轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃龣C會的平等，他從教育目標、教育價值、教育重心、基礎教育學校制度、公立學校的功能和中學教育的功能等方面對大眾教育與精英兩種不同的教育發(fā)展模式作了較全面的比較，認為社會轉(zhuǎn)型期新的利益格局和“教育產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展路徑同樣對教育機會均等造成了深刻影響。

在微觀層面上，方長春等通過實證研究認為社會成員既有的社會屬性和階層差異在一定程度上影響著人們對教育的獲得，對教育公平產(chǎn)生了一定的影響，有必要對這種自致作用背后階層結(jié)構的自我再生產(chǎn)進行適當?shù)恼{(diào)節(jié)。盛冰等也從社會資本與教育公平的關系出發(fā)，分析了社會資本和文化資本視野下的現(xiàn)代學校制度變革，指出由于社會分層、社會流動以及家庭結(jié)構的變遷，導致人們之間社會資本與文化資本的差別日益擴大，從而使教育不公平問題日益突出，而變革現(xiàn)代學校制度的目的之一就是為了消除差距，實現(xiàn)教育平等。董小平則認為課堂公平是教育公平的重要內(nèi)容，課堂學習對學生的學業(yè)成績、人格發(fā)展等有著重要的影響，因而，學生應該具有平等的課堂學習身份，公平地享受課堂資源，公平地獲得課堂評價，所以應當從轉(zhuǎn)變課堂教學觀念、結(jié)構，重構課堂中的社會結(jié)構，使課堂資源面向所有學生以及建立科學的課堂評價體系等方面建構公平的課堂，從而更好地實現(xiàn)教育公平。另外，李興洲提出了現(xiàn)代學校制度中的公平價值取向問題，他在對現(xiàn)代學校制度的價值取向進行分析的基礎上，認為確立現(xiàn)代學校制度的“現(xiàn)代性”、“道德性”、“公正有效性”等價值取向是研究和創(chuàng)建現(xiàn)代學校制度的基礎，并具有建構性意義，從而應發(fā)揮其預期的功效［2］。

無論是宏觀層面還是微觀層面的研究與探討，都有值得肯定的方面。但我們認為，單一的方法與途徑無法最終實現(xiàn)教育質(zhì)量的公平，只有多管齊下，形成合力，教育質(zhì)量公平才有可能最終實現(xiàn)，而這其中，完善的制度設計是關鍵所在。

三、教育公平制度設計之借鑒與思考

1.西方三大公平理論流派之教育公平制度設計取向

西方主流公平理論主要有三種：功利主義、平等的自由主義、自由至上主義。這三種理論對教育公平均有各自不同價值取向的制度設計。功利主義公平理論認為，公平就是最大限度地滿足大多數(shù)人的幸福。其代表人物杰里米#8226;邊沁和約翰#8226;穆勒(John Mill)認為，逃避痛苦、追求快樂是人之本性，無論是從道德還是政治、法律的角度考慮，都是以此為唯一可靠的評判標準。個人行動的準則就是盡量滿足自身的需要，確保自身福利的提升；社會行動的準則盡量滿足社會全體成員的需求，確保群體福利的提升。功利主義公平觀反映到教育公平制度的設計中，主要體現(xiàn)以下幾種取向：（1）社會需求是教育的導向，教育的目的是最大限度滿足社會發(fā)展對人才的需求。（2）堅持效率第一，并把效率作為資源分配的主要依據(jù)。主張集中優(yōu)質(zhì)教育資源辦優(yōu)質(zhì)教育。（3）資源不會平等地分配在每個個人身上，個體需要通過競爭才能獲得相應的教育資源。在這種價值取向的教育觀下，由于過多地考慮到社會的需求，從而導致個體的發(fā)展在一定程度上受到排擠甚至歧視，精英教育流行一時。

平等的自由主義代表人物羅爾斯(John Rawls)則認為，“所有的社會基本善(Primarygoods，是那些被假定為一個理性的人無論他想要別的什么都需要的東西)——自由和機會、收入和財富及自尊的基礎——都要平等地分配，除非對其中一種或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益”［4］。平等的自由主義公平觀反映到教育制度的設計中，主要體現(xiàn)以下幾種取向：（1）關注個體的發(fā)展，認為給每個個體提供相對平等的教育資源是教育公平的重點所在，在條件平等的情況下，個體的發(fā)展出現(xiàn)程度上的差異是教育自身規(guī)律的體現(xiàn)，并非是不公平的。（2）對弱勢群體和地區(qū)必須給予重點關注，在政策上和資源的分配上予以照顧和補償。比如美國就實行“補償教育”政策，而英國也有“教育優(yōu)先改善地區(qū)方案”。（3）主張政府通過再分配保障和維護教育公平，認為不同階段教育的性質(zhì)是不完全相同的，其所適用的公平原則也應不同。義務教育階段應保證所有兒童都能接受平等的教育，并且這種平等包括形式和內(nèi)容的平等，不僅是法律上的平等，更重要的是享受教育資源上的平等。這就要求所有義務教育階段的學校都能夠達到基本的辦學條件，教育制度的設計也主要是圍繞這個來進行。而非義務教育階段則更多地是適用機會均等原則，政策的職能更多地是保證規(guī)則的公平，從而保證受教育者通過自身努力在平等競爭中得到進一步接受高層次教育的機會。

自由至上主義認為，人的權利是分配的基本依據(jù)，社會公平就是按照自由交換的規(guī)則進行分配。代表人物羅伯特#8226;諾齊克(RobertNozick)認為，人本身就是目的，這是平等的核心，造成人們之間不平等的因素如天賦等并不是個人通過不公平途徑獲得的，由其所帶來的不平等就是公平的，無須對其所帶來的收益進行再分配。“個人擁有權利，有些事情(那些侵犯個體權利的事情)是不能針對個人的，無論是以其他個人還是以集體的名義”［5］。自由至上主義公平觀反映到教育制度的設計中，主要有以下幾種取向：（1）教育是可交換的商品，教育資源應由市場配置，政府不應過多干預，只需保證市場配置的公平競爭規(guī)則。（2）在公平的市場規(guī)則下，教育資源的分配遵循等價交換的原則，至于由于個體差異造成的教育資源獲取上的區(qū)別，則不屬于要考慮的范圍。（3）個體對自己的發(fā)展實行自我發(fā)展。個體根據(jù)自己的實際情況，包括自身條件如所擁有的社會資源等，自己權衡利弊得失，在教育市場上通過等價交換的原則來換取相應的教育資源，促進自我發(fā)展。

2.我國教育公平制度設計之思考

任何一種理論的產(chǎn)生都需要當時的社會現(xiàn)實條件作為其滋生的土壤，隨著時代與社會基本條件的改變，各種公平理論的適應性也悄然發(fā)生著變化，因此，并不存在一種絕對的適應一切現(xiàn)實的公平理論。我們對西方三種公平理論的考察與分析判斷，必須要結(jié)合當時的時代背景與社會現(xiàn)實。比如：在教育資源主要集中在上流社會的時期，社會對教育的渴望強烈，這時，功利主義的教育公平制度設計對打破教育資源的壟斷與集中，擴大受教育人群的覆蓋面，使教育逐步由上層社會走向平民大眾，從而滿足社會對人才的現(xiàn)實需求將起到明顯的促進作用。但隨著社會的進一步發(fā)展，這種單純地只看重社會發(fā)展，而忽視個體的自身發(fā)展，單純地只重效率，認為效率就是公平的做法明顯存在一定弊端。在這種取向的制度設計下，極有可能造成區(qū)域、學校之間教育發(fā)展的不均衡，特別是可能導致弱勢群體的利益受損，這無疑與公平理論的出發(fā)點是相違背的。

作為一個歷史的、相對的概念，在不同的社會歷史發(fā)展和教育發(fā)展階段，教育公平制度設計的取向和原則也應有所不同。在公辦教育體系尚未建立之時，教育是一種奢侈品，屬于私人領域的范疇。這時的教育主要通過師生之間的直接傳承來完成。當公辦教育體系完成后，教育開始進入公共領域，特別是義務教育被認為是國家必須運用公共財政支撐的。對于非義務教育階段教育，到底是一種公共產(chǎn)品還是準公共產(chǎn)品亦或是一種商品，目前尚存在爭論。所以，對不同階段的教育性質(zhì)的定位不同，設計教育公平制度的原則也必然應隨之發(fā)生變動。就目前我國所處的社會發(fā)展階段和教育發(fā)展階段而言，我們認為，義務教育毫無疑問是一種公共產(chǎn)品，必須受到公共財政的完全支持，以確保所有適齡兒童都能享受公平的待遇。而非義務教育階段的教育則適用機會均等原則，政府的責任在于保證規(guī)則的公平。基于此，我們認為教育公平制度的設計必須注重以下幾個方面：

（1）建立健全科學民主的教育決策機制。長期以來，我國的教育決策制度一直沿襲單一的政府選擇的模式，而作為公共事業(yè)的教育理應選擇一種社會參與制度，讓與教育有關的各類人群特別是弱勢群體能夠順暢地表達自身的利益訴求，這本身也是一種公平與民主的體現(xiàn)。因此，任何一項重大教育政策的出臺，應在各級教育決策系統(tǒng)中建立教育行政聽證制度、咨詢制度和監(jiān)督制度，確保與教育政策相關者（如教師、家長、學生等）有機會參與教育的公共治理，同時應制定一套科學的糾正機制，對在實施過程中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題進行及時有效的糾正。

（2）建立健全弱勢群體和落后地區(qū)補償制度。研究表明，義務教育的最大受益者是國家，而非義務教育階段的受益方開始傾向個人，因此，義務教育階段的經(jīng)費應由國家公共財政負擔，實施全免費制度，以保證包括所有社會成員平等接受一種統(tǒng)一質(zhì)量標準的基本教育。非義務教育階段則可采取教育成本分擔的制度，通過制定相應的教育成本分擔標準，對能參加非義務教育階段教育的弱勢群體采取減免部分或全部學費的政策，同時應建立國家政府組織與民間組織共同資助弱勢群體的社會公平保障體系。如鼓勵民間建立慈善性質(zhì)的基金會組織，幫助弱勢群體解決入學就學困難，同時不斷完善現(xiàn)有的助學金、貸學金制度。應建立地區(qū)之間教育均衡發(fā)展的公平保障制度并利用政策與法律的制約與規(guī)范作用促進地區(qū)之間與城鄉(xiāng)之間教育的均衡發(fā)展，同時利用國家財政的轉(zhuǎn)移支付、項目支持等確保農(nóng)村與經(jīng)濟落后地區(qū)的教育發(fā)展。還可以利用市場機制聚集資金，或者利用國際合作渠道引進資金，推動落后地區(qū)教育的發(fā)展。

（3）不斷擴大和豐富教育資源。教育公平的重要內(nèi)涵之一是教育的選擇權，為此，在宏觀方面，應改變各級教育之間單一的選拔模式，制定多重選拔的學制，在各類教育之間建立相互貫通與銜接的橋梁。在微觀方面，應建立可選擇的必修課與選修課均衡的課程制度以及非義務教育階段的彈性學習制度，構建人才培養(yǎng)的新模式，同時建立學習咨詢和指導制度，對學習者或其家長的選擇進行幫助、指導和信息支持，全方位滿足受教育者的需求。

（4）不斷優(yōu)化教育公平的制度環(huán)境。教育公平的實現(xiàn)首先必須有一個公平的制度環(huán)境作保障。現(xiàn)階段，我國不同類型的教育機構尚未完全享有同等的法律地位，在對這些不同教育機構進行評價時也不是采取統(tǒng)一的評價標準。這就要求政府首先應從國民待遇的原則出發(fā)，賦予公立學校和民辦學校、正規(guī)教育機構和非正規(guī)教育機構同等的法律地位，同時在對各級各類學校進行評價時制定和采取一致的評價標準。針對義務教育發(fā)展不均衡的問題，可以通過國家政策與財政調(diào)控、教師的合理流動、科學的布局調(diào)整等手段來逐步解決。而非義務教育階段，政府應以學校或教育機構所能提供的公共教育的質(zhì)量和服務績效為標準實行公共財政資助［6］。

［參考文獻］

［１］ 田正平，李江源.教育公平新論［J］.清華大學教育研究，2002（1）：39-49.

［2］ 劉海英，趙英才，張純洪.人力資本“均化”與中國經(jīng)濟增長質(zhì)量關系研究［J］.管理世界，2004(11)：2-4.

［3］ 北京師范大學教育政策與法律研究所課題組.2006年“教育公平與制度變革”研究綜述［J］.教育學報，2007（3）：6.

［4］ ［美］羅爾斯.正義論［M］.北京:中國社會科學出版社，1988:303.

［5］ ［美］諾齊克.無政府、國家與烏托邦［M］.北京:中國社會科學出版社，1991:1.

［6］ 劉復興.市場條件下的教育公平:問題與制度安排［J］.北京師范大學學報(社會科學版)，2005(1)：28-29.

How Can Education Equity be Possible?

—Concurrent Discussion of the System Design of Education Equity

PENG Bo

（Hunan Institute of Educational Science， Changsha， Hunan 410005， China）

Abstract:Education Equity is a dynamic concept. Nowadays， the quality equity of education has attracted more attention in China. According to measurement of the degree of Chinese education equity via Education Gini Index， the overall level of education equity in China raises continuously. However， there still exists regional education inequity and urban-rural education inequity. Some scholars studied and discussed the issue of education equity from macroscopic and microscopic view， and put forward their own idea respectively. And on basis of these， the author regards the system designing as the key to the realization of education equity. Although the conception of the system designing varies in different periods， the current designing of education equity system should emphasize on the following four aspects: establishing and improving the scientific and democratic policy-making mechanism of education; establishing and improving the compensation system of the disadvantaged groups and less developed areas; enriching education resources and optimizing an environment of education equity system continuously.

Key words: education equity; quality; system designing

(責任編輯 黃建新)